武漢光谷科技人才政策文本計量研究
——以滬深蓉京為參照

黃馨瑩 王 皎 張瑋琦 解佳龍

(中南民族大學 管理學院，湖北 武漢 430074)

0 引言

人才是創新驅動的支撐，科技人才政策則是有效開發人才資源、壯大科技人才隊伍的重要保證。國家自主創新示范區(簡稱“自創區”)是區域人才質量的閃亮名片，作為我國科技政策策源地，對提高區域自主創新能力、完善國家創新體系意義重大。武漢東湖新技術產業開發區(光谷)是我國第二家自創區，在中部崛起增長極的戰略定位下先行先試，成為我國自創區科技人才政策的試驗田和排頭兵。上海張江高新技術產業開發區(以下稱“滬”或“張江”)、深圳市高新技術產業園區(以下稱“深”)、成都高新技術產業開發區(以下稱“蓉”)、北京中關村科技園區(以下稱“京”或“中關村”)四個自創區是我國“東南西北”科技戰略區域布局中成立較早、政策較活的典型代表，對光谷科技人才政策極具借鑒意義。本文以滬深蓉京的科技人才政策為文本參照，凝練光谷科技人才政策的文本特征和實施效果，以期為光谷科技人才政策體系優化提供創新建議，使“光谷”成為湖北省科技人才政策和區域科技人才高地的標桿。

1 文獻回顧

自創區是與我國高新技術產業集群發展現狀相吻合的中國特色概念[1]，國外學者對于自創區政策關注度極低，研究寥寥無幾。Filatotchev等[2]探討中關村人才跨國流動的知識溢出效應；Sun等[3]和Chen等[4]探究新竹科技園的產業集群政策。自創區與高新區同根同源，研究自創區需要從高新區入手。國內針對高新區的研究圍繞政策變遷、政策效果評估、人才政策展開。王方[5]和汪濤等[6]從不同維度研究我國高新區政策的歷史演進；范碩等[7]探究創新激勵政策和創新效率的相關性；陳檄等[8]基于高校科研人才培養視角，探討高新區人才政策的存在問題與解決方法。國內關于自創區政策的研究則聚焦于科技創新政策、科技金融政策方面。張偉良等[9]重點分析了我國自創區的創新特色和創新政策突破點；石書玲[10]構建自創區創新政策體系模型并基于此梳理自創區創新政策；張明喜[11]探究自創區科技金融政策的著力點與執行效果。然而，從人才視角展開的自創區科技政策研究屈指可數。張俊芳等[12]重點分析中關村2009年以來16項政策的實施效果，宋晨晨等[13]基于中關村企業數據，從動態演化視角分析自創區科技創新政策響應機理；李燕萍等[14]對京漢兩大自創區2009—2013年的46項政策開展人才政策體系的量化評價，肖瀟等[15]對京漢兩大自創區2009年以來的49項大學生創業政策進行定量評估；孫智慧等[16]和解佳龍等[17]皆把京漢滬三大自創區作為研究對象，前者比較京漢滬三大自創區高端人才政策的異同并提出創新建議，后者從頒布年度等四個維度對三大自創區科技人才政策文本內容量化分析。

已有研究在分析方法和不同類型的政策上積極做出嘗試，但其涉及的政策頒布時間相對陳舊，且鮮少立足于人才視角，難以揭示自創區科技人才政策的最新動態；此外，研究視角多限定在三案例以內的政策分析且多以中關村為剖析對象，結合武漢光谷戰略定位和自身特征的人才政策研究鳳毛麟角，經驗借鑒與推廣的適用性面臨較大障礙。基于此，本文采用文本計量分析法系統梳理滬深蓉京漢五大自創區2009-2018年的科技人才政策文本，通過橫向對比提煉光谷科技人才政策不同計量維度下的文本特征并分析其效果變動態勢，以期為光谷科技人才政策完善與創新提供建議。

2 研究樣本及分析框架

2.1 研究樣本

本文主要通過網絡平臺廣泛收集五大自創區2009-2018年出臺的科技人才政策。具體來說有如下途徑：一是搜索五大自創區、各級人才行政管理部門、各級政府的官方網站，二是通過自創區年鑒和包括“360文檔”在內的各大網絡文檔網站進行補充完善。在此基礎上，為了提升出臺政策的針對性和信度，本文對初步搜集的政策樣本進行了通讀，剔除了信息不完整、內容相關度不高的政策；同時為了保證不同自創區政策的清晰分類，剔除全國科技園區范圍內執行的科技人才政策，如《科技部關于印發國家高新技術產業開發區“十二五”發展規劃綱要的通知》。最終得到有效政策528項：張江141項、深圳115項、成都107項、中關村90項、光谷75項。

