《巴黎協定》實施細則透明度框架思考

單珊珊

[提要] 2015年《巴黎協定》決定建立強化透明度框架。2018年聯合國氣候變化大會在波蘭卡托維茲順利舉行，會議通過《巴黎協定》實施細則。實施細則進一步強化了《巴黎協定》的法律約束力，其中一個重要體現就是通過了“行動和支助透明度框架的模式、程序和指南”。《巴黎協定》實施細則對現有二分法透明度框架進行統一和強化，同時賦予發展中國家靈活性。但是，框架也有積極之處與不足。對此，中國應結合自身實際情況，按照該框架實施報告過程中應當提升的方面采取適當的應對措施。

關鍵詞：《巴黎協定》實施細則;透明度框架;靈活性

一、引言

2015年聯合國氣候變化大會通過了《巴黎協定》，成為繼2007年《京都議定書》之后又一具有法律約束力的氣候治理協定。其所建立的包括行動和支助兩方面的透明度框架，成為其有效實施的重要保障。

2018年12月在波蘭卡托維茲召開了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“公約”）締約方會議第二十四屆會議，通過了《巴黎協定》實施細則，其中一項重點內容是對《坎昆協議》嚴格的兩分法透明度框架進行統一和強化，即在對《巴黎協定》項下發達和發展中締約方適用統一的透明度報告機制的同時，強化締約方的程序性義務，并保留對發展中國家的靈活性的原則。

二、《巴黎協定》實施細則對透明度框架的統一與強化

2018年12月，聯合國氣候變化大會第24屆會議在波蘭卡托維茲順利召開，會議通過了卡托維茲一攬子計劃，其中就包括《巴黎協定》實施細則。實施細則通過了《巴黎協定》第十三條所述行動和支助透明度框架的模式、程序和指南（modalities、procedures and guidelines，以下簡稱“MPGs”），正式取代了此前的MRV標準。

（一）實施細則對透明度框架的統一。實施細則通過的MPGs是針對所有締約方通用的框架，有需要的發展中國家可以適當適用靈活性的規定，但是總體來說都應當以MPGs為標準。MPGs取代了《坎昆協議》建立的透明度規則，不采用兩套報告體系，而是要求發達國家與發展中國家都應提交兩年期透明度報告。強化透明度框架在對原有框架進行統一過程中產生的重合問題，也進行了規定。

在通用的透明度框架下，報告的內容也有所統一。不論是發達國家還是發展中國家，都需要提供跟蹤其履行和實現NDC進展所必要的信息。對于發展中國家而言，國家清單報告被納入到《巴黎協定》強化透明度框架下后，就屬于必須提交的信息，提高了發展中國家的提交頻率，強化了其提交義務。不僅如此，由于締約方通報的頻率不能低于其在原有透明度框架下提交報告的頻率，這就意味著對于某些締約方（之前就有更高提交頻率的締約方）而言，他們的提交頻率會高于兩年一次。也就是說對于發達國家，其仍需要按照《坎昆協議》的規定每年提交國家清單報告。這實際上也是對之前的透明度框架進行統一整合后的結果。

（二）建立透明度框架中的靈活性機制。靈活性作為例外機制與通用的規定共同構成強化透明度框架。在《巴黎協定》及其實施細則下，共區原則發生了向靈活機制的某種轉向，某種意義上是對共區原則在制度設計上的提升，是由簡單的二分法模式走向更為具體和可操作性強的實踐。《巴黎協定》決定在透明度框架中設置靈活性機制，向依能力需要靈活性的發展中國家締約方提供靈活性。

MPGs具體規定了靈活性的適用條件。首先，靈活性適用于發展中國家，且適用主體僅限于發展中國家中有需要的締約方;其次，發展中國家在自己是否適用靈活性方面有自主決定權;再次，適用靈活性的國家需要明確指出對哪些規則適用了靈活性，簡要說明制約因素并且提供與制約因素有關的估計改進時間;最后，對于發展中國家適用靈活性的決定，技術專家審評不審評該決定，也不審評靈活性適用的必要性。這是對MPGs非侵入性和尊重國家主權原則的體現。此外，MPGs還具體規定了靈活性的適用范圍，包括國家清單報告中的信息、技術專家審評的范圍、促進性多邊審議的格式等。

（三）實施細則對透明度框架中報告方面的強化。國家清單報告的標準和方法的強化。MPGs規定溫室氣體清單原則的定義應使用政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，以下簡稱“IPCC”）《2006年IPCC溫室氣體清單指南》的規定，而不再使用之前的1996年的版本。《公約》之前的相關決議對發展中國家應報告的氣體并沒有做具體要求。根據最新實施細則的要求，各締約方應報告7種氣體，除我國以往報告的6種氣體（二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳和六氧化硫）以外還增加了三氟化氮。由此可見，MPGs加強了對報告標準涉及的部門和氣體的要求。在資金報告方法學方面，MPGs進行了改進，引入“贈款當量”等新概念和方法，強調避免重復計算。

