基于治理定義的演繹談我國鄉村治理的運作邏輯

摘 要：黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，“二十字”總體要求的“治理有效”是鄉村振興的基礎。通過對治理定義的演繹，結合我國鄉村“變與不變”的特征，可以將鄉村治理定義為在一定的制度與道德框架下，鄉村各類正式與非正式組織為增進鄉村公共利益，以多元協商（或協同）的方式，所采取的一系列互動行動。借助該定義提供的分析框架，結合我國鄉村治理的現狀，發現以基層政府為主導的鄉村治理運作邏輯依循自上而下的權威關系和橫向擴展的監督與支持關系兩條脈絡展開互動行動。對鄉村治理運作邏輯進行梳理是為了一探究竟現行鄉村治理狀況，并嘗試從中找到關鍵問題，以便找到推動鄉村治理進程的動力源。

關鍵詞：治理;演繹;鄉村治理;運行邏輯

一、從“治理”到“鄉村治理”的演繹

1.治理定義的核心思想

“治理”一詞源自古希臘語“引領導航”，原意指控制、引導、操縱等。這一概念是從1989年世界銀行在《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續增長》一文中討論非洲“治理危機”時開始提出，并被廣泛研究。R·A·W.羅茲（2020）在其《理解治理：政策網絡、治理、反思與問責》一書中，將治理一詞的用法歸為六種：指稱最小化政府;指公司治理;指稱新公共管理;指稱“良好治理”（或善治）;指稱一種社會控制論體系;指稱自組織網絡。有關治理的多種用法反映對治理討論的熱烈，同時也能看出理論界對治理認識的多樣態。

回歸本源是認識事物的最好方法。治理定義的創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙以國家關系為關照，形成弱化政府機制的傾向，認為“沒有政府的治理是可能的”“以沒有政府的治理為標識的情況并非不可能”[1]。值得慶幸的是羅西瑙在定義治理時依然堅守政府在場，認為治理“與統治相比，治理是一種內涵更豐富的現象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府機制，隨著治理范圍擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自需要、并實現各自的需要。”[2]可以看出，羅西瑙以“滿足各自的需要”為出發點，將政府機制、非正式和非政府機制一起納入治理的討論框架。通過觀察機制的權力內核，可以對治理作出如下說明：

首先，誰掌握資源（“憲法-法律資源、組織資源、財政資源、政治資源、信息資源”）的分配權，誰的需要就會被滿足。那么，資源分配有可能被誰掌握呢？國家性質決定其代理人政府必然擁有資源分配權，即政府權力;通常面對資源分配不公，社會以獨立抗爭或與其他權力合謀的方式贏得資

源分配權，即社會權力;除以上兩種力量外，經濟權力為滿足需要而參與其中，它會以獨立或與其他力量融合獲得資源分配權。由此，政府權力、社會權力和經濟權力的主體共同構筑了治理的“元”。（圖1）其次，在統治話語中，以上三種權力對資源分配的爭奪通常伴隨著“血腥”。也許是文明的驅動，讓它們意識到協商（或協同）不僅能夠避免血腥的資源分配，還可以讓資源分配變的公平公正，多元協商（或協同）共治成為可能。最后，多元協商共治必然伴隨私人權力的妥協與讓渡，被讓渡的私人權力匯集形成服務于公共利益的公共權力，實現公共利益最大化“天然”地成為治理的基本價值追求。因此，我們認為政府權力、社會權力和經濟權力的主體圍繞實現公共利益最大化展開的互動共同構筑了治理的基本框架;多元協商（或協同）共治是治理的實質。

2.“鄉村治理”的意涵

中國三千年的農業文明，塑形了中國鄉村獨特的政治、經濟和社會形態。首先，在“皇權不下縣”的統治思想影響下，中國傳統鄉村成為“一個沒有朝廷官員的自治的居民點”[3]，鄉紳成為“上接皇權，下治百姓”的重要力量，由此形成了“皇權到縣，鄉村自治”的獨特政治形態。時至今日，政府對鄉村的掌控并沒有想象的那么強大。其次，農業生產的低效率性決定了低的勞動產出，加之集體勞動的農業組織方式，便遭遇了如何將少量的勞動成果以可以接受的方式分配給集體勞動者的問題，相信通過實踐摸索，高效率的權威分配方式必然成為最佳選擇。在傳統鄉村中族長、家長以及鄉紳就擁有此類分配的權威，他們決定著鄉村利益的分配。時至今日，權威性分配依然在鄉村流行，但已經由過去的族長、家長和鄉紳變為“能人權威分配”。第三，依靠血緣、親緣和地緣構建起來的緊密勞動關系是可靠的，而且還可以相對提升農業的勞動效率。因此，低的勞動產出和緊密的勞動關系共同構筑了自然經濟的基礎。時至今日，自然經濟早已退出歷史舞臺，但依靠血緣、親緣、地緣開展生產活動（不一定是農業生產）以及權威分配得以保留。最后，農業生產對緊密的勞動關系有高度依賴，傳統鄉村社會格局便以此為圓心，向外一圈一圈地展開，親疏關系一目了然，這就是費孝通先生所言的“差序格局”[4]。時至今日，“差序格局”依然是鄉村社會的主要特征。

