可以無人，不能缺人

劉佳璇　李璇

7月21日，工作人員在浙江省湖州市吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)三合片區(qū)社會治理工作站數(shù)字化管理系統(tǒng)內(nèi)查閱轄區(qū)情況（翁忻旸/攝）

“上面千條線，下面一根針。”對全國的社區(qū)工作者來說，這句話應(yīng)該不陌生。

全國政協(xié)十三屆三次會議第二次全體會議上，全國政協(xié)委員、北京日報(bào)社副總編輯李學(xué)梅在發(fā)言中提到基層社區(qū)干部工作重、缺人手的問題：“一位社區(qū)居委會黨委書記反映，北京的社區(qū)居委會一般是5至9名干部服務(wù)一兩千戶居民。”

未來社區(qū)可以有很多無人設(shè)施，但不能缺人。但事實(shí)上，缺人是社區(qū)工作普遍面臨的基礎(chǔ)難題。

疫情凸顯了社區(qū)治理的重要作用，社區(qū)工作量增大，一時(shí)需要大量人員補(bǔ)足缺口，各地也尋找出一些解困方法。而當(dāng)疫情進(jìn)入防控常態(tài)化階段，社區(qū)仍須進(jìn)一步提升治理能力、完善精細(xì)化治理體系，這更需人才支撐。

如何破解社區(qū)治理缺人難題？

干部下沉緩解人手之困

1萬多名居民，1621戶家庭，17戶居家隔離家庭，4個(gè)檢查卡點(diǎn)。這是浙江省義烏市稠城街道繡湖社區(qū)在抗疫期間的基本情況。

一戶一檔健康卡、居家隔離家庭的服務(wù)、卡點(diǎn)值守……各類繁冗工作不一而足，據(jù)繡湖社區(qū)統(tǒng)計(jì)，其社區(qū)工作人員為防控疫情進(jìn)行的電話通知及信息傳達(dá)有六千余次，發(fā)放疫情宣傳資料一萬五千余冊。

繡湖社區(qū)的社區(qū)工作人員共有14位，平均每人服務(wù)116戶家庭、兩百余名居民，工作量在特殊時(shí)期激增，有賴于各部門及社區(qū)大黨委共建單位人員下沉、志愿者等協(xié)同力量的參與，才能順利完成。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)、不能削弱。要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

實(shí)際上，對比全國平均數(shù)據(jù)，繡湖社區(qū)工作人員數(shù)目尚屬可觀。2020年2月10日，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長陳越良在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)布會上說：“疫情發(fā)生以來，近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)的疫情防控一線，平均6個(gè)社區(qū)工作者守護(hù)著一個(gè)社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對350名群眾。”

有學(xué)者指出，原本已千頭萬緒的社區(qū)工作，在防疫期間更是“面寬量大”，社區(qū)工作人員數(shù)量少、任務(wù)重就成為突出問題。尤其是缺少物業(yè)管理的老舊社區(qū)和人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社區(qū)，“由于長時(shí)間的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，高強(qiáng)度的晝夜輪換值班，外加層層壓力，社區(qū)工作人員身心俱疲，致使工作不到位現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。”

正是在這樣的背景下，通過干部下沉、招募志愿者來補(bǔ)充社區(qū)工作力量，成為全國城鄉(xiāng)社區(qū)在疫情防控期間的普遍做法。

北京市西城區(qū)廣內(nèi)街道辦公室主任、達(dá)智橋胡同街巷長高波對《瞭望東方周刊》介紹，防控疫情期間廣內(nèi)街道的社區(qū)工作力量得到了來自政府和社會兩個(gè)方面的補(bǔ)充。

首先是街道干部全部下沉到社區(qū)一線，同時(shí)市、區(qū)亦安排干部下沉社區(qū)，最多時(shí)達(dá)到100人左右。據(jù)悉，在疫情防控最嚴(yán)峻的時(shí)刻，按照北京市委的統(tǒng)一安排，北京市委統(tǒng)戰(zhàn)部、北京市國資委共派駐了400余名干部進(jìn)入西城區(qū)防控任務(wù)最艱巨的7個(gè)街道、35個(gè)社區(qū)。

除機(jī)關(guān)干部、國企員工下沉，許多地方還要求黨員向社區(qū)、街道、企業(yè)報(bào)到，助力疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。另外，社會上的多元自治力量，如專業(yè)社工團(tuán)體、物業(yè)企業(yè)等，也加入了社區(qū)的疫情防控工作。

