自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)中國高水平開放的審視與提升路徑*

陳萍

當前中國正在推進的新一輪高水平開放是推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和全面深化改革的現(xiàn)實需要，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。新一輪高水平開放有三個重要內(nèi)容，一是擴大開放的領(lǐng)域，通過加快自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，打造制度高地，從而不斷提高開放的質(zhì)量。二是優(yōu)化開放布局，加快培育外貿(mào)競爭新優(yōu)勢，逐步形成開放新格局。三是促進開放制度創(chuàng)新，推動開放型世界經(jīng)濟的發(fā)展。這是中國應(yīng)對經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的重要戰(zhàn)略舉措。在此背景下，以自貿(mào)試驗區(qū)獨有的制度創(chuàng)新基因引領(lǐng)新一輪高水平開放成為一個重要理論課題和實踐課題。自貿(mào)試驗區(qū)是開放的一種特殊形態(tài)，從學(xué)理上審視自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放發(fā)展的辯證關(guān)系，從實踐上審視自貿(mào)試驗區(qū)在高水平開放發(fā)展中的作用和存在問題，才能將自貿(mào)試驗區(qū)的相關(guān)改革試驗更好地用于倒逼高水平開放。

一、自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放關(guān)系的審視

從學(xué)理上重新審視自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易試驗區(qū)的內(nèi)涵差異，認識新時代背景下我國高水平開放的內(nèi)在要求，才能建立中國自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)高水平開放的辯證關(guān)系。

1.自由貿(mào)易區(qū)——貿(mào)易自由化的一種形態(tài)

貿(mào)易自由化的理論源于亞當·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖的比較優(yōu)勢理論，即對于一個國家來說，不僅生產(chǎn)具有絕對優(yōu)勢的產(chǎn)品有利于增加本國福利，生產(chǎn)具有相對比較優(yōu)勢的產(chǎn)品也是有利的，通過貿(mào)易互通有無，各國都能提高財富總量。20世紀三四十年代以來，發(fā)達國家逐漸降低貿(mào)易壁壘，貿(mào)易自由化主要通過兩種途徑實現(xiàn)，一種是通過世界貿(mào)易組織，在非歧視的基礎(chǔ)上相互削減國與國之間的貿(mào)易壁壘，任意兩個成員國之間達成的關(guān)稅減讓協(xié)議將無條件地擴展到所有其他的成員國。一種是幾個國家以地域為基礎(chǔ)組成小集團，簽訂區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。在這種區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中，只有簽訂協(xié)定的成員國之間降低貿(mào)易壁壘，而對非成員國的貿(mào)易壁壘則相對較高。每個成員國自己決定所采用的國內(nèi)貿(mào)易政策，但每個國家的貿(mào)易政策都要給予協(xié)定內(nèi)其他成員國優(yōu)惠待遇。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定根據(jù)貿(mào)易自由化層次不同，分為關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟聯(lián)盟和自由貿(mào)易區(qū)等。自由貿(mào)易區(qū)（Free Trade Area，簡稱FTA）是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的一種，幾個貿(mào)易國之間通過達成協(xié)議，相互取消所有的關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘而形成經(jīng)濟一體化組織。成員經(jīng)濟體內(nèi)的廠商可以自由輸出和輸入商品，但每個成員國仍保留自己對非成員國的一系列貿(mào)易限制。截至2019 年，根據(jù)UN Comtrade 數(shù)據(jù)，中美韓三國自由貿(mào)易伙伴數(shù)分別為24、20、51 個，而自貿(mào)伙伴間貿(mào)易規(guī)模占其總貿(mào)易規(guī)模比重分別為25%、40%、68%，中國FTA還存在較大的提升空間。與通常意義上自由貿(mào)易區(qū)相區(qū)別的是中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)（Free Trade Zone，簡稱FTZ），是在中國境內(nèi)劃出一部分區(qū)域，該區(qū)域?qū)嵤┑暮ｊP(guān)監(jiān)管制度與其他區(qū)域不同，進出口的貨物關(guān)稅政策也與其他區(qū)域不同，被認為是在關(guān)境以外，是中國對外開放的一種特殊的功能區(qū)域。由于其“境內(nèi)關(guān)外”的特性，能大大提升貿(mào)易自由化和投資便利化，有利于吸引更多外商投資企業(yè)和擴大貿(mào)易量，因此稱為自由貿(mào)易試驗區(qū)（見表1）。