對傳統鄉村形態的剖析，有利于辨識鄉村的演進，也是定義鄉村治理的關鍵。伴隨著現代化的腳步，中國鄉村發生了翻天覆地的變化，可以說任意有關現代化的描述都可能對鄉村造成擾動，但不管鄉村的外在表達如何現代，骨子里的東西依然在血脈中流淌，如官民的疏遠、崇尚權威性分配、“差序格局”等。因此，基于羅西瑙的治理定義框架，結合中國鄉村“變與不變”的特質，個人認為鄉村治理是在一定的制度與道德框架下，鄉村各類正式與非正式組織為增進鄉村公共利益，以多元協商（或協同）的方式，所采取的一系列互動行動。對此需要作出如下說明：首先，制度與道德是對中國鄉村特質的關照，它們共同決定著鄉村治理的邊界，但邊界不一定重疊，甚至場域各異。第二，在鄉村治理的場域中，鄉村各類正式與非正式組織主要包括基層政府、社會組織、合作經濟組織等。它們在實現鄉村公共利益方面高度交織，且發揮著不同的作用，因此鄉村治理很難做到整齊劃一。第三，在公共域中，各類組織為增進公共利益最大化，會采取多元協商的正式與非正式行動。在特定情況下，采取非正式行動將是最優選擇，如農業生產者會以承諾安裝路燈的方式換取基層政府改善交通運輸條件，以保證農產品的順利運出。在行動過程中，為了確保任意一方的行動不會損害其余兩方的利益，協商（協同）成為采取共同行動的基礎。第四，鄉村治理以實現公共利益最大化為基本價值追求。

二、以基層政府為主導的鄉村治理運作邏輯

考察鄉村治理的運行邏輯，需堅守“去繁就簡”的原則，抽離因自然、文化和社會等造成的鄉村特異性。通過觀察，我們認為鄉村治理的現實運行邏輯是基層政府、社會組織和合作經濟組織為實現公共利益最大化，依據自上而下的權威關系和橫向擴展的監管與支持兩根線展開的行為互動。（圖2）

1.自上而下的權威關系

自上而下的權威關系在鄉村治理中的運作邏輯可以透過行政體制內的壓力機制、行政發包制和項目制三大“窗口”加以觀察。

（1）壓力型機制。上世紀90年代，單位制的解體帶來了大量的社會問題，1991年2月，《中共中央、國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》明確了“屬地管理”和“誰主管、誰負責”兩項原則。1992年中央綜治委專門下發了《關于社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則的規定》。客觀地講，屬地管理和“誰主管，誰負責”兩項原則可以明晰縣級與鄉鎮兩級政府的管理邊界，為充分授權提供準確依據，從根本上解決管理者與管理職能分離的問題。但在現實互動中，基于屬地管理原則，“誰負責”被過度放大，導致責任自上而下“層層加碼”，在無限大的責任壓力下，鄉鎮領導干部只能選擇全盤接受上級權威。

（2）行政發包制。面對無限大的責任，鄉鎮領導干部將“不作為”作為避責的黃金手段。上級政府為了讓鄉鎮領導干部“動起來”“真干事”“干實事”，以“責任狀”為主要形式的行政發包制登上了鄉村治理的舞臺。正如榮敬本在1998年解釋中國縣鄉關系所談“‘壓力型體制與‘政治承包制是一個突出特征，即在中國的層級政府結構中，行政壓力從上而下傳遞，這在縣鄉之間表現尤為明顯”[5]后來周黎安（2014）將“政治承包制”發展為“行政發包制”。行政發包制就是縣級政府為完成省市級政府下達的各項任務，運用目標任務分解和考核的手法，將這些任務層層分解到鄉鎮政府，事后依據指標體系進行考核，并決定獎懲。行政發包制的層層分包方式，表面看起來更接近市場承包制，但其內核有悖于市場的契約精神，即上級作為委托人主要憑借權威將各項任務分配給鄉鎮政府，鄉鎮政府迫于權威“不得不包”[6]。