“西城大媽”“朝陽群眾”等已經(jīng)成為北京市基層社區(qū)群眾自治的品牌，在防疫期間同樣發(fā)揮了作用。“除了以往活躍的‘大爺大媽（退休老黨員），我們還招募了很多在職黨員和周邊企業(yè)工作人員。隨著居民對疫情認(rèn)識的不斷深入，居民從最初不愿意參與防控工作，發(fā)展到了后來的踴躍報(bào)名。”高波說。

缺人不是“人頭少”

以上借用多種渠道補(bǔ)充社區(qū)工作力量的做法，是否可以常態(tài)化？

在疫情防控期間，常見到這樣的現(xiàn)象：社區(qū)工作人員超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，社會力量又無法實(shí)現(xiàn)真正參與。有學(xué)者建議，在后疫情時(shí)代應(yīng)注重補(bǔ)齊社區(qū)社會組織這一短板，降低準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，加大支持力度，優(yōu)化服務(wù)功能，另外，多種力量下沉社區(qū)、與社區(qū)建立聯(lián)系常態(tài)化，也可在一定程度上補(bǔ)足社區(qū)工作人員能力有限的短板。

表面上看，工作任務(wù)“面寬量大”，社區(qū)工作者卻“人手不夠”，是提升社區(qū)治理能力的阻礙，然而不少受訪對象則對本刊記者表示，從常態(tài)情況來看，不能把社區(qū)缺人之困簡單視為“人頭少”。

“看缺人問題，首先要看現(xiàn)有人員能不能發(fā)揮作用，是‘死肌還是‘活肌？能不能變‘死肌為‘活肌？”北京師范大學(xué)哲學(xué)與社會學(xué)學(xué)院教授董磊明對《瞭望東方周刊》說。

一般而言，社區(qū)工作力量由“兩委”（即社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會）成員、社區(qū)網(wǎng)格員、居民小組長等組成，其中的核心是專職社區(qū)工作者，他們是在“兩委”、社區(qū)黨群服務(wù)中心等從事社區(qū)服務(wù)管理，并與街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂勞動合同的全日制工作人員。

高波表示，就北京市而言，社區(qū)工作力量、街道干部人數(shù)在各區(qū)情況不一，而西城區(qū)屬于人員配備較多的區(qū)。

“我感覺人已經(jīng)不少了，但如何合理使用是關(guān)鍵，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)站中有的人很忙，有的人一周也沒有業(yè)務(wù)。”高波舉例說，公安部門為社區(qū)招募的流動人口管理員只負(fù)責(zé)流管工作，而不參與其他社區(qū)工作，因此實(shí)際上工作量并不大，“這類人員是不是有精力做更多事，可不可以發(fā)揮更大效能？”

清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授劉佳燕認(rèn)為：“基層治理的精細(xì)化并不簡單等同于一味追求‘服務(wù)的精細(xì)化，而是要通過精細(xì)化的治理目標(biāo)和流程的設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)與需求精準(zhǔn)化對接。”

根據(jù)北京市西城區(qū)人民政府官網(wǎng)消息，2020年5月15日，北京市西城區(qū)區(qū)委常委會召開會議，聽取了關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化整合基層一線力量的實(shí)施方案有關(guān)情況的匯報(bào)，會議強(qiáng)調(diào)“要從工作機(jī)制上、管理方式上加大有效協(xié)同”。

在此之前的一年間，廣內(nèi)街道已正式啟動社區(qū)服務(wù)站綜合設(shè)置改革，重新優(yōu)化設(shè)置社區(qū)服務(wù)站的各項(xiàng)功能，其中老墻根社區(qū)服務(wù)站率先完成轉(zhuǎn)型升級，在人員改革上，強(qiáng)調(diào)的就是精簡高效。

轉(zhuǎn)型前，老墻根社區(qū)服務(wù)站有7人，“跟銀行差不多，一個(gè)人負(fù)責(zé)一攤活，天天坐等居民來，誰出去有事，誰的活就放著，居民來了辦不了業(yè)務(wù)。”改革后站內(nèi)4人，采取首席負(fù)責(zé)制，首席站長和兩名工作人員共3人在前臺接待，而副站長負(fù)責(zé)后臺業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

