基于戰略導向的高校二級學院預算績效評價研究

劉世超（高級會計師）（廈門理工學院財務處福建廈門 361024）

一、問題的提出

2017年10月，“績效管理”首次被寫入黨的十九大報告；2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，要求徹底改變過去“重支出輕績效”的錯誤觀念，對部門和單位全面實施預算績效管理，明確“花錢必問效、無效必問責”。隨著我國經濟步入高質量發展階段，政府對高校投入增速也呈下降趨勢，通過完善和加強預算績效控制、挖掘內部潛力、提高資金使用效益，已成為當前破解高校發展資金瓶頸的最主要手段。而校院兩級辦學體制改革是近年來我國高校管理體制改革的一個重大舉措，其目的是為了在賦予二級學院更大辦學自主權的同時，進一步激發和調動其辦學積極性，以此來推動和促進高校辦學水平和辦學層次的進一步提升，最終實現高等教育發展的戰略目標。因此，加強和完善高校二級學院預算績效管理已不僅是提高管理水平的要求，還事關我國高等教育發展戰略的實現。

二、目前高校二級學院預算績效評價存在的主要問題

一是預算編制與戰略目標脫節影響評價結果。在編制二級學院預算時仍沿用傳統的投入控制型預算，即在學校預算總盤中劃撥部分經費給二級學院，經費的多少與學校的目標、二級學院的目標未能有效結合，且經費分配標準未充分考慮各二級學院的特點，使得預算編制執行脫離學校發展戰略，預算績效無法有效保障。二是二級學院績效目標與學校總體目標脫節影響評價結果。在設置二級學院績效目標時，沒有充分考慮學校總體目標如何切實分解成為二級學院具體可執行目標，造成二級學院績效目標與學校總體目標脫節，學校的總體目標最終無法實現，對二級學院預算績效進行的評價結果并不能客觀完整地反映學校整體績效。三是績效評價過程參與度不高影響評價結果。績效評價過分依賴某個部門特別是財務部門，沒有廣泛發動學校各職能部門參與。由于一個部門無法詳細全面了解學校各項業務，因此無論是指標的設定還是目標的分解抑或是指標值的確定，都存在著一定的局限，使得評價結果不夠全面客觀。四是指標體系設置不科學影響評價結果。在指標體系的設置上試圖建立統一的標準，而未能充分考慮不同層次、不同辦學水平、不同辦學特點的二級學院的特性和差異，影響了評價結果的客觀公正。例如，有的學院側重教學，有的側重科研，有的科研教學兼而有之，用統一的教學科研指標考核不同特點的學院顯然不合理。五是評價指標缺乏可比性影響評價結果。例如，高水平論文這項指標，“優秀”是橫向比較還是縱向比較？抑或參照公認標準？顯然缺乏統一尺度。評價標準可比性不高使得評價結果無法充分反映各被評價單位實際績效水平高低。

三、構建基于戰略導向的二級學院預算績效評價體系設想

（一）基于學校戰略目標進行績效預算編制。

1.運用目標管理方法對學校戰略目標進行分解。在校院兩級辦學體制下，進行科學有效的目標分解，實現有效的壓力傳導，充分發揮激勵與約束的導向作用，是確保學校總體目標實現的關鍵。首先，要依據各高校發展戰略確定未來一段時間學校總體目標，并圍繞總體目標的實現，從教學、科研、人才培養、師資、用房用地、設備等各類軟硬件指標里篩選出一批核心指標并確認相應的指標值，以作為全校工作的具體努力目標。其次，要把學校總體指標最終分解到各二級學院以確保戰略目標真正落地，分解過程不能“一刀切”，要充分考慮學科專業間發展不平衡、不同學科專業教學科研水平參差不齊、不同學院歷史積淀和基礎不同等特性，壓力既不能過大也不能過小，才能保護和調動學院的積極性，確保公平。

2.從傳統的投入控制型預算轉變為結果導向型績效預算。傳統的預算編制方法先入為主地對總體預算總量進行控制，然后按一定的比例進行測算分配，沒有考慮分配的結果是否滿足二級學院完成目標的實際需要，這就造成預算與學校戰略目標脫節。為此，在預算編制時應以各學院既定的目標任務為基礎，通過財務部門、職能部門及二級學院三方充分協商溝通，重點解決完成目標任務需要多少經費，同時建立動態調整機制，根據每年預算執行情況及時調整經費額度。經過一段時間的實踐，不斷總結分析，積累預算支出的經驗數據，對比資金投入與目標產出的數值關系，摸索出適合本校發展需要的預算編制辦法，提高目標管理和預算管理的規范性和科學性。

（二）廣泛參與的預算績效評價過程。

1.改變“預算績效評價就是財務部門職責”的錯誤觀念。高校的預算績效涉及不同領域、不同類型、不同標準，特點也各不相同，需要運用不同的專業知識和專業人才才能客觀評價其績效，很難有統一的評價標準。而財務部門僅能從資金使用進度及合規性的角度開展評價，因此，單純由財務部門進行預算績效評價難以保證結果的客觀完整公正。