2.自貿(mào)試驗區(qū)：引領(lǐng)高水平開放的必然選擇

改革開放以來，中國推動的商品和要素流動型開放，是在經(jīng)濟全球化發(fā)展的特定階段和背景下展開的，中國以低端要素加入全球價值鏈，即通過加工貿(mào)易方式，為跨國公司做代工，加入全球價值鏈中，從而形成了發(fā)展導(dǎo)向型經(jīng)濟體制。在這個巨大引擎的拉動下，中國的國民經(jīng)濟連續(xù)40 年高速增長，并于2013 年第一次成為貨物貿(mào)易大國，在此之后，雖然2016 年被美國反超，但2017 年至今又穩(wěn)居貿(mào)易第一大國寶座（見圖1）。自由貿(mào)易下的開放，貿(mào)易的基礎(chǔ)是要素稟賦的差異，通過勞動、資本、技術(shù)等要素的流動帶來經(jīng)濟的增長，表現(xiàn)為貿(mào)易雙方國民財富的增長。這是經(jīng)濟體由封閉到開放的過程，也是經(jīng)過全球多個國家開放實踐檢驗的發(fā)展過程，如圖2所示。

表1 自由貿(mào)易區(qū)（FTA）與自由貿(mào)易試驗區(qū)（FTZ）的區(qū)別

圖1 1978—2019年中國進出口總額變化情況

圖2 開放、要素流動與經(jīng)濟增長的關(guān)系

這一階段開放的本質(zhì)是商品和要素流動。當開放發(fā)展到一定程度，參與開放的經(jīng)濟體要素流動性已經(jīng)足夠充分，由要素流動帶來的經(jīng)濟發(fā)展紅利將會越來越有限。加上第三輪經(jīng)濟全球化發(fā)展積累的一些問題，如發(fā)展失衡、公平赤字、數(shù)字鴻溝等，在世界經(jīng)濟周期性因素作用下得到放大，進而引發(fā)了當前的“逆全球化思潮”的興起和貿(mào)易保護主義的抬頭，致力于營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境將成為開放的主旋律，經(jīng)濟全球化從以往的商品和要素型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變，以制度創(chuàng)新為核心的改革創(chuàng)新探索，與新時代高水平開放的總體要求高度一致，也是更高水平開放的深刻內(nèi)涵。在這樣的時代背景下，中國2020年經(jīng)濟工作會議指出，要適應(yīng)新形勢、把握新特點，進一步擴大對外開放，要推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。錢克明（2019）、徐康寧（2019）、崔衛(wèi)杰（2019）在探討制度型開放內(nèi)涵和意義的基礎(chǔ)上，認為制度型開放是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)涵。荀克寧（2019）、李思敏（2020）認為自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的實踐為對外開放提供了更高層次的制度環(huán)境，從而在更高起點上支持和促進貿(mào)易投資自由化。張二震等（2019）、戴翔（2019）通過研究發(fā)現(xiàn)，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)形成與國際高標準經(jīng)濟規(guī)則接軌的基本制度框架和行政管理體系，提出自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)制度型開放的路徑。

自貿(mào)試驗區(qū)自建設(shè)之始，就一直強調(diào)對標國際先進規(guī)則，緊緊圍繞制度創(chuàng)新這一核心任務(wù)進行改革創(chuàng)新的實踐和探索，在全國層面就有300 多項制度創(chuàng)新成果得到復(fù)制推廣，從多方面重塑中國高水平開放的規(guī)則體制，形成了大量制度創(chuàng)新成果。同時，自貿(mào)試驗區(qū)圍繞投資、貿(mào)易、金融、事中事后監(jiān)管等方面，提出了各具特色、具有系統(tǒng)性集成性的改革試點任務(wù)，對制度型開放的引領(lǐng)作用進一步增強。可以說，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以制度創(chuàng)新為核心，適應(yīng)了中國由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變的需要，具有制度型高水平開放的時代特征。

二、自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)高水平開放平臺作用的審視

高水平開放建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段的必然選擇，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)本身就是高水平開放制度發(fā)展更為完善的高級形態(tài)，是高水平開放發(fā)展的平臺。從2013年首設(shè)上海自貿(mào)試驗區(qū)以來，中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)布局逐步完善，在前期“1+3+7+1”的基礎(chǔ)上，進一步擴容為“1+3+7+1+6”的新格局。自貿(mào)試驗區(qū)在高水平開放發(fā)展的制度環(huán)境優(yōu)化、平臺建設(shè)助推、開放規(guī)模擴大、開放深度發(fā)展、開放格局重塑中都發(fā)揮著引領(lǐng)帶動作用。

