土地財政對城市土地利用效率的扭曲效應研究
——基于經濟集聚與產業結構視角

鐘 文，鐘昌標，鄭明貴

（1.云南財經大學a.經濟學院；b.商學院，云南 昆明650221；2.江西理工大學 礦業貿易與投資研究中心，江西 贛州341000）

一、引 言

城市土地是城市發展不可或缺的要素，也承載著城市建設與成長的軌跡，其利用效率狀況影響著城市經濟社會可持續發展與城市居民的安居樂業［1］。伴隨城市發展的持續推進，我國城市用地不斷擴張，擴張系數遠超國際警戒線［1］。快速城市化帶來城市土地利用集聚效應的同時，也產生了系列負面影響，如耕地保護與糧食安全、土地資源浪費等問題，這給城市有序建設與可持續發展蒙上了陰影。因此，在步入新時代道路上，迫切需要轉變城市土地利用模式，促使城市土地利用數量驅動向高質量發展轉變，提升城市土地集約利用度與提高城市土地利用效率。

現有研究認為，城市土地利用結構［2］、城市經濟發展［3-4］、土地市場化［5］、城鎮化進程［6］是影響城市土地利用效率的主要因素。然而，學者們尚未充分關注到土地財政對城市土地利用效率影響問題。地方政府的經濟社會發展對土地收益的依賴程度呈現遞進式增長，并演化成土地財政，且土地收益財政短期內有利于促進區域經濟增長和提升社會福利［7-9］，但在經濟增長迅猛與土地財政依賴程度日益提高的同時，城市擴張加劇耕地被占用、土地城鎮化快于人口城鎮化及城市土地無序利用等一系列問題也隨之出現［10-11］，城市土地利用效率受到極大沖擊。僅有少量文獻與本研究密切相關，如黃振雄等［12］理論分析了土地財政對土地利用的影響，實證檢驗發現兩者存在倒“U”曲線關系；鐘成林等［5］發現土地出讓收入規模會極大抑制城市土地利用效率的提升；李佳佳等［6］研究指出政府對土地一級市場的壟斷導致土地資源錯配，誘發城市土地利用的低效利用。大部分文獻主要研究城市土地利用效率評價及相關政策啟示，所采用的評價方法以數據包絡分析法（DEA）為主，評價區域尺度多樣，包含了全國層面、省級層面、城市群層面及地級市尺度等。王良健等［13］基于C-D函數評價了中國城市土地利用效率，并利用空間計量分析了溢出效應；楊海泉等［1］采用DEA 方法測算了三大城市群的城市土地利用效率，發現三大城市群的城市土地利用效率整體上呈下降趨勢；梁流濤等［14］基于地級市尺度探究了城市土地利用效率的空間分異特征。也有學者從技術外溢視角分析國內外市場對城市土地利用效率的影響，發現對大中城市土地利用效率影響明顯［15］；還有是從土地利用結構和價格層面研究城市土地利用效率的提升路徑［16］。國外城市土地利用效率研究主要涉及評價與機制兩個方面，如Meng 等［17］關注我國工業用地效率，并提出從結構優化上提升工業用地效率。一部分學者研究了開發區土地利用效率評價，發現開發區內土地利用效率高于開發區外［18-19］。此外，經濟發展特征對城市土地利用效率的影響研究也逐漸增多［20-21］。

國內外學者從不同層面對土地財政與城市土地利用關系做了研究，為本文研究提供了豐富的理論素材和延伸研究的方向。現有研究尚且存在兩個方面需要進一步改進：一是缺乏從效率提升視角探究土地財政與城市土地利用效率的關系，并且沒有對作用機制進行分析與檢驗；二是忽視了城市土地利用效率的空間互動效應，模型估計存在偏差。鑒于此，本文以城市土地利用效率為研究對象，探究土地財政對城市土地利用效率的影響及其機制。本文可能的邊際貢獻體現為兩個方面：第一，從理論和實證兩個層面研究土地財政對城市土地利用效率的影響，發現土地財政依賴是影響城市土地利用效率的重要因素，揭示了土地財政影響城市土地利用效率的作用機制，豐富了城市土地利用效率的研究內容；第二，已有關于城市土地利用效率研究大多采用普通面板回歸方法，本文基于數據包絡分析法（DEA）對城市土地利用效率進行測算，并運用空間計量模型實證考察土地財政對城市土地利用效率的影響。

