將公眾參與貫穿重大行政決策全過程

桂萍

隨著依法行政改革進程的推進，公眾參與制度在我國重大行政決策領域得以深入發展。目前，面臨著公眾參與率低、形式單一陳舊、公眾與行政機關的交流渠道不通暢等困境。突破這種困境，開創出一條有序的、法治化的制度出路，不僅需要完善從中央到地方相關的法律規范，也需要在實踐中建立重大行政決策公眾參與制度的多元化發展渠道，增強重大行政決策公眾參與制度的實效性。在此背景下，2020年5月18日通過的《江蘇省重大行政決策程序實施辦法》（以下簡稱《辦法》）作為一部規范行政權力運行、推進依法行政、建設法治政府的重要規章，在公眾參與制度化的發展方面做出了有益探索。

建構公眾參與制度多元化的發展路徑，就要提供足夠多的渠道途徑將公眾參與模式充分合理地引入決策過程，《辦法》第三章規定了公眾參與制度，對公眾參與重大行政決策程序的形式、程序作了詳盡規定，其中第十二條明確列舉了公眾參與的十種方式，大大豐富了傳統的重大行政決策公眾參與形式，下面即是較為常用的三種公眾參與方式。

聽證會。公眾參與重大行政決策最常見的參與行為方式是召開聽證會，聽證會是一個公眾意見表達場所，代表不同利益公眾的意見經過交流博弈之后，最后產生整體平衡性的利益訴求集合。重大行政決策一般都涉及公共利益和重要事項，聽證會應當作為一個原則性的做法被充分應用在重大行政決策之中。而且重大行政決策涉及的各方利益往往非常復雜，如何讓聽證會給予各方利益群體平等的表達機會，以及如何把聽證過程中收集的意見體現在最終的決策上，不僅需要在重大行政決策的制定、執行和后評價等階段都引進聽證會制度，還需要在相關規章制度上對聽證會的方式與程序作出更為細致的規定，比如細化決策聽證主持人、代表人的規定，保障公民充分表達意見的各種渠道的暢通，明確規定聽證會案卷排他原則等。

問卷調查。問卷調查是向公眾公開征求意見的一種方式，在重大行政決策領域，公開征集意見的主要手段包括問卷調查，又稱公民調查，是指決策機關通過較大規模的問卷或訪談，向公眾了解他們對有關重大決策的意見與建議。問卷調查的優勢體現在其接觸面比較廣，如果抽樣有一定的普遍性，結果可以較廣泛地反映公眾的態度。這種模式的缺點在于，由于存在著溝通上的單向性和單次性，公民進一步表達意見、深入參與的機會會很少。而且，對問卷調查模式的單純依賴也會減少行政機關與公民面對面接觸的機會，并最終影響到決策質量。隨著互聯網的使用越來越普及，傳統問卷調查也可以通過網絡進行，這就使問卷調查的模式更為多樣化。

與特定群體進行溝通協商。“與特定群體溝通協商”和“與關鍵公眾接觸”有一定的共同性，但也有區別。“與關鍵公眾接觸”是指“行政機關通過小型會議或電話訪談等途徑，向重要的公民團體領導人或商界人士了解情況、征詢意見的一種參與方式”。“與關鍵公眾接觸”作為一種行政機關主動走進公眾的方式，它的特點是無需會議或專業技術，參與范圍有限，能夠較為深入地交流意見，因此能夠節省行政成本，提高行政效率。“與特定群體溝通協商”的模式同樣也不能適用范圍較廣的重大公共利益的決策。特定群體既可以是社會精英、利益集團代表，也可以是與某項決策直接相關的特定利益群體。顯然，在中國的行政法治背景下，“與特定群體溝通協商”的模式更具中國特色，也是地方立法者深思熟慮的產物。

《辦法》共提出了十種聽取各方面意見的方法，目的在于更好地引導廣大群眾廣泛有序參與政府決策，讓重大行政決策過程成為集思廣益、凝聚共識的過程，有效增強重大行政決策的可行性、穩定性。在在決策過程和結果中切實體現公眾意見要注重加強以下三個方面：

提高決策機關的決策意識。決策部門要真正重視公眾參與，只有公眾提出的意見得到政府的尊重與認真對待，并在行政決策中得到反映和體現，公眾才可能在未來的決策制定中保持參與的熱情。如果公眾的意見得不到認真聆聽，反映的利益訴求得不到決策部門的理性回應，長此以往，就會受到公眾的嚴重質疑，決策機關就必定會陷入決策的理性不足與執行難的困境。增強決策機關公眾參與的意識，需要切實把落實公眾參與制度作為當地法治政府建設的重要指標之一。目前，在地方法治政府建設指標體系中，公眾參與制度一般都會列入指標體系之中。比如在2015年1月江蘇省政府頒布的《江蘇省法治政府建設指標體系》中，“重大決策廣泛聽取意見”和“重大決策舉行聽證”被列為“嚴格落實行政決策程序”的下一級指標。為了加強對公眾參與制度的形式與實效評估，今后在制定或修改法治政府指標體系的過程中，應該加大重大行政決策公眾參與制度的權重，把公眾參與的實效性作為一項具體的評估指標。

擴大公眾參與重大行政決策的范圍。聽證會是我國開展比較普遍的一種公眾參與形式，其局限在于能容納的人數非常有限，“聽而不證”的現象長期存在，參與的實際效果一般。針對這個問題，應該注重對不同的公眾群體設計不同的公眾參與方式，比如在市民調查階段，決策部門要想盡辦法增加公民接觸面，充分發揮社區居委會、村委會等組織的力量，采取電話走訪、社區公開日、公告欄等形式讓更多的公民了解決策，并可以通過提供專門的市民熱線電話等方式盡可能給每一個有意愿參與決策的公民提供便利的條件，擴大公民參與的范圍。

完善公眾參與的司法救濟制度。要在行政訴訟立法和實踐中明確公眾參與案件的可訴性，將重大行政決策公眾參與制度納入司法審查的范疇。尤其是當公眾參與闕如對重大行政決策產生實質性影響，或重大行政決策未履行公眾參與程序時，應當視公眾參與程序違法的程度賦予法院判決撤銷重大行政決策或確認其違法的權力。同時，還應該明確此類公眾參與訴訟的原告資格問題，其“利害關系人”的范圍應該包括有資格參與決策的公眾個體、法人及社會組織，這就可能導致此類訴訟的原告范圍擴大，在這種情況下可以發揮行政公益訴訟制度的作用。另外，必須明確重大行政決策公眾參與之訴的受案范圍。比如在一些高度專業性的重大行政決策案件中，雖然對一些高度專業性的決策內容受到法官專業領域的限制，但這并不影響法官對公眾參與的程序事項進行審查，司法審查應遵循“對行政權保持尊重”的姿態，規定法院對公眾參與程序的正當性和合理性也可以作出司法判斷。

[作者單位：宿遷學院法律系、北京盈科（宿遷）律師事務所]

責任編輯：李佳婧