1.自貿(mào)試驗區(qū)對高水平開放發(fā)展制度環(huán)境的優(yōu)化作用

自貿(mào)試驗區(qū)是國家的試驗田，更是是制度創(chuàng)新的高地。自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)以提升營商環(huán)境、降低貿(mào)易門檻、提高貿(mào)易便利化程度、加快區(qū)域經(jīng)濟一體化、提高對外開放程度為主要目標，在“投資便利化、貿(mào)易市場化、金融自由化、行政管理深度簡化”等方面共同營造市場自由化、國際化的營商環(huán)境，提升對外開放水平。自貿(mào)試驗區(qū)是高水平開放的平臺，是高水平開放的重要組成部分。高水平開放建設(shè)依托自貿(mào)試驗區(qū)，帶動對外開放協(xié)同發(fā)展，所以自貿(mào)試驗區(qū)是高水平開放建設(shè)的最佳助攻。

以河南自貿(mào)試驗區(qū)為例，2019 年河南自貿(mào)試驗區(qū)出臺行政管理體制、貿(mào)易便利化、投資便利化等多個領(lǐng)域的具有自身特色的措施，為企業(yè)注冊融資、企業(yè)發(fā)展提供便利條件。在金融市場方面，降低企業(yè)注冊資本、深化離岸金融市場改革、放寬外匯管理、開放融資租賃等；在服務(wù)領(lǐng)域，政府起到帶頭作用，實施“一窗受理、綜合服務(wù)”措施，帶動服務(wù)行業(yè)優(yōu)化自身服務(wù)。同時，自貿(mào)試驗區(qū)不僅對周邊優(yōu)勢資源具有“虹吸效應(yīng)”，還可以通過優(yōu)化高水平開放營商環(huán)境產(chǎn)生“空間溢出效應(yīng)”，帶動其發(fā)展。

2.自貿(mào)試驗區(qū)對高水平區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的助推作用

從高水平開放概念的提出到實施，開放定位不斷提升，已成為對外開放的總規(guī)劃，成為探索開放發(fā)展的新模式。自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放發(fā)展之間具有支撐與引領(lǐng)關(guān)系，自貿(mào)試驗區(qū)支撐高水平開放建設(shè)，同時引領(lǐng)經(jīng)濟的高質(zhì)量開放發(fā)展，構(gòu)成對外開放發(fā)展載體。從2013年，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)成立至今，自貿(mào)試驗區(qū)已累計復(fù)制推廣了223項制度創(chuàng)新成果，“企業(yè)名稱自主申報制度”“生產(chǎn)型出口企業(yè)出口退稅服務(wù)前置”“中歐班列集拼集運”等創(chuàng)新做法已在全國落地，有力地疏通了堵點，帶動全國營商環(huán)境優(yōu)化，帶動當?shù)亟?jīng)濟增長。2019 年上海自貿(mào)試驗區(qū)實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入588.6 億元，外商直接投資實際到位資金額79.63 億美元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值4652.35 億元。其中，自由貿(mào)易賬戶功能不斷拓展，實現(xiàn)本外幣一體化管理，成為境外融資、結(jié)售匯便利化等許多重要金融改革的基礎(chǔ)（見表2）。在對經(jīng)濟輻射帶動作用上，自貿(mào)試驗區(qū)也圍繞各自戰(zhàn)略定位、結(jié)合資源稟賦和比較優(yōu)勢，開展差別化的探索，在制度創(chuàng)新、服務(wù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面，開展差別化探索。截至2019年8 月底，河南自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)新增注冊企業(yè)達到50099家，注冊資本5873.8億元，是自貿(mào)試驗區(qū)成立前的近3 倍，平均每天入?yún)^(qū)企業(yè)80 余家。自貿(mào)試驗區(qū)成立兩年多來，鄭州片區(qū)新簽約重大項目128個，簽約總金額2508.5 億元；新開工項目79 個，總投資金額2150 億元；32 個項目竣工投產(chǎn)，其中，投資額億元以上項目101個，世界知名企業(yè)日本住友、美國利寶保險、世邦魏理仕、獨角獸公司APUS全球第二總部、寶能鄭州中心等一批項目落地建設(shè)。鄭州片區(qū)累計實現(xiàn)合同利用外資9.8 億美元、實際利用外資9.5億美元，片區(qū)有進出口企業(yè)2004家，實現(xiàn)進出口總額490.1億元，累計實現(xiàn)稅收803.1億元①。

表2 2019年上海自貿(mào)試驗區(qū)主要經(jīng)濟指標及其增長速度

3.自貿(mào)試驗區(qū)對高水平開放的貿(mào)易規(guī)模擴大作用

自貿(mào)試驗區(qū)自建設(shè)以來，對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，進一步減少或取消外商投資準入限制，提高開放度和透明度。積極有效引進境外資金、先進技術(shù)和高端人才，提升利用外資綜合質(zhì)量。大力引進國際組織和機構(gòu)、金融總部、區(qū)域性總部入駐自貿(mào)試驗區(qū)。構(gòu)建對外投資合作服務(wù)平臺。改革境外投資管理方式，將自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為企業(yè)“走出去”的窗口和綜合服務(wù)平臺。對一般境外投資項目和設(shè)立企業(yè)實行備案制，屬省級管理權(quán)限的，由自貿(mào)試驗區(qū)負責(zé)備案管理，極大提升對外貿(mào)易的規(guī)模。