（3）項目制。項目制從根本上講，就是“中央或上級政府出于緩解基層政府財政壓力的目的所采取的一種轉移支付的方式”[7]。從理論上看，采取項目制可以消解鄉村治理面臨的兩大關鍵問題：第一，項目制可以有效緩解鄉鎮的財政“空殼化”。2006年取消農業稅后，國家與農村的關系從過去的“汲取”轉向“反哺”（值得進一步研究）。在項目制下，大量資金以專項資金的方式流入鄉村，起到緩解鄉鎮財政“空殼化”的作用。第二，項目制可以解決鄉村治理中的資源錯配問題。采用項目制可以利用項目實施引導鄉鎮領導干部將有限的精力和資源投入到鄉村治理的公共領域，形成以點帶面，點面結合的共建共治格局，從根本上解決資源錯配問題。

項目制的具體實施過程是中央或上級政府為基層[8]政府設計或提供某項目，并提供項目專項資金，各個地方政府通過公平、公開競標的方式去爭取項目，之后按照項目要求達到上級所要求達到的效果，并自覺接受上級政府的考核，最終獲取專項項目資金。首先，上級政府是項目的設計者或提供者;其次，項目的發放方會設計相應的競爭機制與鄉鎮匹配，以期激發其改善自身環境的沖動;第三，多數來自中央和地方的項目，縣級政府是主導方，鄉鎮政府僅屬協助者，處于從屬地位;最后，項目是否能驗收通過是考核鄉鎮政府的重要指標和依據。

2.橫向擴展的監管與支持關系

鄉村治理的監管與支持主要指基層政府與社會組織、農民合作經濟的互動行為。目前，基層政府面對社會組織采取的是重在監管的思路;面對經濟組織則采用支持的方法。

（1）對社會組織重在監管。社會組織意指“人們基于共同旨趣結合而形成的分布于不同行業、不同領域、不同地域的人合組織”[9]，具有非政府性、非營利性和社會性三大特點。夏雨（2018）認為我國的社會組織包括社會不需登記或者免于登記的特殊社會團體[10]、官辦型社會組織、公益類事業單位、不登記的社區組織、民間社會組織、工商部門登記的非營利性組織六種組織形式。

目前，基層政府對社會組織的監管多停留在政策有限執行的層面，并未摸索出一套行之有效且可復制的治理經驗。鄉村治理中，基層政府對社會組織的監管主要依靠的政策文本是2016年由民政部、發改委共同發布的《民政事業發展第十三個五年規劃》，它對社會組織管理的要點提出了方向指引，“分類指導;制定直接登記的社會組織分類標準;重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、社區服務類社會組織;對直接登記范圍之外的其他社會組織繼續實行雙重負責的管理體制;推行社會組織抽查審計制度;加強社會組織活動的事中事后監管;建立多部門參與的聯合執法機制;加強社會監督”;[11]依據黨的十九屆三中全會提出“要依法加強對各類社會組織的監管，推動社會組織規范自律”的要求，民政部于2018年1月頒布《社會組織信用信息管理辦法》，旨在加強規范管理，引導社會組織邁入誠信自律;《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》（2017年）第三條第一款規定“對未達到登記條件的社區社會組織，按照不同規模、業務范圍、成員構成和服務對象，由街道辦事處（鄉鎮政府）實施管理，加強分類指導和業務指導;對規模較小、組織較為松散的社區社會組織，由社區黨組織領導，基層群眾性自治組織對其活動進行指導和管理。”除此以外，與監管社會組織有關的法律法規還包括《慈善法》（2016年）、《社會團體登記管理條例》（1998年發布，2016修改）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會管理條例》（2018年）等。

（2）對農民合作經濟組織的支持。農民合作經濟組織依然按照資本的邏輯從事經營活動，其與私人經濟組織的最大差別在于通過“誰投資，誰收益”與“按勞分配”的雙重原則進行勞動成果分配，其貢獻是為鄉村社會穩定提供經濟基礎，基層政府通過深度參與其中表達立場，核心議題是如何實現政社的合作共贏。（表1）

