傳統制造業用地出讓現狀及對策

丁瑤萍

[提要] 借助中國土地市場網出讓結果數據，以2007～2016年全國傳統制造業用地出讓情況為研究對象，對傳統制造業用地出讓方式、來源、年限、價格變化等進行分析。研究結果表明：傳統制造業用地出讓面積和宗數呈下降趨勢，而出讓年限和出讓價格不斷上升。因此，未來要進一步落實工業用地出讓市場化改革，進一步減少傳統制造業供應，充分挖掘低效用地利用空間來提升產業結構升級。

關鍵詞：傳統制造業;工業用地;出讓制度

一、引言

改革開放以來，我國經濟不斷發展，工業化水平不斷提高。從1979年到2018年，國內生產總值由4，038.2億元上升至900，309億元，年均增長速度高達近15%;而產業結構也由“二、一、三”轉變為“三、二、一”，逐漸步入后工業化社會。土地作為一切生產經營活動的空間載體和不可或缺的生產要素，為產業發展提供了重要支撐。從2005年起，國家逐步更新并發布《限制用地產業目錄》和《禁止用地產業目錄》，目的就在于淘汰低端產業的發展。鑒于此，本文首先梳理工業用地出讓制度變遷，并在此基礎上結合土地交易微觀數據，探究傳統制造業用地的供應現狀與變化趨勢，并據此提出改進對策。

二、土地出讓制度變遷

（一）工業用地出讓制度變化。在我國土地市場化配置改革過程中，包括工業用地在內的各類經營性用地大體經歷了行政劃撥—協議出讓—招拍掛出讓的轉變過程。2002年，國土部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，標志著我國正式開始實施土地“招拍掛”制度，文件中明確指出商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。顯而易見，此時工業用地是被排除在“招拍掛”制度之外的，主要原因是工業用地作為產業經濟發展的重要生產要素，與產業布局和宏觀經濟結構有著緊密關聯，其配置具有不同于其他經營性用地的特殊性和復雜性。在2007年以前，工業用地仍然以劃撥和協議出讓為主：黨政機關和人民團體用地、軍事用地、城市基礎設施用地、非營利性郵政設施和教育設施用地等十九大類建設用地項目可以采用劃撥方式取得土地使用權;而協議出讓適用于同一地塊只有一個意向用地者（商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地除外），且協議出讓底價不得低于出讓最低價。

隨著資源約束與建設需求矛盾日益突出，工業用地市場化配置改革勢在必行。首次提出“工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣和掛牌出讓”是在2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中。隨后在2006年，國務院出臺《關于加強土地調控有關問題的通知》，要求“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”，并在2007年新頒布的《物權法》中體現這一要求。這意味著從2007年起，工業用地協議低價出讓方式被禁止，全面實行招拍掛供應。同時，為了進一步加強對工業用地的管控，國土部依據土地等級、區域土地利用差異發布實施了《全國工業用地出讓最低價標準》，其中一等工業用地出讓最低價標準為840元/平方米，十五等最低價標準為60元/平方米，各省可依據實際征地補償費用適當提高最低價標準。2008年，國家進一步縮小劃撥供地范圍，“今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源等項目要積極探索實行有償使用”，這說明有償用地范圍進一步擴大。

（二）產業用地出讓制度變化。產業用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業，如養老服務產業、物流產業、光伏發電產業以及其他“雙創”涉及的產業而制定的專項用地政策（不包括房地產業）。在產業結構調整升級工程中，土地供應政策一直發揮著不可或缺的基礎保障作用。2005年，國家發改委出臺了《產業結構調整目錄（2005年本）》，結合該文件和國家土地供應有關政策，2006年國土資源部發布了《限制用地項目目錄（2006年本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本）》，并在2009年適時修改發布了《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》;2011年，國家發改委又發布了《產業結構調整指導目錄（2011年本）》，國土資源部依照該文件指導精神，同樣發布了《限制用地項目目錄（2012年本）》和《禁止用地項目目錄（2012年本）》;另一方面，為了逐漸增加對戰略性新興產業和服務業的用地支持作用，2015年國土資源部聯合其他五部委引發了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》，提出要加大對新產業新業態用地支持力度，優先安排土地供應;多種方式供應，鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合等方式供應以減輕企業資金壓力。