以河南省為例，2010—2019 年河南外貿(mào)進出口總值由1783151 萬美元躍升至8247439 萬美元，2019 年河南的對外貿(mào)易進出口總額穩(wěn)居中部六省第一位，增速高于全國0.2 個百分點。在2016 年進出口總額增速下滑的情況下，2017年進出口總額實現(xiàn)9.01%的快速增長。這一年進出口的增長與自貿(mào)試驗區(qū)的成立密切相關(guān)，自貿(mào)試驗區(qū)成立當年就實施多個貿(mào)易便利化措施，加快推進國際貿(mào)易“單一窗口”和“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”大通關(guān)建設(shè)，完善“一站式”服務(wù)體系；穩(wěn)步推行“一次申報、分步處置”通關(guān)模式，對進出口貨物實行“進口直通、出口直放”，提高通關(guān)效率，有效壓縮通關(guān)放行時間②。與此同時，開放為經(jīng)濟社會發(fā)展注入了強大動力和活力，河南的經(jīng)濟總量于2010 年、2013年、2016年先后跨越2萬億元、3萬億元、4萬億元臺階，2019 年首次突破5 萬億元，融入全球經(jīng)濟大循環(huán)的進程也在加快（見表3）。2019 年，全省新設(shè)外資企業(yè)214 家，實際吸收外資187.3 億美元，增長4.6%③。隨著河南發(fā)展放到全國大棋盤中謀劃推動，在對接大局中探路子，推動對外開放不斷邁上新臺階，逐步構(gòu)建起河南高水平開放的框架體系。

4.自貿(mào)試驗區(qū)對高水平開放深度發(fā)展的助推作用

在前四批批復(fù)的12 個自貿(mào)試驗區(qū)所在省份的2019年政府工作報告中，自貿(mào)試驗區(qū)改革被多次列為重點任務(wù)，各自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)自身特色功能定位，主要提出以下深化改革措施（見圖3）。首先，已有的自貿(mào)試驗區(qū)升級擴容。比如上海自貿(mào)試驗區(qū)2014 年第一次擴容，面積由最初的28.78 平方千米擴展到120.72 平方千米。首次擴容之后，新增企業(yè)數(shù)量快速增加。2019 年8 月，上海自貿(mào)試驗區(qū)再度擴容，面積接近120 平方千米的臨港新區(qū)被定位為“新的經(jīng)濟功能區(qū)”，可以看作是自由港功能試驗田。截至2019 年6 月底，上海自貿(mào)區(qū)共計新設(shè)企業(yè)逾5.5 萬戶，是前20 年同一區(qū)域設(shè)立企業(yè)數(shù)的1.5倍。新設(shè)企業(yè)中，外資企業(yè)占比從掛牌初期的5%上升到目前的20%左右。根據(jù)規(guī)劃，臨港新片區(qū)到2035 年，區(qū)域生產(chǎn)總值將超過1 萬億元，相當于再造一個目前的浦東新區(qū)。由此可以看出，擴容的經(jīng)濟集聚效應(yīng)十分顯著。此外，廣東自貿(mào)試驗區(qū)正在進行擴容探索，天津自貿(mào)試驗區(qū)要全力打造自貿(mào)試驗區(qū)升級版，完成“深改方案”128項制度創(chuàng)新任務(wù)。其次，加強貿(mào)易便利化。浙江、福建、湖北和河南表示將進一步優(yōu)化貿(mào)易投資環(huán)境，提升貿(mào)易便利化水平。再次，互聯(lián)互通釋放紅利，四川和陜西等中西部地區(qū)將利用自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)勢，暢通開放渠道，促進與周邊國家的互聯(lián)互通。最后，加速自由貿(mào)易港建設(shè)，海南將推進自由貿(mào)易港建設(shè)，爭取在旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等部分領(lǐng)域、部分園區(qū)探索實施自由貿(mào)易港部分政策。

