以要素市場化配置推動國有企業混合所有制改革創新發展

王竹泉 于小悅 權錫鑒

【摘要】國有企業混合所有制改革是十八屆三中全會以來我國國有企業改革的重要舉措。 當前， 對國有企業混合所有制改革的認識一直局限于在國有企業中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實現企業產權層面的多元化和制衡化， 導致國有企業混合所有制改革進展緩慢。 隨著信息、數據、技術、土地等多種生產要素在企業價值創造過程中的作用不斷提升， 從資本配置的角度來看， 每個企業都具有混合所有制特征。 國有企業混合所有制改革不應局限于國有資本和非國有資本的混合， 而應從資本配置結構優化的視角加以拓展。 要素市場化配置為國有企業混合所有制改革創新提供了理論支撐和制度保障， 成為新時期加快國有企業混合所有制改革的重要突破口。

【關鍵詞】國有企業;混合所有制改革;資本配置;結構優化;要素市場化配置

【中圖分類號】 F271? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）17-0135-6

一、國有企業混合所有制改革的現實困境

國有企業混合所有制改革是十八屆三中全會以來我國國有企業改革的主要舉措。 但是， 由于對國有企業混合所有制改革的認識一直局限于在國有企業中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實現企業產權層面的多元化和制衡化， 導致國有企業混合所有制改革進展緩慢。 事實上， 企業是一個資源配置的社會建構。 2019年10月召開的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”， 其中， 土地、知識、數據等生產要素參與分配均為首次提出。 2020年4月， 國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（簡稱《意見》）， 更為新時期加快國有企業混合所有制改革提供了重要突破口。

新一輪國有企業混合所有制改革旨在完善現代企業制度、健全法人治理結構、提高國有資本配置和運行效率， 有效解決一股獨大問題。 根據國務院國資委披露的數據， 截至2018年， 參與改革的國有企業占比超過70%， 與2012年相比提高了20個百分點， 各省市參與改革的國有企業占比達到49%。 雖然參與改革的國有企業的比例較高， 但在一定程度上呈現出“中央熱、地方冷”的局面。

2013 ～ 2018年， 各省市改革超過5000項， 中央改革達3359項， 盡管各省市涉及的企業項目數量較多， 但僅引入非公有資本6000億元， 明顯低于中央企業引入的非公有資本9000億元。 不少地方對國有企業混合所有制改革的力度明顯不足， 表現在堅持國有股東控股地位， 僅在二級子公司以下層面進行改革， 并以增量改革為主。 此外， 國有企業混合所有制改革的成效也不夠顯著。 根據2018年《中國財政年鑒》的數據可知， 自我國2013年推進新一輪混合所有制改革以來， 國有企業資本效率總體上呈下降趨勢， 并無明顯改觀， 如圖1所示。

不少學者提出， 非國有股占比超過一定程度后， 對于企業績效、TFP等的促進作用減弱[1] ， 國有企業創新效率會因非國有大股東掏空等原因被抑制[2] ， 混合所有制企業比國有企業和民營企業績效表現更差[3] ， 企業完全非國有化并沒有促成其發展具有競爭力的核心業務[4] 等。

歷史經驗證明， 在經濟轉型過程中， 拉美國家機械地模仿西方“大市場、小政府”的經濟模式， 迅速推動國有企業私有化進程， 企圖靠私人投資和市場自發調節促進經濟增長， 但最終卻打亂了市場發展與公共利益的平衡， 人民生活水平長期得不到改善[5] 。 東歐前社會主義國家在經濟轉軌過程中大量推行的私有化與自由化成為少數資本家掠奪國有資產的合法途徑， 使這些國家的GDP水平在20世紀90年代平均下降近20%[6] 。 正如法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂[7] 所言： 摒棄政府調節的新自由主義加劇了資本主義社會財富和收入分配的不平等， 反倒是重視政府干預的凱恩斯主義盛行時期有關國家的收入不平等才沒有進一步擴大。 此輪混合所有制改革過程中， 許多從事理論經濟學、政治經濟學研究的學者不僅從我國根本政治制度和經濟制度的角度出發， 對盲目推進與新自由主義所謂的“私有化”“民營化”類似的改革模式提出質疑， 采用西方經濟學主流分析范式的學者也對混合所有制改革的成效得出不同結論。 總而言之， 國有企業所有權結構的多元化水平并非決定改革成效的唯一變量， 改革的成功還需要有系統性的制度創新[8] 。