報告時間序列和報告詳細程度的強化。MPGs要求締約方應報告自1990年起連貫一致的年度時間序列，且國家清單報告的最近年份應為提交報告之前不超過兩年（有需要的發展中國家可以適用靈活性條款）。在報告內容方面，MPGs在以往的規定基礎上強化了關于國家清單報告在方法和報告指南方面的要求，并對NDC進展信息、影響與適應相關信息、發達國家與發展中國家分別提供和需要的支助相關信息進行了規定。

（四）實施細則對技術專家審評的細化和強化。MPGs細化了《巴黎協定》關于技術專家審評的范圍、形式及其適用、程序以及職責等問題，強化了可操作性和具體性。

此外，MPGs還單獨列舉了5項技術專家審評組不得從事的行為。總的來說，MPGs以正向列舉和反向排除的兩個條款基本確定了技術專家審評的范圍。在締約方所提供的信息上，技術專家審評只審評國家清單報告、跟蹤NDC進展必需信息以及發達國家提供支助的信息——是否符合MPGs的規定，僅是一種形式上的審評。在締約方的行動和支助等行為上，技術專家審評對其只有可以審議的權力，其本質上不存在約束力。這雖然體現了MPGs促進性和非侵入性原則，但對專家審評的職責和權力的限制也難免會影響到審評的效果。

三、實施細則透明度框架（MPGs）的積極與不足

（一）MPGs的積極方面。首先，MPGs采用統一強化的透明度框架有利于推動《公約》和《巴黎協定》所設定的控制氣候變化升溫目標的實現。2018年IPCC發布的《全球變暖1.5℃特別報告》顯示，人類活動已經造成了全球氣溫較工業化前水平提高了大約1℃，可能的區間是0.8℃到1.2℃。以現在的速度，全球氣溫將在2030到2052年之間達到1.5℃。可見，目前締約方提交和履行的NDC距離欲達到的減溫總目標還相差很遠。強化透明度報告機制，通過信息的對比有利于增強締約方履行其NDC的雄心，加強履行力度，盡可能實現全球控溫的目標。其次，MPGs締約方信息的可比性。MPGs使用統一通用的透明度報告替代了原先發達國家與發展中國家二分法的透明度機制，將所有締約方都納入到減排通報中，有利于各國NDC的匯總和比較。其與原有框架在統一中涉及的重合問題的相關規定，也有利于解決不同年度采用不同規定的現象，同時增強了可操作性。再次，MPGs增強了信息報告的科學性。要求締約方按照《2006年IPCC溫室氣體清單指南》，取代之前1996年的版本，提高了測量溫室氣體的標準，且要求締約方報告的氣體類型也有所增加，與科學技術的發展相適應。增強報告的科學性也有利于對減排效果和減排差進行更合理的評價和估算。最后，MPGs在通用規則下內置靈活性的要求給予發展中國家一定的自由裁量。原來的透明度框架直接對發達國家和發展中國家的報告體系進行區分，實際上是基于對發展中國家能力缺乏的自動推定而產生的規則弱化。而新的強化透明度框架，不再推定發展中國家能力欠缺，而是給予其適用靈活性的范圍，并且要求其明示適用靈活性的內容和原因。雖然增加了發展中國家的報告負擔，但是也給予了其自主決定的權利。對于適用靈活性的決定和具體適用的條款，發展中國家都可以自行決定，不受審查，并且沒有針對靈活性適用的時限，這能夠在一定程度上減緩發展中國家的壓力。

（二）MPGs的不足。MPGs時間框架的滯后性。MPGs要求締約方最晚于2024年12月提交第一次二兩年期透明度報告，但是首次全球盤點將在2023年舉行，這就意味著第一次全球盤點結果缺乏可對比的信息。MPGs要求締約方的最近報告年份是提交國家清單報告前的兩年，靈活性國家可以為三年。即便是兩年，報告提交之后還需要進行1年的技術專家審評，還有1年的促進性多邊審議，勢必導致信息的滯后，影響全球減排評價的時效性。

MPGs的強化要求加重了締約方報告和技術專家審評的負擔。規則細化、強制性增強的透明度報告機制不僅對各締約方尤其是發展中國家增加了國內核算和報告的負擔，而且對于《公約》秘書處組織進行審評也增加了壓力。