表3 2010—2019年河南進出口總額及地區(qū)生產(chǎn)總值變化情況

圖3 自貿(mào)試驗區(qū)改革的四個方向

5.自貿(mào)試驗區(qū)對高水平開放新格局形成的作用

中國的對外開放路徑經(jīng)歷了從保稅區(qū)模式到綜合保稅區(qū)模式，再到如今的自貿(mào)試驗區(qū)模式探索過程。2013 年9 月至2019 年8 月，中國已經(jīng)分多批次批準了18 個自貿(mào)試驗區(qū)，初步形成了“1+3+7+1+6”的基本格局，形成了東西南北中協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的開放態(tài)勢，推動形成了中國新一輪全面開放格局。2013 年中國第一個自貿(mào)試驗區(qū)——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立，形成第一個經(jīng)濟增長極點，在上海自貿(mào)試驗區(qū)原有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)濟增長極化效應(yīng)，由東向西扇形擴區(qū)輻射，增加陸家嘴、張江、金橋、世博4 個片區(qū)次級貿(mào)易開放制度增長極，通過點擴散模式擴大貿(mào)易開放。與此同時，中國又分別增加第二梯隊和第三梯隊的自貿(mào)試驗區(qū)廣東、天津、福建、重慶、四川、陜西、湖北、浙江、遼寧、河南、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江17 個自貿(mào)試驗區(qū)，這每一個自貿(mào)試驗區(qū)都是一個區(qū)位節(jié)點。在節(jié)點的基礎(chǔ)上，再沿長江經(jīng)濟帶軸線、絲綢之路經(jīng)濟帶軸線、21 世紀海上絲綢之路經(jīng)濟帶軸線擴散至軸線發(fā)展階段，在軸線之間的貿(mào)易中以點帶面，形成貿(mào)易開放的網(wǎng)格，實現(xiàn)可復(fù)制可推廣創(chuàng)新經(jīng)驗向全國復(fù)制推廣，在更大范圍實現(xiàn)更高水平開放（見表4）?？梢哉f，自貿(mào)試驗區(qū)是高水平發(fā)展戰(zhàn)略布局中的重要節(jié)點，也是高水平開放連接跨市、跨區(qū)、跨省協(xié)同發(fā)展的“接力棒”。在高水平開放發(fā)展中，以自貿(mào)試驗區(qū)為重要支撐節(jié)點，形成以點帶面、協(xié)同聯(lián)動區(qū)域經(jīng)濟，形成高水平全方位開放的新格局。

表4 自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)高水平開放的新格局

三、自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)高水平開放發(fā)展存在問題的審視

全面審視自貿(mào)試驗區(qū)對高水平開放發(fā)展的作用可以看出，雖然自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)揮了較大的引領(lǐng)帶動，但仍然存在部分領(lǐng)域的制度創(chuàng)新力度不夠、市場開放與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則新標準仍有較大差距、高新人才短缺、政策的復(fù)制推廣效果有待加強、營商環(huán)境有待改善等問題。

1.部分領(lǐng)域的制度創(chuàng)新力度不夠

相較于其他區(qū)域，自貿(mào)試驗區(qū)是制度高地，各地自貿(mào)試驗區(qū)的“總體方案”和“深化改革方案”都在多個領(lǐng)域多個層面開展體制機制的深度改革。從自貿(mào)試驗區(qū)的實踐情況看，受傳統(tǒng)經(jīng)濟體制和思想觀念的影響，自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展體制機制改革阻力大，部分領(lǐng)域的制度創(chuàng)新力度不夠，導(dǎo)致“總體方案”和“深化改革方案”落實推進不均衡的問題。自貿(mào)試驗區(qū)的三大改革目標貿(mào)易便利化、金融便利化和投資便利化，貿(mào)易投資便利化的改革進展較快，但金融和投資便利化改革創(chuàng)新進展較慢，而且有些只涉及單一部門改革創(chuàng)新。此外，部分領(lǐng)域改革嘗試的廣度需要進一步提高。比如貿(mào)易便利化的一項重要改革，是將審批制改為備案制。2018 年2 月份，商務(wù)部和原國家工商總局聯(lián)合發(fā)布了《實行外商投資企業(yè)商務(wù)備案與工商登記“單一窗口、單一表格”受理有關(guān)工作的通知》，備案制的實行要求政府轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理方式，將監(jiān)管的重心由事前放在事中和事后，營造更為規(guī)范、健康、順暢的市場運營環(huán)境。這是一次政府與市場關(guān)系的重構(gòu)，實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變。在實踐中，審批制轉(zhuǎn)為備案制后，政府的角色雖然有所弱化，但其他主體的監(jiān)督模式并未完善，一些信譽公示網(wǎng)絡(luò)平臺尚未建立，商會等社會中堅力量沒有到位，市場監(jiān)督和治理效果不佳。