二、國有企業混合所有制改革的理論突破

（一）每個企業都具有混合所有制特征

企業的核心功能是對不同類型的生產要素進行重新組合從而投入社會生產， 一個高效的企業制度安排必須充分發揮各種生產要素所有者和控制者的能動性， 而不只是某一種要素的作用。 當前資本概念日趨泛化， 除了傳統物質資本、人力資本， 還出現了技術資本、組織資本、制度資本、社會資本等“要素+資本”的新概念。 這體現了在人類社會價值創造過程中技術、管理、關系、信息等新型生產要素扮演著越來越重要的角色; 法律的進步承認了這些生產要素的所有權地位， 產權的明晰促進這些生產要素逐漸發展成為現代經濟體系中各式各樣的資本， 同時不斷推動企業理論的創新。 從要素資本角度來看， 每個企業都具有混合所有制特征。

假設企業家持有相同的資金、技術、設備， 雇傭相同的工人， 分別在城市A和城市B創辦企業C和企業D， 兩個企業是否會有相同的產出呢？答案是否定的， 因為企業生產經營受基礎建設、交通設施、營商環境、政策支持、行業準許等多種外部環境因素影響， 而這些因素大多與地方政府有關： 便捷的交通設施能夠幫助企業顯著降低成本， 良好的營商環境能夠提高經營效率， 多種多樣的政策支持是企業持續經營的關鍵。 企業的價值創造過程雖然是企業家對包括股東、債權人、員工在內的各方投入生產要素的綜合管理運用的結果， 但也要將以政府為核心的多種外部環境因素納入分析范疇。 這些因素往往是異質性的， 即便在同一個地區， 不同企業間的差距也十分明顯。 在市場經濟運行過程中， 政府往往向企業提供兩種物品： 一類如便捷的基礎設施、穩定的治安環境和良好的營商環境， 本質上屬于企業享受的均等化公共服務， 可視為公共物品或準公共物品; 另一類如企業名號、特許生產經營權、個性化的基礎設施（如企業可以入駐產業園）、各類政策傾斜（如人才政策、財政補貼等）， 不同企業間差距較大， 王竹泉、權錫鑒[9] 在相關研究中稱之為“政府公共資本”。 其具有競爭性與排他性， 以信息數據為例， 在我國新一輪數字經濟發展過程中， 政府在日常社會公共事務管理過程中積累的大量數據、信息資源具有較大經濟價值， 是很多企業渴求的關鍵生產要素。 因此， 每個企業都是物質資本、智力資本、政府公共資本等異質性資本共同配置的結果， 都是由不同形態的資本共同形成的混合所有制企業。

（二）國有企業混合所有制改革： 不同資本形態的資本配置結構優化

企業是資源配置的產物， 從利益相關者角度出發能夠更加清晰地刻畫資源配置的過程。 市場機制與政治決策都是一種民主形式， 前者訴諸于貨幣（資本）投票， 后者訴諸于選票投票， 本質上均為集體選擇。 王竹泉是國內較早將集體選擇理論引入企業管理中的學者之一， 提出了“企業是利益相關者的集體選擇的結果[10] ”。 利益相關者之間既可以選擇通過集體選擇簽訂企業契約從而成為企業的所有者（確定了企業的所有權、控制權和剩余索取權， 包含初始經營邊界）， 也可以通過集體選擇與企業簽訂交易契約從而成為其市場交易對象（確定企業最終的經營邊界）。 從企業利益相關者的集體選擇邏輯出發， 政府通過對某些特殊性權力和資源分配權的運用， 事實上成了企業的內部利益相關者， 此類資源與公共產品和服務資源存在本質區別， 它們與企業的物質資本、智力資本等其他的投入要素相同， 具有明顯的資本屬性特征， 是政府向企業投入的“政府公共資本”， 應當將其區分開來。