富余下來的人員，由“兩委”統(tǒng)籌，按照“包片聯(lián)戶”機(jī)制進(jìn)入網(wǎng)格管理，釋放了以前坐等居民上門的社區(qū)工作力量，下街入戶地掌握居民需求、解決問題。自2019年11月老墻根社區(qū)服務(wù)站升級后，這一機(jī)制獲得積極效果，據(jù)悉將在2020年底前在廣內(nèi)街道進(jìn)一步推廣。

董磊明認(rèn)為，城市社區(qū)不是熟人社會，鄰里之間陌生、疏離，社區(qū)凝聚力低、公共性不足，而居民的訴求也更加復(fù)雜多元，社區(qū)治理難度大，社區(qū)工作人員要兼顧專業(yè)性服務(wù)和綜合性管理能力。

關(guān)鍵是“力量不足”

可以看到，“缺人”之困與其說是“人頭少”，不如說是“力量不足”，尤其是有效工作力量不足。

華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院副院長、教授黃晨熹認(rèn)為，社區(qū)治理離不開“三駕馬車”：居委會、業(yè)委會和物業(yè)，需要三者形成合力，但現(xiàn)實(shí)中常常各行其是。“居民有時(shí)感受不到自己被關(guān)照，對居委會評價(jià)不高。究其原因，作為政府和市民連接紐帶的社區(qū)存在行政化現(xiàn)象，導(dǎo)致社區(qū)工作者忙于各種行政事務(wù)，疏于聯(lián)系服務(wù)居民。”

從工作內(nèi)容上來看，行政任務(wù)擠壓社區(qū)服務(wù)職能，在基層社區(qū)是普遍現(xiàn)象。義烏市稠城街道孝子祠社區(qū)黨委書記陳紅建就對媒體表示過：“有時(shí)甚至要花90%的精力完成各種任務(wù)，我們只能發(fā)動社會組織和志愿者多去服務(wù)，社區(qū)班子成員主要做統(tǒng)籌工作。”

除精力不足外，有能力的高素質(zhì)社區(qū)管理人才缺口亦很明顯。劉佳燕對本刊記者說：“社區(qū)工作者不僅要有行動能力，還要有動員的能力，吸引社區(qū)內(nèi)外更多力量參與到社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展之中。”

董磊明認(rèn)為，城市社區(qū)不是熟人社會，鄰里之間陌生、疏離，社區(qū)凝聚力低、公共性不足，而居民的訴求也更加復(fù)雜多元，社區(qū)治理難度大，社區(qū)工作人員要兼顧專業(yè)性服務(wù)和綜合性管理能力。

在防疫期間，許多社區(qū)在疫情防控和服務(wù)工作上做得很賣力，但居民卻未必滿意，很大原因是相當(dāng)一部分社區(qū)工作者缺乏專業(yè)能力和技巧，與居民聯(lián)系不足，在日常工作里忽視了社區(qū)公共性和群眾動員。

一位天津的街道干部于2019年5月在人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)留言板上建言，描述了基層的窘境：社區(qū)長期堅(jiān)守的工作人員，只有“40歲到50歲這批年齡段的老主任們”，居委會每年人員都在不停更迭，以致居民與社區(qū)工作人員也在熟悉與陌生中轉(zhuǎn)換，加大了基層治理的工作難度，也降低了工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

他寫道：“雖然這幾年社區(qū)不斷地招納大量人員，但高素質(zhì)、優(yōu)秀的人才是很難留住的，一些高等院校畢業(yè)的大學(xué)生、研究生來到社區(qū)很難踏實(shí)工作。”由于薪資較低、生活壓力大，年輕人才長期留在社區(qū)工作的動力不足。

本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隊(duì)伍不穩(wěn)的確是基層社區(qū)普遍現(xiàn)象，社區(qū)工作者收入屬中等偏下水平，吸引力不夠，且上升空間有限，具備社會工作或管理等專業(yè)背景的年輕人才流失很快。