2.2 分析框架

本文使用文本計量分析法對滬深蓉京漢528項科技人才政策進行綜合分析。政策文本計量分析是從一種公開資料中萃取秘密信息，通過對政策文本內容的定量化語言分析來判斷政策的內在事實及關聯趨勢的研究方法，對于厘清政策文本的結構特征具有顯著效果。借鑒已有研究的文本計量框架[10]，將頒布年度、適用范疇、政策工具、發文主體與執行效力作為自創區政策文本計量分析的關鍵維度。

(1)頒布年度。考慮到五園區獲批自創區時間的差異和人才政策的時效性，本文收集了跨度10年的文本政策。本文具體分析滬深蓉京漢五大自創區科技人才政策的出臺頻率，時間跨度分別為：張江(2009年2月—2018年5月)、深圳(2009年3月—2018年11月)、成都(2009年5月—2018年12月)、中關村(2009年3月—2018年8月)、光谷(2009年6月—2018年10月)。

(2)適用范疇。政策適用范疇是指其在整個的公共政策運行周期中，所針對的對象范疇以及所發揮作用的影響范圍。本文根據科技人才政策面向對象的群體規模與特征及科技人才政策的針對性強弱，將針對自創區各類科技人才、輻射大部分人群的的宏觀層面政策界定為“綜合型”政策，如創新意見、人才服務和資金管理等政策；將關注特定人才群體的專屬性政策界定為“專用型”政策，如留學人員、產業人才和高層次領軍人才等。

(3)政策工具。結合各個自創區科技人才政策具體內容，將政策歸納為人才選拔與使用、人才流動與吸引、人才保障、人才培養、人才評價和人才激勵六類政策工具。人才選拔與使用包括人才認定、人才計劃等；人才流動與吸引包括海內外人才引進等；人才保障包括子女入學、落戶、醫療等保障；人才評價包括職稱評定、榮譽制度等；人才激勵包括資金獎勵、項目資助等；人才培養包括技能深造、教育深化及培養意見等。某項科技人才政策或許是多項政策工具的組合。每項政策工具的使用體現了政策頒布主體在人才隊伍建設中的傾向性，而政策工具組合使用則反映了人才隊伍建設的整體謀略能力。

(4)發文主體。發文主體包含單主體發文和多主體發文兩個指標。多主體發文政策的制定部門分為牽頭部門與參與部門，牽頭部門統籌某項政策的執行，參與部門協調政策不同目標的有序進行。發文主體越多，政策制定涉及的職能部門類別相對多時，該項政策“合力”越大、執行效果越好。

(5)執行效力。執行效力包括文種類型與發文機構級別，某項政策的管轄力度通過文種類型說明，不同管理機構級別對該項政策的重視程度由發文機構級別反映。文種類型劃分為辦法、意見、通知、細則、規劃、綱要、方案、措施和政策等。此外，將有效政策文件中的“計劃”歸入“規劃”，“須知”歸入“細則”。需要說明的是，若為貫徹上行政策而印發的政策，按照兩個政策文種計入，如“關于印發《上海市張江高科技園區自主創新人才激勵辦法》的通知”同時計入“辦法”與“通知”兩種文本類型。發文機構級別分為國家級、省市級、區級和園區管委會四級，國家級包括國家部委；省市級包括省委、省政府與市委、市政府及其直屬機構和職能部門；區級包括區委、區政府與其直屬機構和職能部門。當一項政策由多個發文機構聯合制定時，按照牽頭部門的級別計入。

3 武漢光谷科技人才政策文本特征

3.1 政策數量階段性波動上升

如圖1所示，五大自創區每年頒布人才數量總體呈上升趨勢，說明在我國科技體制新一輪改革影響下，自創區加速建設步伐。橫向比較下，中關村出臺政策數量相對平穩，反映出中關村作為首家獲批高新區，近年來科技人才隊伍建設較為成熟。而光谷及其它自創區政策出臺數量波動較大，說明光谷作為后發園區也在積極探索。光谷在2013年和2017年達到政策出臺數量高峰，這與武漢市政府出臺的一系列大學生留漢創新創業政策有關。如2013年，圍繞武漢市政府頒布的“青桐計劃”，光谷管委會頒布《武漢東湖新技術開發區關于實施“青桐”計劃的暫行辦法》，包括對入駐孵化器的給予房租補貼等創新創業優惠措施。