延循這一研究邏輯， 基于政府的雙重資源配置權這一客觀現實， 應將政府配置的公共資源按照屬性分類的不同， 區分為政府公共產品和政府公共資本， 通過對政府兩類資源配置在企業集體選擇過程中參與層次的區分， 厘清政府公共資本投資對企業產權契約層次參與的本質與政府應當的產權主體地位， 將政府在政企關系構建中的隱性產權關系予以顯性化和制度化， 通過顯性的產權制度約束將政府和企業各利益相關方之間的權利和義務規范化， 從而為政企關系軟約束問題的根本性解決與良性政企關系的構建奠定制度基礎。 政府憑借其公共資本參與企業的集體選擇， 有的參與簽訂交易契約（如企業借助相關政策引進人才， 拓展了經營邊界）， 有的則直接參與簽訂企業契約（如創業企業依據地方政府創業孵化政策成立）。 因此， 企業混合所有制的內涵不應局限于民營資本和國有資本之間的混合， 而應是不同形態資本的混合; 企業混合所有制改革的本質是不同資本形態的資本配置結構優化。

企業的所有權結構是動態調整的， 該調整是企業在不同時期主動適應市場變化的主觀行為; 國有資本表現為國家作為生產要素所有者在企業資產中所占份額的各項權益， 是法律規定和公司治理框架內的客觀存在。 如前所述， 政府提供的公共資本并非僅是國有企業中的國有資本。 為促進地方經濟發展， 通過招商引資， 很多地方政府都為企業提供了特殊的土地、知識、數據以及政策等支持， 這些要素為企業的經營發展做出了重要貢獻， 但很多情況下卻被視為公共產品而無償提供。 隨著這些異質性生產要素價值的不斷提升， 如何把政府公共資本配置到需要的企業、如何判斷政府公共資本是否發揮了應有的價值， 成為當前面臨的重要課題。 遺憾的是， 尚未確權的政府公共資本難以實現上述目標， 原因包括：

1. 無法科學評價資源配置效率與價值。 我們經常用“運動員”和“裁判員”來描述政府在市場活動中所扮演的角色， 即在社會主義市場經濟體制中， 政府既可以作為生產資料所有者與其他微觀主體平等參與市場經濟活動， 憑借所有者財產權力合法獲取利潤; 也可以憑借政治權力行使社會管理職能， 依據國家強制力凌駕于市場之上， 如合法收取各種稅、費。 國內學者將二者區分為國家財務與國家財政。 當二者不加區分時， 以利稅合一形式流出， 無法衡量各類生產要素的投資效率， 更無法實現按要素貢獻決定報酬， 就從根本上扭曲了政企關系。

2. 難以實現最優化資源配置。 目前尚未確權的政府公共資本與公共產品無異， 由于政府人員有限， 且專業化程度不一， 面對數量龐大的企業難以實現精準有效配置， 體現出一定程度上的隨意性和盲目性， 使資源配置難以跨越不同所有制界限從而真正實現競爭中性。 大量案例表明， 這種方式助長了企業迎合行為， 加劇了企業尋租隱患， 造成了大量“假裝吃螃蟹， 實則吃饅頭”的現象。 對于產業政策、研發補貼等具有一定專用性的政府公共資本， 可視為政企間的不完全契約， 以軟約束形式存在于企業中從而難以實現特定用途。 以政府補貼為例， 當以產權為基礎進行配置時， 其既符合公平原則， 又有利于提高整個經濟和社會的效率。