“要吸引高素質(zhì)、年輕的社區(qū)工作者扎根社區(qū)，需要解決他們‘前途與‘錢途問題，不可只靠情懷做事。”劉佳燕說。

多種方式強(qiáng)內(nèi)力

不久前的全國兩會上，多位人大代表、政協(xié)委員建議提高基層社區(qū)工作人員待遇。

例如，建議對社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，參照“村官”模式，在社區(qū)設(shè)置類似崗位，國家財(cái)政和地方財(cái)政給予支持;也可考慮在已經(jīng)考上公務(wù)員的大學(xué)生中選擇一部分先下沉到社區(qū)工作;加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中考錄公務(wù)員和事業(yè)編制的比例，形成長效機(jī)制，同時(shí)探索建立社區(qū)工作者職稱職級晉升和薪酬待遇保障體系;從完善社區(qū)工作者培養(yǎng)培訓(xùn)機(jī)制、完善社工專業(yè)培養(yǎng)體系、注重實(shí)踐基地建設(shè)、加強(qiáng)社區(qū)專職工作者的再培訓(xùn)等方面進(jìn)一步提升社區(qū)工作者專業(yè)化水平。

3月7日，吉林省長春市長山花園社區(qū)黨委書記吳亞琴在登記社區(qū)車輛出入信息（林宏/攝）

現(xiàn)有社區(qū)工作人員精力不足、能力不夠、動力不強(qiáng)的“乏力”問題，是“缺人”之困的肯綮所在，這不僅引起了人大代表與政協(xié)委員的關(guān)注，各級政府也意識到了解決這些問題對基層治理的重要性。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，將2019年確定為“基層減負(fù)年”。李雪梅在調(diào)研時(shí)，北京一位社區(qū)干部向其介紹，減負(fù)工作開展以前，由社區(qū)居委會開具的各種證明達(dá)70多項(xiàng)，現(xiàn)在減至7項(xiàng)，壓縮了90%以上;以前各種報(bào)表種類繁多，現(xiàn)在減至9項(xiàng);各類創(chuàng)建達(dá)標(biāo)活動也明顯減少，社區(qū)干部無不拍手稱快。

李雪梅發(fā)現(xiàn)，疫情防控讓社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)又加重了。北京市延慶區(qū)委常委、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長黃克瀛亦發(fā)文表示，“（基層減負(fù)）現(xiàn)階段減掉的，主要是一部分填寫表格和開具證明類的事務(wù)性工作，公共安全和公共管理方面的工作沒有實(shí)質(zhì)減少。”

黃克瀛認(rèn)為，職能部門和公共服務(wù)企業(yè)在社區(qū)內(nèi)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)仍需進(jìn)一步厘清，才能真正落實(shí)社區(qū)減負(fù)。他建議，公共服務(wù)力量、政府管理力量應(yīng)下沉到社區(qū)，公共服務(wù)企業(yè)指定社區(qū)服務(wù)專員，而政府管理部門也派駐社區(qū)對接人員，從而讓社區(qū)工作人員有更多精力展開社區(qū)服務(wù)。

3月9日，武漢市漢陽區(qū)陳家咀社區(qū)工作人員將“無疫情社區(qū)”的牌子貼到墻上。陳家咀社區(qū)于3月8日獲評“無疫情社區(qū)”（費(fèi)茂華/ 攝）

可以通過“社區(qū)合伙人”機(jī)制，讓社區(qū)內(nèi)的商戶以共享場地或捐贈物資的形式，參與到社區(qū)共建活動中。

針對社區(qū)工作人員的能力建設(shè)也非常重要。劉佳燕關(guān)注到，上海和成都為基層工作者提供了大量的賦能培訓(xùn)，并提供相關(guān)政策和資金保障。“年輕人對新生事物的關(guān)注度和理解力非常強(qiáng)，通過培訓(xùn)可以為基層社區(qū)輸入更加新鮮有活力的血液。”

上海市徐匯區(qū)近年就通過社區(qū)工作者“全面成長計(jì)劃”，為社區(qū)工作者開展全面輪訓(xùn)、實(shí)踐鍛煉、平臺交流、成長舞臺、人才培勵(lì)等重點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)2019年10月徐匯區(qū)對此計(jì)劃的階段性回顧，與2015年相比，該區(qū)45歲以下社區(qū)工作者占比從53.2%上升至79.3%，大專以上學(xué)歷從61.8%上升到88.2%，481人獲助理社工師和社工師證書，專業(yè)資質(zhì)持證率從10.7%上升到17.3%，新任社工到崗流失率從8.4%下降到2.8%。

黨建引領(lǐng)，整合資源

“現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)不是沒有資源，而是有大量的社區(qū)能人、閑置空間等潛在資源沒有被發(fā)現(xiàn)，或是資源與需求之間沒有實(shí)現(xiàn)很好的對接，特別缺乏持續(xù)長效的對接機(jī)制。”劉佳燕說。