沒有將非締約方利害相關方（non-party stakeholders，以下簡稱“NPS”）納入透明度框架。透明度機制被稱為“陽光條款”而為非政府間國際組織所推崇，某種程度上是因為這一機制賦予了其參與全球氣候治理的合理性。新的MPGs僅僅在涉及開展教育、培訓、公共意識、公眾參與和公眾獲取信息的方式方面，和全球盤點方面涉及了NPS參與的規定。在強化透明度報告的MPGs中則沒有關于NPS的規定。如果將NPS加入透明度框架中，一方面，NPS可以為實現透明度目標帶來專業性的知識和資源;另一方面，NPS也能夠加強跨國氣候治理與《公約》治理的聯系。

四、中國的應對措施

（一）根據強化透明度框架的要求，提高我國編寫溫室氣體清單報告的能力水平。MPGs的強化要求加重了尤其是發展中國家的報告負擔。我國應按照MPGs的要求，積極落實并保持國家清單安排，包括體制、法律和程序安排，提高溫室氣體研究和統計的科研能力，增強報告的水平。具體而言，一方面應當逐步提到我國的報告標準。新的強化透明度框架MPGs要求全面使用2006年的指南編制國家清單報告，并且報告連續的時間序列。我國之前主要遵循的是IPCC196的指南。現行的報告系統無論是標準還是頻率距離其要求還有一定差距，應當盡快建立完善國家清單安排，加強溫室氣體統計核算體系建設;另一方面在報告的專業化分工方面也應盡快提升。目前，我國的清單報告都是由生態環境部組織有關部門和專家編制完成的，但隨著報告的標準和強度加大，建議應設立專門負責清單報告的專門機構。提高科研人員的研究水平，增強編制清單報告的能力，發揮技術支撐機構的作用。

（二）積極運用MPGs框架賦予發展中國家的靈活性條款，對于能力欠缺的信息使用靈活性規則并給出相應的理由。我國目前仍是發展中國家，在報告的頻率、詳細程度等方面仍然需要一個過渡才能夠完全達到標準。因此，在關注強制性行為要求的同時，我國也應當充分研究運用靈活性的規則，根據自身目前薄弱的部分，積極適用靈活性的條款，并且按照MPGs的要求，說明制約因素并且提供相關的估計改進時間。針對制約內容，在預估的改進時間內加強國內技術完善，盡早達到MPGs的通用要求。

（三）促進MPGs框架的行動導向，尤其是在向發展中國家提供的支助方面。發達國家提供支持力度不足問題在全球氣候治理中一直存在，卡托維茲氣候變化大會上宣布將適應基金的捐贈提高一倍的德國還被認為是用資金買減排信用。《巴黎協定》規定了發達國家向發展中國家在資金、技術開發和轉讓、能力建設等方面提供支助的強制義務。而MPGs雖然對發達國家應提交的上述信息進行了細化規定，但是其強制性仍然有限。例如在技術專家審評過程中，對于發達國家提供支助的信息僅在形式上審查其是否符合MPGs，而對于發達國家提供支助的行為或產生的效果則不再審評范圍內。由此可見，MPGs對發達國家向發展中國家提供的支助方面的透明度要求力度仍顯不足。中國作為發展中國家仍然屬于接受支助的對象，應當結合自身的需求，推動MPGs加強對提供支助的行動要求，提高支持的充足性和持續性。

（四）改善國內與MPGs不適配的環境信息公開制度。根據我國《環境保護法》《環境信息公開辦法（試行）》等規定要求，需要公開的政府環境信息和企業環境信息主要是污染類信息、規范性文件和環境行政許可的程序性要求等信息，并不包括溫室氣體排放信息。為了更好落實MPGs透明度框架在我國的實施，可以通過制定《環境保護法》實施細則、出臺《應對氣候變化暫行條例》的方式對政府和企業環境信息公開的范圍重新進行規劃，將溫室氣體清單排放等信息納入到范圍中，例如溫室氣體源的人為排放和匯的清除指標分配及落實情況和溫室氣體重點排放企業名單等。由此更好地完成我國在溫室氣體清單報告的編制，有利于實現減排目標。

（五）在履行自身報告義務的同時，關注其他國家的溫室氣體減排安排，加強國際合作。英國已經在2020年1月31日正式脫離歐盟，但盡管如此，其在氣候變化方面仍與歐盟保持一致。美國在2019年年底正式啟動退出《巴黎協定》進程，成為氣候變化治理進程中最大變數，也加大了其他國家的減排壓力。不僅如此，基礎四國也出現了新的變化。卡托維茲氣候變化大會上，《巴黎協定》第六條國際轉讓的減緩成果——碳市場機制與合作，由于巴西的阻撓而沒有產生進一步的實施細則。遺憾的是，2019年底在馬德里召開的聯合國氣候變化大會依然未就第六條實施細則達成一致。中國應當在穩定自身減排進程的基礎上，積極關注他國的氣候安排。在維護多邊體制進程中，加強國際合作，推動《巴黎協定》實施細則遺留問題談判。

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