2.市場開放與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則新標準仍有較大差距

自貿(mào)試驗區(qū)要密切跟蹤國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的高標準演進新趨勢，通過規(guī)則變革和制度設(shè)計優(yōu)化，形成與國際經(jīng)貿(mào)活動中通行規(guī)則相銜接的基本規(guī)則和制度體系，從而倒逼國內(nèi)改革，建立和系統(tǒng)推進與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則相銜接的國內(nèi)改革機制，引領(lǐng)新一輪高標準化的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。習(xí)近平總書記指出：“要牢牢把握國際通行規(guī)則，加快形成與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用。”自貿(mào)試驗區(qū)在實踐中，已有的一些制度創(chuàng)新探索和實踐，面臨開放力度不足的問題，與國際規(guī)則尚未完全接軌，在機構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新方面也存在差距。以負面清單為例，2013—2019 年，中國外資準入負面清單從190 條減少至37 條（見表5），有了很大進步，由于與發(fā)達國家甚至某些發(fā)展中國家相比，中國的外資準入壁壘都很高，外資投資限制較多，高效利用全球要素尤其是創(chuàng)新要素難度仍然較大，實現(xiàn)國內(nèi)國際市場深度融合還需要做出更大努力。

表5 2013—2019年中國自貿(mào)試驗區(qū)外資準入負面清單變化情況

3.高新人才短缺，創(chuàng)新能力有待提高

隨著生產(chǎn)力的高度發(fā)展，科技的飛躍性進步，人才資源成為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、制度變革的重要推動力量。自貿(mào)試驗區(qū)要想引領(lǐng)高水平開放發(fā)展，必須具備一批懂得最新的經(jīng)貿(mào)規(guī)則、懂得全球經(jīng)濟發(fā)展最新趨勢的人才。各自貿(mào)試驗區(qū)在建設(shè)過程中都能意識到人才資源在未來發(fā)展中的重要作用，通過實施各種優(yōu)惠政策吸引高新人才。在人才爭奪中，北上廣地區(qū)由于優(yōu)惠政策、薪資待遇、工作環(huán)境等方面更具競爭力，深受廣大中高端人才的青睞。在一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的省份，不但吸引不來外來高端人才，還存在內(nèi)部高新人才外流現(xiàn)象，從而導(dǎo)致科技發(fā)展領(lǐng)域落后，制度創(chuàng)新能力不足，這成為中西部自貿(mào)試驗區(qū)普遍面臨的嚴重問題。

4.政策的復(fù)制推廣效果有待加強

自貿(mào)試驗區(qū)要通過部分創(chuàng)新措施實行，對周邊區(qū)域產(chǎn)生輻射帶動效應(yīng)。管理制度的推廣可以有效提升管理部門的協(xié)同性和透明度，以便提升貿(mào)易便利化。自貿(mào)試驗區(qū)的一些成功的政策，是多個部門協(xié)作的結(jié)果，這些協(xié)同部門在試驗區(qū)內(nèi)有特殊政策，但在試驗區(qū)之外推廣中，與推廣政策相配套的體制創(chuàng)新的政策措施和系統(tǒng)集成不夠，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對自貿(mào)試驗區(qū)的配套政策措施不到位，有些政策措施推廣存在滯后問題，致使部分改革創(chuàng)新存在“碎片化”現(xiàn)象，復(fù)制推廣效果不理想。

5.營商環(huán)境有待改善

在全球化發(fā)展迅速的今天，一個地區(qū)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)鍵，是有效對接國際通行規(guī)則和貿(mào)易標準，而高標準國際化營商環(huán)境的建設(shè)成為關(guān)鍵。目前，自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境建設(shè)體系尚不夠健全。世界銀行所發(fā)布的《2020 年營商環(huán)境報告》顯示，2019 年中國的營商環(huán)境在全球161 個主要經(jīng)濟體中位居第31位，相對2018年上升了15位，這也是世界銀行營商環(huán)境報告發(fā)布以來中國的最好名次，說明中國在這一方面已經(jīng)取得了巨大進步和發(fā)展。但是從中國發(fā)展新一輪高水平開放型經(jīng)濟角度看，這一成績還是遠遠不夠的。未來仍需對標世界銀行全球營商環(huán)境評價指標體系等國際標準，在開辦企業(yè)、信貸、納稅、貿(mào)易、執(zhí)行合同等方面進一步進行規(guī)制變化和制度優(yōu)化，加快實現(xiàn)由商品、要素流動型開放轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則、制度型開放。

四、自貿(mào)試驗區(qū)引領(lǐng)高水平開放發(fā)展的實現(xiàn)路徑

高水平開放建設(shè)帶動內(nèi)部協(xié)同正在有序進行，自貿(mào)試驗區(qū)也進入3.0 建設(shè)時代，未來勢必加強自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放戰(zhàn)略高質(zhì)量協(xié)同對接，提升對外開放水平，促進經(jīng)濟高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

1.以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)倒逼經(jīng)濟體制改革，夯實高水平開放的制度基礎(chǔ)