以志愿者社區(qū)服務(wù)為例，劉佳燕認(rèn)為可以建立對接平臺，社區(qū)提前發(fā)布需求清單，與學(xué)生假期實(shí)踐、黨員雙報(bào)道機(jī)制等活動互相對接，實(shí)現(xiàn)資源鏈接與整合。

再如可以通過“社區(qū)合伙人”機(jī)制，讓社區(qū)內(nèi)的商戶以共享場地或捐贈物資的形式，參與到社區(qū)共建活動中，“這對商戶來說，可以帶來客戶流、融入鄰里關(guān)系網(wǎng)和增進(jìn)信任，有助于借此拓展市場;對于社區(qū)而言，則實(shí)現(xiàn)既有資源的最大化利用，實(shí)現(xiàn)多方共贏。”劉佳燕說，“在社區(qū)工作中，打破空間邊界，并打破政府、市場、社會之間的服務(wù)邊界，能實(shí)現(xiàn)資源的有效整合。”

8月10日，居民在吉林省吉林市豐滿區(qū)華西社區(qū)向社區(qū)“全科社工”咨詢問題

“社區(qū)里藏龍臥虎，比如退休的公職人員、老黨員等，他們往往具有很強(qiáng)的管理能力和參與公共事務(wù)的意愿，應(yīng)該建立機(jī)制充分調(diào)動這種力量，在城市社區(qū)治理中重拾‘群眾路線。”董磊明說。

習(xí)近平總書記近日在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強(qiáng)、不能削弱。要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

長春市寬城區(qū)團(tuán)山街道長山花園社區(qū)提高基層治理水平的辦法，就是將黨組織向最基層延伸。

長山花園社區(qū)被劃分為10個(gè)網(wǎng)格，網(wǎng)格建立黨支部，成立網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)小組;再往下走，社區(qū)有11棟樓，設(shè)了10個(gè)樓棟長，45個(gè)單元長，成立了24個(gè)樓棟黨小組。加上161個(gè)黨員家庭戶，一個(gè)四級黨組織網(wǎng)絡(luò)形成了：社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員家庭戶。

這里是吉林省原勝利零件廠的家屬區(qū)，企業(yè)破產(chǎn)后，社區(qū)下崗失業(yè)人員多，社區(qū)環(huán)境老舊。通過加強(qiáng)基層黨建，長山花園社區(qū)激發(fā)了居民主動參與社區(qū)管理的意愿，四級黨組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮出了治理效能。

在建設(shè)智慧社區(qū)的背景下，未來，社區(qū)可能會有更多有助于基層黨組織管理的技術(shù)工具出現(xiàn)。

2020年7月23日，住建部組織起草的國家標(biāo)準(zhǔn)《智慧城市建筑及居住區(qū)第1部分：智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)范（征求意見稿）》（簡稱“征求意見稿”）發(fā)布，其中提到“以網(wǎng)格化管理為主要思路，建立健全黨員管理（黨員信息、認(rèn)崗和聯(lián)戶等）和黨組織管理（黨組織信息、分類和定級等），提升黨建工作效率和質(zhì)量，規(guī)范黨內(nèi)日常管理，實(shí)現(xiàn)黨干管理同步，為社區(qū)黨建工作打造一個(gè)先進(jìn)的技術(shù)平臺、高效的工作平臺。”

《征求意見稿》還提出“借助信息化手段，落實(shí)國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位公職人員到居住地社區(qū)報(bào)到服務(wù)制度，動員社會志愿服務(wù)資源，促成社會資源就近就便參與網(wǎng)格志愿服務(wù)，搭建上下聯(lián)通、高效便捷、暢通無阻的服務(wù)模式”。

針對應(yīng)急處置，例如抗疫時(shí)期的緊急資源調(diào)動，董磊明認(rèn)為，借鑒此次抗疫經(jīng)驗(yàn)，可以利用大數(shù)據(jù)手段建立“社區(qū)工作預(yù)備役數(shù)據(jù)庫”，將社區(qū)內(nèi)退休黨員、在職的公職人員納入其中，出現(xiàn)突發(fā)狀況時(shí)，由社區(qū)和相關(guān)單位共同充分動員這類居民，參與社區(qū)的應(yīng)急處置工作。