圖1 2009-2018年五大自創區科技人才政策數量

3.2 專用型政策居多

由圖2可知，光谷及張江10年累積頒布的專用型政策比例皆大于綜合型政策，且光谷專用型政策比重位于五大自創區之首(49項，65%)，成都及中關村綜合型政策占比分別位于前兩位。綜合型人才政策關注的領域更廣泛且多由高級別發文主體制定，成都高新區極其重視創新創業，出臺許多扶持科技人才創新創業的高層級政策。中關村是由中央牽頭、部委參與協同領導的，由其綜合型政策的高比重可看出其區域建設力度更大。相比之下，光谷近年來更加關注特定人才群體，致力滿足特定人才群體的差異化和精細化需求，尤其重視光電子信息產業、高端裝備制造業、現代服務業、生物產業、節能環保產業這五大主導產業的高端人才引進。例如，“3551光谷人才計劃”明確規定，在這五大重點產業領域引進和培育創新創業人才，2018版“3551光谷人才計劃”暫行辦法中增設了“國際頂尖人才”和“產業領軍人才”層次。

圖2 2009-2018年五大自創區不同適用范疇科技人才政策比重及數量

3.3 選評工具使用頻率低且政策工具多搭配使用

由表1可知，橫向對比下，光谷“選拔與使用”與“人才評價”工具使用頻率較低(5.59%，5.59%)，這兩項也是光谷所有政策工具比重最低的；同時，光谷的“流動與吸引”工具比重較高(28項，19.58%)，僅次于成都(36項，22.36%)。事實上，光谷從初創至今的政策一直“重引不重用”[10]，在打造人才洼地的過程中多運用高福利的人才激勵政策吸引人才，忽視了跟人才培訓和開發密切相關的發展性政策。人才發展缺乏往往造成人力資本的閑置和浪費，也可能導致重金吸引的人才流失，但多項政策工具的搭配組合一定程度上能彌補政策綜合效果。如表2，光谷人才政策中的政策工具組合比重居五大自創區之首(65.23%)，滬深蓉京則傾向于使用單一政策工具。而光谷科技人才政策的兩項及三項政策工具組合的使用頻率最高，二者比重之和達60%，但并未涉及包含五項及以上政策工具的政策。此外，在工具組合使用的政策中，“人才激勵”搭配“人才培養”，“人才流動”搭配“人才培養”的組合使用頻率較高，分別達到了15、16項。

3.4 多主體協同發文少且職能部門不活躍

如圖3，光谷多主體聯合發文政策僅10項，所占比重(13%)不及成都(36%)；在聯合發文政策里，成都和張江的職能部門無論是作為牽頭部門還是參與部門都比較活躍。相比之下，光谷的多部門協同政策較少且多由湖北省委、湖北省政府、武漢市委、武漢市政府制定，人社部門、科技部門、教育部門等職能部門活躍度低，且多作為參與部門出現。光谷的部門聯合發文政策多涉及人才創業、人才流動，這些工作需要多個部門尤其是職能部門間的聯動，光谷的多部門協同的“政策合力”略顯不足，難以充分保證政策執行，同時，職能部門間的協同和參與不足，不利于不同政策目標同時推進。

表1 2009-2018年五大自創區科技人才政策工具數量及比重 單位：項;%

表2 2009-2018年五大自創區科技人才政策工具組合 單位：項;%

圖3 2009-2018年五大自創區科技人才政策聯合發文

3.5 政策指導力度強且省市關注高

如表3，光谷發文機構僅涉及“園區管委會”與“省市級”兩級別，其中省市級出臺政策比重為78.67%(59項)，居五大自創區之首，園區管委會發文21.33%(16項)，僅次于中關村。這與光谷“獨立園區”的發展模式有關，同時也反映湖北省、武漢市對該人才示范基地的高度重視。此外，由園區管委會發文較多可知，光谷有較大的自主探索空間，這有助于光谷落實人才住房、項目資助等微觀政策。從文種類型看(表4)，光谷同滬深蓉的“意見”、“通知”這些既有明確受文對象、又有較強規范性和約束性的政策文種類型占比總和均在50%左右，而具有較強指導性和可操作性的“措施”、“細則”的政策類型占比低。這說明光谷科技人才政策約束性強，接受高級別機構宏觀指導程度高。因此，光谷科技人才政策既受到省市級宏觀人才計劃等規范性政策的指導，又享有較大的自主探索空間，政策互補性較好。

表3 2009-2018年五大自創區科技人才政策不同級別發文機構累計數量及比重 單位：項;%

表4 2009-2018年五大自創區科技人才政策不同文種類型分布 單位：項;%

4 武漢光谷科技人才政策實施效果及啟示

4.1 實施效果

(1)科技活動人員規模增長穩定。如表5，2008-2017年，光谷科技活動人員穩步增長，年平均增速(12.36%)僅次于張江，這與光谷多使用“流動與吸引”政策工具密切相關。從2017年年1月武漢“百萬大學生留漢創業就業工程”啟動至2018年2月，大學生留漢總數達70.7萬人，推動光谷科技活動人員增長。