二、理論分析與研究假設

土地財政對城市土地利用效率的影響離不開經濟集聚與產業結構的解釋機制［22］，地方政府通過土地財政穩定了財政收入，對招商引資及完善基礎設施建設起到了重要作用，為經濟集聚創造了良好的條件［23］，并逐漸形成集聚現象，從而有利于實現資源共享、溢出效應及規模經濟效應［24-25］，然而地方政府在晉升激勵與財政激勵的雙重刺激下，普遍具有地價出讓工業用地的天性，致使經濟集聚過度發展，引發經濟集聚的擁擠效應，城市土地利用效率也隨之下降［26］。基于以上分析，本研究提出研究假設1。

假設1：土地財政誘發經濟集聚的擁擠效應，抑制了城市土地利用效率的提升。

產業結構升級大致經歷第一產業向第二產業轉變，然后向第三產業進化演變過程，而產業發展離不開土地資源的支撐，在當前地方政府高度依賴土地財政發展模式背景下，使得土地出讓結構扭曲與土地資源市場配置扭曲并存發展，表現為低價出讓工業用地，高價出讓商、服用地，這對產業結構優化升級產生了顯著的抑制作用，并造成了土地資源浪費嚴重［27-28］，深刻影響了城市土地利用效率的長期可持續提升［29-30］。基于此，本文提出研究假設2。

假設2：土地財政阻礙了產業結構優化升級，抑制了城市土地利用效率的提升。

財政分權改革促使了地方政府土地融資的發展，刺激了城市擴張，形成了城市擴張的“標尺競爭”模式，抑制了城市土地利用效率的提升［31］。進一步的研究發現，地方政府對土地財政依賴度及土地財政規模具有與區域發展水平相趨同的特征，如東部地區土地財政規模大，地方政府對土地財政依賴度亦較高，中西部地區土地財政規模較小，增長態勢明顯［32-33］。而土地財政與城市用地規模存在較強的耦合關系，并且與區域經濟社會發展水平正相關［34］。基于此，本文提出研究假設3。

假設3：土地財政對城市土地利用效率的影響存在區域差異特征。

三、研究設計

（一）城市土地利用效率模型設定

數據包絡分析方法（簡稱DEA）最早由美國運籌學家Charnes、Coopper and Rhodes等提出與運用，其實質是結合數學線性規劃方法建立一種非參數形式的效率測算方法，核心思想在于構建觀測數據的非參數“生產前沿面”，并以此前沿面來比較決策單元（DMU）之間的效率水平。結合研究目的及城市土地利用的特征，本文采用考慮規模效益的BCC模型進行城市土地利用效率測算。

假設有n 個決策單元（即DMU 單元），每種DMU單元都有投入變量Xj與產出變量Yj，假設θ為相對效率值，其線性規劃式為：

其中，minθ 為目標函數；s.t.表示限制條件；Wj為權重變量；x0與y0表示DMU 單元的投入值與產出值。BCC 模型的假設條件是決策單元DMU 為固定規模收益，得到的θ 值為決策單元DMU 的綜合效率。

（二）空間計量模型設定

城市土地利用過程伴隨要素流動與區域溢出現象，因此需要考慮城市土地利用的空間關聯，否則容易導致模型估計的偏誤。因此，本文運用空間面板計量模型進行實證分析。空間面板計量模型主要包含空間面板誤差模型（SEM）和空間面板自回歸模型（SAR），模型表達式分別為：

式（1）為空間面板誤差模型（SEM），式（2）為空間面板自回歸模型（SAR）。URE為城市土地利用效率；LF 為土地財政；X 為控制變量集，包括經濟發展水平（RGDP）、人力資本（HC）、城市化率（UR）、對外開放程度（FDI）；ρ 為空間自回歸系數；λ 為空間誤差系數；W 為空間權重矩陣，本研究采用空間相鄰矩陣形式；下標i 為城市的個體，t 為年份；φ0為常數；δt為時間固定效應；μi為個體固定效應；εit為隨機擾動項。

（三）變量選取與數據說明

（1）城市土地利用效率（URE）。由DEA 法測算而定。結合已有研究成果，并在全面性、可操作性及區域性等指標選取原則的指導下，確立本研究的城市土地利用效率指標體系：投入指標為市轄區建成區面積（km2）、地均二三產業從業人員數（萬人/km2）、地均城鎮固定資產投資額（億元/km2）、地均公共財政一般預算支出（億元/km2）；產出指標為地均GDP（億元/km2）、地均二三產業增加值（億元/km2）、城鎮居民人均可支配收入（元）、城市綠化覆蓋率（%）。