農村股份合作社是農民合作經濟組織的重要形式，在政策推動下蓬勃發展。筆者以西部某省Y村的股份合作社為例，用實例剖析農民合作經濟組織參與鄉村治理的可行性，說明基層政府與合作經濟組織的互動。

西部某省Y村幅員面積3.2平方公里，轄7個社。耕地面積1200余畝，其中農田400余畝，土800余畝。現有農戶246戶，總人口737人，勞動力341人，常年外出務工210人。

2016年在鄉鎮黨委的指導下，村兩委帶領村民組建了晚熟血橙農村股份合作社。成立之初村兩委面臨土地、種苗、技術和資金四大難題，為了疏解難題，村兩委采取了一下做法，首先，土地問題，村兩委在“壩壩會”的宣傳效果的基礎上，采用青年人說服老人的方式，通過流轉和入股的方式取得800畝土地的經營權（16戶貧困戶的土地全部入股）;其次，種苗問題。村委帶領村干部走遍有意回鄉創業和發展的本村外出人士，爭取到了價值37萬的優質種苗入股。為了保證種苗種植成活率，在農民夜校對村民進行栽種技術培訓，并用采取勞動入股方式充分調動村民積極性，最后種苗成活率在99%（一般在80%左右）。第三，技術問題。技術保證來自對農業生產全過程鏈負責的職業經理人，雙方約定畝產值純利潤1萬元內部分，提成10%作為報酬，以此遞增;在前4年合作社收益空檔期（本3年可以掛果，為保證品質推遲一年），職業經理人提供的技術指導、組織管理等作為勞動入股，不計勞動報酬。最后，資金問題，種植晚熟血橙800畝，核定每畝投入成本為8000元，預計總投入640萬元，并將每畝作為一股，共計800股。村民土地入股作價200萬元，資金缺口達480萬元。為了緩解資金壓力，縣級政府產業發展資金和配套資金投入50萬（不占股份），村民現金入股260余股，共吸納發展資金208萬元（其中村支書投入48萬元，村干部入股72萬元，村民黨員現金入股80萬元），至此村民股份合作社成立。

從該股份合作社成立的過程，我們可以看到縣級和鄉鎮兩級政府的身影，以及村黨支部堅強的工作作風、村干部和村民黨員的當擔。在他們共同努力下，村民的內生力被充分調動，“共建共治共享”的治理格局正在形成。

三、討論與總結

1.困惑與解釋

（1）有關治理學科范疇的困惑。描述鄉村治理的運作邏輯是艱難的，且會遭遇是否應該將農民合作經濟組織納入治理分析框架中的困惑。絕大多數研究者認為治理應該在政治學、社會學的學科范疇加以討論，而農民合作經濟組織更側重于經濟學，因此不屬于治理的研究內容。筆者認為，學科并不必然成為鄉村治理排斥農民合作經濟組織的理由，如果我們繼續堅守過去有關治理研究的學科邊界的話，必然會出現張康之教授所言：“對于社會治理過程中新生的問題，那些成熟學科往往會將其納入到既有的解釋框架中，在形成結論時，往往使得這些新生問題的形式方面有了合理的解釋，然而，這些新生問題的質的方面卻可能會遭致完全流失的狀況。”[12]另外，結合當下農民合作經濟組織蓬勃發展的現實，其展現出強大的組織力，將基層政府、社會組織等嵌入其中，為實現公共利益最大化作出了應有的貢獻。因此，基于中國治理實踐，在治理原有的學科研究范疇中加入經濟學的思想對鄉村治理進行研究也未必不可。

（2）關于農民合作經濟組織參與鄉村治理的解釋。時下，很多研究者將農村合作經濟排除在鄉村治理以外的另一原因是它是盈利性經營組織，有悖于鄉村治理的實現公共利益最大化的基本價值追求。對這一問題的回答只需要解釋清楚農民合作經濟組織的性質契合鄉村治理追求的基本價值便可以了。有關農民合作經濟組織的性質學界做了很多研究，史青（2009）認為農民合作經濟組織是為改變農民在市場和社會的弱勢地位而自愿組織、自主經營、自主管理的聯合體。閻占定（2011）認為農民合作經濟組織是農民為成員提供生產服務自愿聯合起來的經濟性自組織。萬江紅等（2014）認為農村合作經濟組織性質是以合作互助為宗旨的農村經濟組織。綜上研究，個人以為農村合作經濟組有社會性和經濟性雙重屬性：經濟屬性主要體現在依據資本邏輯進行生產組織和分配的高效率上，如農村股份合作社的法人治理結構和最終產品的分配就是遵循資本的邏輯。應該說這是限制資本之惡（剝削），放大資本之利（效率）的有益嘗試。其社會性主要體現農民自愿加入，在黨的領導下進行自主管理與自主經營，如村支書兼任理事長、農民通過合法程序進入理事會和監事會;在生產過程中的合作互助;在最終勞動產品分配中為兼顧扶貧濟困和提供公共產品而提取的公益金都是社會性的充分體現。無疑隨著其規模的擴大，農民合作經濟組織追求公共利益最大化的基本價值越會得到充分體現。鑒于此，我們可以理直氣壯地說農民合作經濟組織是參與鄉村治理的重要力量。