三、要素市場化配置政策為國有企業混合所有制改革創新提供契機

（一）要素市場化配置經驗借鑒： 以政府信息數據、國有企業存量土地為例

1. 政府信息數據市場化定價。 數據對提高生產效率具有較強的乘數作用， 是最符合當今時代特征的新型生產要素。 目前， 我國80%以上的信息數據資源由各級政府部門掌握， 是政府未來的核心資產和社會創新要素。 長期以來， 政府數據由公共財政負擔全部采集、整理、管理成本， 數據近乎公共產品免費向社會開放， 盡管我國已大力推動政府數據開放進程， 但近年來仍陷入了發展瓶頸： 一方面， 數據免費供給無法彌補數據采集、處理、整合等大量成本， 侵占了其他項目的預算份額， 嚴重削弱了政府數據公開的積極性， 降低了數據產品的時效性和質量; 另一方面， 將未確立產權的數據資源向社會免費開放后會陷入“巴澤爾困境”， 很可能給數據市場的監管和安全保障帶來重大隱患。

信息產品與物質商品一樣具有價值和使用價值， 價格是其價值的一種表現形式。 政府完全可以利用市場機制獲取參考價格， 因此定價逐漸成為業界和政府解決公共信息資源開發利用問題的重要手段。 胡業飛、田時雨[11] 考察發現， 英國、德國政府開發了標準化的文本信息與數據， 由企業、政府、公民代表及第三方研究機構共同組成價格委員會， 每年對信息數據進行協商定價。 企業或個人需登錄英國“BSI Shop”平臺（shop.bsigroup.com）與德國“Beuth Verlag”平臺（www.beuth.de）購買， 前者每條信息價格在100 ～ 500 英鎊之間， 后者價格在100 ～ 400 歐元之間。 盡管價格不菲， 但其是價格委員會各方合作博弈的結果， 遵循了市場化定價原則， 不僅沒有阻礙信息、數據資源在市場中的流通和使用， 反而推動了英國與德國的標準化信息、數據產業的健康發展。 我國貴州等省市已開展政府數據登記制度試點工作， 對不同部門所掌握的政府信息數據進行整合、梳理， 有望為數據資產標準化建設、明晰產權打下堅實基礎。

2. 國有企業存量土地作價入股。 隨著城市用地不斷減少、生態約束不斷增大， 存量土地的高效再利用是大勢所趨。 一方面， 國有企業占地面積大、使用效率不高， 如有數據顯示上海國有企業用地達600余平方公里， 占城市建設用地總量比例約20%; 另一方面， 國有企業存量土地是市場化進程中國有企業不斷升值的一種資產， 盤活存量土地對于改善國有企業經營績效、降低杠桿水平具有顯著作用。 以土地作價出資或入股是盤活國有企業閑置土地的重要途徑。 1992年， 《股份制試點企業土地資產管理暫行規定》便對土地資產出資（入股）做出了說明， 1998年《土地管理法實施條例》又明確了作價出資、入股的土地有償使用方式。 近些年， 在各地實踐中不乏“國企土地+民企資本”的成功案例， 如： 咸陽城投以土地作價入股49%、天地源公司投入6.222億元入股51%， 二者共同開發咸陽高鐵站項目; 南京市以國有建設用地使用權作價出資或入股， 采用PPP模式與民營企業在養老服務領域進行合作。 土地作價入股不僅使得國有企業能夠按土地要素參與利潤分配， 改善了國有企業經營績效， 同時也為民營企業提供了寶貴的土地資源， 實現了雙贏。

（二）國有企業混合所有制改革的新契機

1. 暢通各類生產要素配置渠道。 隨著市場經濟建設的不斷深化， 當前我國97%以上的商品和服務價格由市場決定， 但各類要素市場建設緩慢， 缺乏合理的定價機制和分配方式。 要素市場化配置包含要素確權、交易單位、定價機制、交易市場、交易監管等流程， 使得各類生產要素能夠按照供求關系定價， 并提供公開交易場所， 企業可以根據自身生產經營需要進行資源配置; 同時， 隨著“管資本”的國有資本管理體制的構建， 各類生產要素得以通過經營轉化等形式由不同部門授權國有資本投資、運營公司運作， 從而以作價入股等形式投向企業。