把自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)納入高水平開放建設(shè)之中，通過自貿(mào)試驗區(qū)先進的貿(mào)易規(guī)則，輻射帶動周邊資金、人才、科技等的流動。首先，破除國內(nèi)各區(qū)域間的體制壁壘。自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展，涉及各個部門之間、各個區(qū)域間的協(xié)同合作，單一部門或單一地區(qū)是無法有效推動兩者協(xié)同發(fā)展的，因此，需從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，通過統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)各方，避免在自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展過程中與高水平開放建設(shè)出現(xiàn)戰(zhàn)略、發(fā)展定位錯誤，最大限度地發(fā)揮國家政策的引導(dǎo)作用。其次，自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放戰(zhàn)略建設(shè)協(xié)同發(fā)展過程中，不可避免地出現(xiàn)地方保護主義的阻撓，要正確處理各級部門間的關(guān)系，協(xié)調(diào)各方利益，確保自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)揮其“示范、帶動、引領(lǐng)”作用。最后，要將自貿(mào)試驗區(qū)的規(guī)則制度應(yīng)用到更大的開放領(lǐng)域。中國的對外貿(mào)易市場以歐美等國家為主，這些國家對外貿(mào)易政策的稍許變化就會給對外貿(mào)易帶來較大影響，從而影響經(jīng)濟的穩(wěn)定，因此應(yīng)該積極挖掘培育新興貿(mào)易市場，使得對外貿(mào)易市場更趨多元化，以便有效分散貿(mào)易爭端帶來的風(fēng)險，增強對外貿(mào)易在國際市場上的話語權(quán)，讓對外貿(mào)易走上穩(wěn)定發(fā)展的道路。將自貿(mào)試驗區(qū)的先進規(guī)則在一開始就應(yīng)用到新興貿(mào)易市場，在貿(mào)易之初就在較高的制度層面，夯實高水平開放的制度基礎(chǔ)。

2.以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造高水平開放競爭新優(yōu)勢

首先，以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)秩序，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。要合理編制高水平開放戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，利用自貿(mào)試驗區(qū)制度優(yōu)勢，有效整合流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)項目，共商共建共享，減少重復(fù)建設(shè)，避免低效競爭。其次，打造高水平開放發(fā)展產(chǎn)業(yè)分工合作鏈條，促進區(qū)域間有序協(xié)作。中國各區(qū)域正處于不同工業(yè)化發(fā)展階段，加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作、有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移體系，有助于自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)揮自身帶動作用，促進高水平開放戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展。最后，構(gòu)建重點產(chǎn)業(yè)協(xié)同實施載體，加快其與自貿(mào)試驗區(qū)溝通合作。各區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，提升高水平開放戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈條競爭能力，充分利用自貿(mào)試驗區(qū)開放平臺，有助于提升高水平開放戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

以河南為例，跨境電商背后映射的是一種多業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)，鏈條長、分布廣。以B2B 交易為重點，構(gòu)建跨境電商產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)圈，需要多種政策和措施發(fā)揮合力。一要支持EWTO（電子世界貿(mào)易組織）核心功能集聚區(qū)發(fā)展，加快培育跨境電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、培訓(xùn)孵化基地。二要提升全球跨境電子商務(wù)大會辦會層次，打造高水平國際交流合作平臺，擴大河南跨境電子商務(wù)國際影響力。三要加強與境內(nèi)外知名跨境電子商務(wù)企業(yè)合作，引導(dǎo)更多傳統(tǒng)對外貿(mào)易和制造企業(yè)“上線觸網(wǎng)”，推動跨境電子商務(wù)與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)深度融合。四要充分發(fā)揮鄭州航空港、國際陸港、內(nèi)陸口岸等開放載體的聯(lián)動作用，加強跨境電子商務(wù)要素資源集聚和保障能力系統(tǒng)集成，全面探索跨境電子商務(wù)涉及的通關(guān)、商檢、退稅、結(jié)匯等創(chuàng)新措施，盡快形成第一批創(chuàng)新清單。五要營造適應(yīng)跨境電子商務(wù)發(fā)展的監(jiān)管制度和服務(wù)體系，形成適合跨境電子商務(wù)發(fā)展的新標準、新規(guī)范。利用跨境電子商務(wù)參與國際市場競爭，積極擴大出口，加快企業(yè)“走出去”步伐，培育對外貿(mào)易新的增長點。加快形成以“技術(shù)、質(zhì)量、品牌、服務(wù)”為核心的競爭新優(yōu)勢，帶動對外貿(mào)易從“大進大出”向“優(yōu)進優(yōu)出”轉(zhuǎn)變。

3.以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)助推開放平臺建設(shè)，增強高水平開放支撐力