2.總結

治理有效是鄉村振興的基礎。對治理定義的演繹，我們可以深入理解鄉村治理的意涵，并據此深入剖析我國鄉村治理的運行邏輯。通過該運行邏輯觀察，我國的鄉村治理脈絡清晰，運作有效，但也存在一些問題：首先，鄉鎮政府作為行政科層制的最底層單位面臨著權力危機，且有明顯“程式化”傾向。無疑，這些都將給鄉村治理帶來巨大的困惑，如處于權力危機的鄉鎮政府必然走向故步自封，面對政策落實，他們會因循守舊，陷入毫無生氣的狀態;無論村級干部是否走向行政化，就目前的狀況看，他們依然處于“不成熟”狀態，還需要“扶上馬送一程”，而“程式化”的鄉鎮政府能否擔起此重任呢？其次，對社會組織的“強監管”很容易出現越界可能，致使社會組織無法充分發揮在鄉村治理中應有作用，甚至會淪為鄉鎮政府的附屬品。對這一關系的把握需要充分發揮鄉鎮政府的政治智慧和強大的執行能力。第三，鄉鎮政府支持農民合作經濟組織發展的做法值得肯定，即以經濟利益為突破，充分強化村黨支部的作用，通過村干部、村黨員的示范引領將廣大農民吸引到農民合作組織中，實現農民“再組織化”。最后，鄉鎮政府在驅動基層各類組織良性互動方面，思路不夠開闊，方法手段不多，準確地說就是缺乏開展工作的“抓手”，沒有找到促動各類基層組織良性互動的“節點”。

對鄉村治理運作邏輯進行梳理是為了一探究竟現行鄉村治理狀況，并嘗試從中找到關鍵問題，以便找到推動鄉村治理進程的動力源。

注釋：

[1][2]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革.南昌：江西人民出版社，2001.5、13

[3][德]馬克斯·韋伯，康樂、簡惠美譯.韋伯作品集：中國的宗教·宗教與世界.桂林：廣西師范大學出版社，2004.86、91

[4]費孝通.鄉土中國.北京：三聯書店，1985.21

[5]周黎安.行政發包制.社會，2014.6.42

[6]李威利.新單位制：當代中國基層治理結構中的節點政治.上海：學術月刊，2019.20198.78-88

[7]張昊.農村項目制供給“內卷化”及其消解.哈爾濱：經濟研究導刊，2019.1

[8]閱讀黨和政府的政策文本，習近平總書記將縣域、鄉鎮、社區和村視為基層，但考慮到社區和村并不屬于行政體系（即使現在有準行政化的趨勢），本文基層主要指縣級和鄉鎮

[9]民政部.社會組織 守望相助.北京：人民日報，2014-10-22（8）

[10]這一類型的社會組織包括參加中國人民政治協商會議的8大人民團體和14家獲國務院批準免于登記的社會團體。國務院批準不登記的包括8個人民團體：中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會、中華全國青年聯合會、中華全國工商業聯合會。國務院批準免予登記的包括14個社會團體：中國文學藝術界聯合會、中國作家協會、中華全國新聞工作者協會、中國人民對外友好協會、中國人民外交學會、中國國際貿易促進會、中國殘疾人聯合會、宋慶齡基金會、中國法學會、中國紅十字總會、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會、黃埔軍校同學會、中華職業教育社。

[11]王雁紅.從雙重管理到分類管理：我國社會組織管理的制度變遷與路徑創造.南京：江蘇社會科學，2018.6

[12]張康之.公共管理學科建構的過程與依據.呼和浩特：內蒙古社會科學，2018.20184.62-71

作者簡介：

張永清（1972--）男，四川遂寧市人，四川省委黨校（四川行政學院）公共管理教研部副教授，研究生，主要從事基層社會治理研究。