2. 推動產權改革， 破除利益相關者公司治理悖論。 “股東價值導向”與“利益相關者價值導向”歷來為公司治理爭議的焦點。 盡管絕大多數人贊同除股東外， 企業應對供應商、員工、政府等利益相關者負責， 但如何在公司治理實踐中完美實施是利益相關者理論面臨的最大困難， 正如諾貝爾經濟學獎獲得者Tirole[12] 所言， “（對于利益相關者價值理論）一個科學的爭論焦點應該集中于如何實現這些目標， 而不是這些目標本身”。 要素市場化改革使得數據、信息、知識等新興生產要素產權得以確立， 政府能夠以“公共資本所有者”的身份成為公司股東， 通過依法履行國家作為資產出資人的所有權、控制權、剩余索取權， 從而將公共利益和國家治理目標訴諸公司治理框架內實現。

四、要素市場化配置下國有企業混合所有制改革模式創新

基于上述分析， 本文嘗試從資本配置視角探討國有企業混合所有制改革新模式： 基于異質性資源稟賦的利益相關者集體選擇的企業理論， 厘清政府在企業價值創造過程中所投入的各類生產要素， 對于其中競爭性、排他性、可以資本化的， 經不同政府部門通過國有資本授權機制授予國有資產管理部門， 并通過國有資本投資公司和運營公司以政府公共資本形式投入企業， 從而形成不同資本形態的混合所有制企業， 最終以利潤形式劃入國有資本經營預算。 具體如圖2所示。

（一）生產要素的經營轉化與授權經營

除傳統意義上的物質資本以外， 政府基于政權在社會日常事務管理過程中積累了大量信息、數據、信用、商譽、技術、人力等不同資源， 還向市場投放了大量不同類型的補助如財政補貼、稅收優惠等， 是當前企業生產經營必不可少的， 這些生產要素由發改委、財政、工商、科技、人社、國資、自然資源等不同部門所掌握。

同時， 企業在審批流程中需要多個部門蓋章， 恰好說明了企業的正常生產經營需要多種不同形態的異質性資源。 按照《意見》中健全要素市場化交易平臺、拓展公共資源交易平臺功能等要求， 在全面梳理、整合各級政府和不同部門所掌握公共資源的基礎上制定方案， 實現從生產要素到經營性國有資產的轉化， 并以授權經營形式授予國有資產管理部門運作。 通過國資部門向國有資產投資、運營公司授權， 以政府公共資本形式向市場投放， 最終完成從生產要素到經營性國有資產再到政府公共資本的轉變。

（二）政府公共資本的市場化配置

1. 定價問題。 本文通過國有與民營企業的簡單靜態博弈說明此問題： 假設政府公共資本的價值為V， 明晰產權后其價格為C， 未明晰產權時企業家為得到該資本所付出的代價（如尋租）為B， 政府在配置資源時選擇性歧視的概率為P， 此時政府公共資本期望收益如矩陣所示。

在市場化配置過程中， 暗含兩個約束條件： 第一， 明晰產權后民營企業的期望收益大于產權不明晰時的期望收益; 第二， 明晰產權后國有企業與民營企業的期望收益之和大于產權不明晰時的期望收益。 即：

V-C>（V-B）P+V（1-P） （1）

V-C+V-C>（V-B）P+V（1-P）+V （2）

可得， 政府公共資本定價C

2. 國家特殊股。 對于稀缺性、競爭性與排他性較強的政府公共資本， 如黃金地段的土地、關鍵的數據資源等， 投入企業后除了按照價格折算入股， 還可以參照黃金股形式設立國家特殊股。 黃金股制度最初出現在歐洲， 即在私有化進程中賦予政府特殊權利， 一般通過政府保留少量具有特殊權限的特殊股來實現[13] 。 黃金股的特殊投票權主要體現在政府作為“裁判員”的行政管轄權力， 政府對于企業生產經營過程中出現的違反商業道德、造成環境污染等重大問題具有一票否決權， 將政府公權力訴諸公司治理框架內實現， 從而避免濫用行政管轄權。