一是借助自貿(mào)試驗區(qū)對外開放平臺，發(fā)展國際水陸空聯(lián)合物流業(yè)務(wù)，鼓勵國際物流公司合并重組，提升國際物流運輸能力，形成一批具有國際競爭力的大型物流集團。二是整合高水平開放物流資源，提升物流運輸效率。以河南為例，河南的自貿(mào)試驗區(qū)擁有保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、跨境電子商務(wù)示范區(qū)等多個對外開放平臺，這些平臺本身有極強的物流輻射功能，可借助自貿(mào)試驗區(qū)特殊的優(yōu)惠政策，探索更多先進的規(guī)則，將原有的物流功能融合，比如建立中歐班列運輸服務(wù)平臺，促使中歐班列與高水平開放戰(zhàn)略運輸體系對接。整合各地中歐班列運輸信息，建立信息互通平臺，營造公平公正、有序競爭市場環(huán)境。合理規(guī)劃中歐班列運輸線路，對接高水平開放戰(zhàn)略物流運輸體系，使其成為高水平開放戰(zhàn)略與自貿(mào)試驗區(qū)協(xié)同對接的重要平臺等，在一個更高的規(guī)則平臺上發(fā)展對外開放。

4.以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)打造國際一流營商環(huán)境，提升高水平開放影響力

在全球化發(fā)展迅速的今天，一個地區(qū)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈條的關(guān)鍵，是有效對接國際通行規(guī)則和貿(mào)易標準，而高標準國際化營商環(huán)境的建設(shè)是關(guān)鍵內(nèi)容。為此，應(yīng)建成以政務(wù)、監(jiān)管、金融、法律為主體的服務(wù)體系，營造法治化國際化便利化的營商環(huán)境。具體來講，一要積極探索構(gòu)建營商環(huán)境建設(shè)體系。以營商環(huán)境評價排名前列的國家和地區(qū)為標桿，引進國際先進理念和領(lǐng)先標準，試點開展外商投資營商環(huán)境評價，定期發(fā)布營商環(huán)境評價報告。二要積極創(chuàng)新綜合監(jiān)管新模式。在市場主體領(lǐng)域，率先建成投綜合監(jiān)管平臺；在項目建設(shè)領(lǐng)域，按照建設(shè)階段梳理風(fēng)險點，組織開展精準監(jiān)管。三要大力推行政務(wù)服務(wù)新模式。推出多證合一，開展投資項目承諾制。實行證照分離、“一址多照、一照多址”、住所集中地注冊等商事改革。壓縮企業(yè)開辦時間，達到國內(nèi)先進水平。四要加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度。嚴厲打擊侵權(quán)假冒行為，加大對外商投資企業(yè)反映較多的侵犯商業(yè)秘密、商標惡意搶注和商業(yè)標識混淆不正當競爭、專利侵權(quán)假冒、網(wǎng)絡(luò)盜版侵權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)違法行為的懲治力度。五要保護外商投資合法權(quán)益。要為外商投訴受理機構(gòu)正常開展工作提供必要的人員、經(jīng)費保障，不斷完善信息通暢、處置高效的全省外商投訴處理工作機制。

5.以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)促進科技創(chuàng)新，筑牢高水平要素驅(qū)動力

科技創(chuàng)新是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵動力，也是自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放戰(zhàn)略協(xié)同對接的重要因素。首先，構(gòu)建跨區(qū)科技創(chuàng)新平臺，創(chuàng)新資源共享。建議由各級政府牽頭，利用自貿(mào)試驗區(qū)制度優(yōu)勢，逐漸形成以企業(yè)為核心，高校、科研院所共同參與的多元化創(chuàng)新主體。同時，加強各區(qū)域間聯(lián)系，加快科技信息、科技創(chuàng)新資源、科技創(chuàng)新成果等流通，助力自貿(mào)試驗區(qū)與高水平開放戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展。其次，通過自貿(mào)試驗區(qū)，聯(lián)合外部力量共同承擔大型科技項目。在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研科技創(chuàng)新團隊，并根據(jù)自身需求，利用自貿(mào)試驗區(qū)優(yōu)勢，引進國外先進人才，指導(dǎo)團隊科技研發(fā)，承擔跨區(qū)大型科技項目。最后，發(fā)揮科技中介作用。結(jié)合高水平開放戰(zhàn)略與自貿(mào)試驗區(qū)科技中介現(xiàn)狀，建立健全科技中介發(fā)展機制；優(yōu)化科技中介市場環(huán)境，規(guī)范科技中介人員行為。

注釋

①趙振杰：《河南自貿(mào)試驗區(qū)鄭州片區(qū)新注冊企業(yè)突破5 萬家》，《河南日報》，2019年9月4日第2版。②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=GDP%20%E6%B2%B3%E5%8D% 97%202010-2019。③數(shù) 據(jù) 來源：河南省商務(wù)廳http://www.hncom.gov.cn/newsopen/show/111430.aspx。