表5 五大自創區科技活動人員數量及增速 單位：人；%

(2)人員結構不斷升級但仍需持續關注。五大自創區大專以上人員比重整體呈上升態勢，中關村憑借首都地域優勢始終保持領先地位。光谷在2011年批復自創區之后，該比重明顯上升并逐年縮小和中關村差距，2017年達到76.55%，僅略低于深圳(76.76%)與中關村(76.96%)。對于滬深蓉京，光谷的中高級職稱從業人員比重始終維持在較高水平。光谷高學歷、高職稱人才儲備豐富說明已有人才引進、人才培育、人才評價政策充分發揮作用，將“量”的特點轉化為“質”的優勢。自武漢“百萬大學生留漢創業就業工程”實施以來，大學生留漢總數達70.7萬，博士、碩士、本科、專科分別占落戶總人數的1.0%、11.1%、55.8%和32.1%。武漢市人才結構的完善一定程度上促進了光谷科技人才隊伍結構的優化，但仍需對光谷人才機構保持關注。2013年后，除了中關村和張江中高級職稱從業人員比重略有增加之外，包括光谷在內的三個園區均減小。這一方面是由于新引入高學歷人才對職稱結構的稀釋作用，另一方面由于中高級職稱的評審條件往往具有畢業年限或者從事技術工作年限的要求，人才政策效果難以即時顯現。

(3)科技創新投入—產出效率高。如表7，橫向對比下，光谷的投入—產出比率最低(0.20)，說明光谷科技人員的創新投入—產出轉化能力水平高，這與對特定人才群體支持力度大的專用型政策頒布密集關系密切。例如，在2009年啟動、2012年后成為常態性計劃的“3551光谷人才計劃”，尤其關注高科技主導產業和海外高層次人才的技術扶持。但就光谷自身而言，其專利授權數量逐年遞增但近年增速減緩(見表8)，說明光谷近年知識產出活力有所下降。

表6 五大自創區大專以上人員比及中高級職稱人員比重 (%)

表7 五大自創區投入產出情況 單位：萬元/人

表8 光谷企業專利授權數量及增速

4.2 政策建議

首先，完善政策主體設計：在政策制定上，提升多主體聯合發文數量，鼓勵職能部門合作制定政策，提升科技人才政策的執行效力；在政策實施方面，持續關注規范性政策并給予光谷管委會充分的自主探索空間。其次，擴大人才政策適用對象。當前光谷的科技人才政策向主導產業和高端人才傾斜，對各類人才的一般需求關注度不足。光谷應當在保持專用型政策優勢的基礎上關注人才隊伍的整體建設，借助綜合型政策完善高水平、多層次的人才體系。再次，光谷應健全政策工具體系：加強“人才選拔和使用”與“人才評價”政策工具的使用，健全人才評價標準、完善職稱評定和業績考核機制，注重人才的培訓與開發、晉升與發展，以實現科技人才的“增值”和科技人才隊伍“質”“量”齊飛；同時，關注人才激勵工具，以提高科技產出活力。最后，建立動態評估機制，做好人才績效及政策效果的持續追蹤。對人才發展環境持續追蹤，對各行各層次人才進行需求回溯，做好人才激勵和后續保障工作以對智力資本保值。

5 結語

滬深蓉京是我國科技園區的區域典型代表，發展至今形成了各具特色的人才政策體系，對其科技人才政策進行梳理有利于光谷自身科技人才政策體系的完善。本文以滬深蓉京漢2009-2018年的科技人才政策為分析對象，基于頒布年度、適用范疇、政策工具、發文主體和執行效力五大角度提煉光谷在滬深蓉京參照對比下的科技人才政策特征，研究呈現出光谷政策政策數量階段性波動上升、專用型政策居多、選評工具使用頻率低且政策工具多搭配使用、多主體協同發文少且職能部門不活躍、政策指導力度強且省市關注高五大特征；同時分析得出光谷科技活動人員規模增長穩定、人員結構升級但仍需關注及科技創新投入—產出效率高三大實施效果。結合政策文本的特征和實施效果，最后從主體設計、適用對象、工具體系和動態評估提出政策建議。此外，光谷在借鑒滬深蓉京的經驗和啟示時，還需考慮自身的政策環境、產業基礎等現實因素，才能在明確自身優勢和短板的基礎上優化人才隊伍建設。