經過這些年來的制度建設，當前我國土地市場供應制度整體框架具有以下特征：（1）從源頭上盡量縮減劃撥范圍，擴大土地有償供給范圍;同時明確各類用地的供應方式;（2）以部令形式出臺協議和招拍掛兩類市場供應的《規定》，并輔以相關《規范》，逐漸完善市場供應程序;（3）不斷進行地方土地供應創新嘗試改革。

（三）數據來源與處理。本文所使用的工業用地數據來源于2007～2016年中國土地市場網出讓結果的公開數據。本文重點分析的是傳統制造業的土地供應價格、結構、供應方式和供應年限的異質性分析。因此，本文搜集的是2007～2016年間各省所有“工業用地”和“工礦倉儲用地”的出讓結果，由于西藏數據缺失嚴重，因此不在統計范圍。為保證數據質量，本部分主要采取以下步驟進行數據處理：其一，對行業分類、面積、價格等關鍵信息缺失的數據予以剔除。其二，由于部分工業用地出讓結果中僅用“其他”標注行業類型，無法準確判斷其所屬行業。因此，為盡可能保留數據完整性，本文依據出讓結果中的“土地使用權人”，即公司名稱，在“百度企業信用”網站上獲得了該公司的注冊號、地址、經營范圍、所屬行業等信息，并最終確定其行業類型。其三，統計匯總傳統制造業的面積、出讓宗數、價格、出讓方式等多項指標。

（四）傳統制造業用地出讓現狀與變化趨勢。為更好地研究傳統行業工業用地出讓現狀與變化趨勢，有必要對傳統制造業具體包含的行業進行劃分。本文將農副食品加工業、食品制造業、紡織業、紡織服裝、服飾業、皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋業、木材加工和木、竹、藤、棕、草制品業等行業確定為傳統制造業。

從出讓宗數和出讓面積來看，2007～2016年傳統制造業土地出讓宗數和面積均有所減少：2007年出讓12，558宗土地用于滿足傳統制造業發展需求，而2016年出讓數量減少為10168宗，下降了19.03%，共減少供應12，042公頃。值得注意的是，2008年和2013年土地出讓宗數和出讓面積相較于前一年均呈現迅速下降趨勢，分別可能與2006年國務院頒布《關于加強土地調控有關問題的通知》和《限制用地項目目錄（2012年本）》《禁止用地項目目錄（2012年本）》有關。土地來源方面：2007～2016年，傳統制造業用地供應中來自新增建設用地指標的比重逐漸增加，由42.74%增加至71.80%，而來自現有建設用地和新增建設用地（存量庫）的比重逐漸下降，分別減少了19.88個百分點和9.2個百分點。土地供應方式方面，在國家政策嚴格執行背景下，傳統制造業用地以招拍掛方式出讓的比重由2007年的26.85%增加至2016年的94.80%，而協議方式出讓的比重由72.80%下降至4.23%，劃撥用地比重穩定在1%以下。以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓的土地平均供應年限維持在48.88～49.61年之間，平均地價則由2007年的137元/m2增加至2016年的217元/m2。（表1）

三、結論及建議

通過分析，從2007年至2016年，我國傳統制造業出讓土地面積和數量有所下降，土地出讓方式和出讓價格愈來愈趨向于市場化水平，表明政府對土地出讓的干擾作用越來越小。但另一方面，也要警惕傳統制造業出讓來源較多是新增建設用地以及出讓年限逐漸升高的趨勢，這意味著新增建設用地越多分配到傳統制造業用地的話，高新技術產業的用地需求不能得到充分有效地滿足。除此以外，傳統制造業用地面積占用新增建設用地指標的比重有所上升。

基于本文得出的結果，提出以下建議：（一）合理制定土地利用年度計劃，根據區域產業發展情況科學分配土地出讓指標。注意區域差異性，因地制宜合理確定傳統制造業用地出讓價格、面積、方式，提升產業供應結構合理化。（二）進一步提高土地利用效率，有序退出低效用地。有效引導低效用地退出，鼓勵通過企業自主創新、政府回購等多種方式挖掘低效用地利用效率。（三）實行彈性出讓制度，采取先租后讓方式，降低企業用地成本。除此以外，要根據企業生命周期合理確定土地出讓年限。根據不同行業的企業生命周期差異性，合理制定工業用地出讓年限，減少土地資源閑置浪費。

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