2.成立專門的組織機構統一協調組織預算績效評價工作。由于預算績效評價工作涉及面廣，學校應成立專門的組織領導機構主抓這項工作，負責協調統籌各職能部門和二級學院，學校主要領導、主要職能部門負責人、部分二級學院院長及部分知名教授、專家代表可以作為領導小組成員，以利于更廣泛地聽取意見。

3.明確各相關職能部門及二級學院的職責。各相關職能部門要充分發揮自身的專業特長，從各自不同的角度對涉及本部門的業務進行審核把關。大致可做如下具體分工：規劃部門負責在牽頭匯總各職能部門提交方案的基礎上，具體編制學校的發展目標、各二級學院發展目標及預算績效評價方案，形成二級學院預算績效評價結果草案；財務部門負責牽頭依據各二級學院的目標任務核定其經費預算，組織開展預算執行進度及合規性監督及考核工作；人事部門負責牽頭組織有關師資隊伍建設指標的分解和目標完成情況的考核，核定各學院人員經費指標；教務部門負責牽頭組織有關人才培養、專業建設等指標的分解和目標完成情況的考核，制定教學方面有關財政專項額度的分配方案；科研部門負責牽頭組織有關科研任務、學科建設等指標的分解和目標完成情況的考核，制定科研方面有關財政專項額度的分配方案；其他各職能部門應密切配合以上牽頭部門，從各自專業的角度對方案的形成積極提供建設性意見。

（三）“一院一策”的個性化評價指標設置。確定各二級學院目標任務時應依據不同學院的情況采用“一院一策”，這就涉及各學院具體指標的設置和權重的安排。

1.指標內容的設置。將學校總體目標任務分解到各二級學院后就形成了學院的預算績效評價指標。學校每一項總體目標的分解都應充分考慮到各學院的實際情況，即學科專業特點、辦學基礎、師資隊伍及學生人數等的不同。不能簡單搞一刀切、絕對平均，各牽頭職能部門要充分考慮各種因素，積極借鑒國內外成功經驗，在與二級學院充分溝通基礎上制定“一院一策”，確保指標客觀公正合理且通過一定的努力能夠完成，以達到保護和調動積極性的效果。

2.指標權重的設置。本文從適用性和可操作性角度出發，擬選用層次分析并對其分析結果進行適當取整的方法進行權重設計，以方便考核統計。即，分別對每個學院的各項指標通過層次分析法進行兩兩比較其重要性，經過計算，產生每項指標的重要性系數從而形成重要性排序，作為指標權重的基礎，再將這個系數按照百分制適當擴大取整成為每個指標的分值，以利于計算考核，最終形成每個學院的目標任務。它包含了具體指標內容、指標數值及指標對應的分值。考核周期結束后，每個學院實際任務完成情況、得分情況及相應排名可一目了然（詳見表1）。

（四）基于歷史標準的評價方法。考核周期結束后，經相關職能部門對相應指標任務完成情況審核后，即可得出每個學院的考核得分，如：X學院科研經費目標為3 500萬元、賦分14分，則依據實際完成科研經費3 915萬元除以3 500萬元再乘以14，可得出該項指標的最終得分15.66分，詳見表2。

表1 X學院2016—2018年目標任務書

表2 X學院2016—2018年目標任務完成情況

表3 基于歷史標準法下的X學院2016—2018年目標任務完成情況

由于很難找到同水平、同類型學校橫向比較的標準，僅憑考核期目標完成情況的得分值來對二級學院的績效進行評價，其結果顯然還不夠客觀完整，且還存在不能動態反映各學院實際發展狀況及目標分解不夠科學公平的缺憾。因此要從歷史發展的眼光做進一步完善，用當期任務完成情況與基期進行比較，進一步挖掘分析績效數據，使評價結果更加客觀公正。此外，還應充分考慮實際經費支出變化情況對二級學院預算績效的影響。綜上，還需用歷史標準法將考核期與基期預算支出數進行對比，用其結果對學院得分做進一步修正。首先將上一輪三年任務完成情況作為基期完成值，將本輪任務完成值除以基期完成值得出歷史標準系數，然后乘以賦分值，即權重，得出實際得分。其次，統計學院考核期與基期所有經費實際支出數，將考核期數除以基期數得出歷史標準系數，然后將實際得分值除以歷史標準系數，得出修正后的實際得分值。最后，將各學院修正后的得分情況進行排序，即可得出各二級學院預算績效評價完整結果。詳見表3。

四、結論

本文從預算編制、過程管理、指標設置、評價方法等方面對高校二級學院預算績效評價提出改進完善思路，使評價結果具有較高的完整性、客觀性和科學性。通過對評價結果的分析，可以及時發現存在的問題及原因，適時調整完善學校總體目標及學院具體目標以及相關政策，將績效評價結果同政策、經費及薪資等獎懲措施有機結合，同時以預算績效評價為切入點，推進學校各項管理體制優化，提升辦學水平，真正發揮校院兩級辦學體制對學校發展的推動促進效用。