3. 可能出現的問題。 政府公共資本市場化配置過程中可能出現兩個問題： 第一， 政府濫用談判力導致定價過高; 第二， 部分政府官員與企業合謀導致定價過低。 政府公共資本投放應遵循市場化邏輯， 即本質上是價格雙方共同博弈的結果， 其價格體現了資本價值。 隨著國有資本投資、運營公司改革的推進， 將經濟目標與政策目標納入其考核范圍中， 以確保定價合理。 并且， 政府公共資本定價相關信息應公開并接受人大監督。

（三）服務于國家治理體系與治理能力現代化的新型政企關系

經過一個生產周期后， 企業按照法律法規的要求正常向稅務部門繳納稅款， 最終形成國家財政一般公共預算; 按照政府公共資本所占股份向國有資本投資公司分配利潤， 最終形成國有資本經營預算。 在此過程中， 政企關系被清晰劃分為基于國家政權監管與被監管關系和基于國有資本產權的所有權關系， 不僅使得資源能夠突破所有權界限得到高效、合理配置， 實現了多種生產要素按貢獻度參與分配， 而且解決了政府在進行市場監管時可能出現的信息滯后、盲目干預的現象， 形成了真正親、清的政商關系， 從而實現政府職能優化。

五、結論與建議

（一）結論

“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用， 更好發揮政府作用”不僅是經濟體制改革的核心， 而且是堅持社會主義基本經濟制度的核心。 本文研究發現： 第一， 傳統的國有企業中引入集體、民營、外資等非公有資本從而實現企業產權層面的多元化和制衡化的混合所有制改革模式具有一定的局限性， 在推進過程中遇到諸多阻礙。 第二， 隨著土地、信息、數據、技術等新型生產要素在企業實際生產經營中的地位日益突出， 企業掌握了不同類型的生產要素， 且大量為政府所有， 因此從資本配置的角度來看， 每個企業都呈現出混合所有制特征， 企業混合所有制改革是為了實現不同資本形態的資本配置結構優化。 第三， 要素市場化配置為國有企業混合所有制改革奠定了制度基礎， 隨著各類生產要素的產權不斷明晰， 政府所掌握的土地、數據、信息、補助等生產要素經市場化配置以股權形式投入各類企業， 從而實現不同資本形態間的國有企業混合所有制改革， 促使經濟高質量發展。

（二）建議

基于上述結論， 本文提出以下三點建議： 第一， 拓展混合所有制內涵， 既有傳統意義上國有資本和非國有資本之間的混合， 也包含物質資本、人力資本、智力資本、政府公共資本等不同形態資本間的混合， 倡導不同所有制企業基于自身經營需要發展配置各類生產要素， 更好地實現不同所有制資本間的交叉融合， 從而推動中國特色社會主義市場經濟微觀企業的理論探索創新。 第二， 完善“管資本”為主的國資監管體制， 推動各類生產要素經營轉化與授權經營， 促使政府所掌握的大量數據、信息、土地等生產要素以國有資本形態投入市場， 以要素市場化配置推動國有企業混合所有制改革的創新發展。 第三， 政府所掌握的各類生產要素實現市場化運作后， 將形成基于政府公共資本所有權和基于政府社會公共管理權的雙重政企關系， 以經濟價值和社會價值對政府兩類目標的實現程度進行度量， 并以經濟價值和社會價值組成的綜合價值的最大化作為政企關系協調的權衡標準， 從而建立起基于政府公共資本所有權和基于政府社會公共管理權的政企關系的綜合評價標準， 為國家治理體系與治理能力的現代化提供重要的理論支持。

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