（2）土地財政（LF）。土地財政的估算主要綜合狹義口徑土地財政和廣義口徑土地財政來刻畫，基本涵蓋了預算內收入與預算外收入，進而形成本研究的土地財政估算方法。其中，狹義口徑土地財政以土地出讓金為代理變量，由于土地出讓金與地方政府的土地運作直接相關，是地方政府預算外收入的主要來源，很大程度上提高了地方政府在財政收入方面的自主性，因此其構成了土地財政中最主要的內容；廣義口徑土地財政是在土地出讓金基礎上，加入與土地直接相關的稅收收入，具體為城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅，這些稅種經過1994 年分稅制改革后均劃入地方收入，屬于政府預算內財政收入。因此，本研究定義的土地財政主要是指廣義口徑的土地財政，由土地出讓金、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅及契稅之和表示，并用土地財政收入占一般預算收入的比重來衡量土地財政依賴程度。

（3）控制變量。經濟發展水平（RGDP），以人均GDP核算；人力資本（HC），以每萬人中高校在校生人數表示；城市化率（UR），以統計口徑的城市化比率數據為準；交通基礎設施（Tran），以公路通車里程與鐵路通車里程之和衡量；對外開放度（FDI），以外商直接投資額表示。

本文以我國31個省份（不包括港澳臺地區）為研究對象，樣本區間設定為2002-2017 年，所使用數據來源于《中國統計年鑒》《中國城市統計年鑒》及《中國國土資源統計年鑒》、EPS數據庫、WIND數據庫、中經網數據庫等。同時，為提高研究精度，本文對數據進行了平滑處理和對數處理。

四、實證結果分析

（一）城市土地利用效率測算結果

基于DEA法的BCC模型測算城市土地利用效率，圖1 描述了全國及東中西部地區2002-2017 年城市土地利用效率的演化特征。全國層面看，城市土地利用效率呈現平穩發展狀態，整體效率水平較高，其年度均值為0.994；區域層面來看，東中西部城市土地利用效率的變化趨勢較一致，呈現起伏升降變化特征，且具有東西中依次遞減的特點。具體來看，東部城市土地利用效率優勢明顯，其年度均值較西部和中部分別高出4.69%、15.20%。城市土地利用效率存在區域差異的可能原因在于：東部地區基于要素稟賦及區位優勢獲得率先發展，且發展效率較高，而中西部地區在發展過程中存在投入—產出冗余嚴重問題，且中部地區強于西部地區，從而造成西部地區城市土地利用效率高于中部地區。

圖1 中國城市土地利用效率演化特征

（二）空間相關性檢驗

在進行空間面板計量分析之前，需要檢驗城市土地利用效率的空間相關性，具體利用Moran'sI指數，其表達式為：

其中，Yi表示省份i的城市土地利用效率；Yˉ為城市土地利用效率的樣本均值；S2為城市土地利用效率的樣本方差。

由表1 可以看出，2002-2017 年城市土地利用效率的Moran'sI檢驗值均顯著為正，表明城市土地利用效率存在空間溢出效應，說明本文構建空間計量模型是合理的。

表1 城市土地利用效率空間相關性檢驗

（三）全樣本回歸分析

空間計量模型選擇需要根據對數似然值等統計量的顯著性及數值大小來確定，通過比較兩個模型的對數似然值及擬合優度可以發現，空間面板自回歸模型（SAR）的對數似然值（450.803）高于空間面板誤差模型（SEM）的對數似然值（402.928），且擬合優度也相應更高。因此，本文最終選擇SAR模型進行實證分析。

表2是空間面板回歸結果，空間回歸系數顯著為正，說明各省城市土地利用效率之間存在空間集聚性。由模型（1）可知，土地財政在10%水平上顯著，表示土地財政抑制了城市土地利用效率的提升，土地財政每增加1 個單位，城市土地利用效率將顯著減少0.004 個百分點。控制變量方面，經濟發展水平與城市土地利用效率正相關，即經濟發展水平高的地區具有較高的城市土地利用效率。人力資本積累有利于城市土地利用效率提升，因為人力資本越高，越有利于產業結構升級，從而提升城市土地利用效率。對外開放度對城市土地利用效率具有積極作用，對外開放度可以促進溢出效應、規模效應及示范效應的發揮。城市化率的提高不利于城市土地利用效率的提升，說明現階段我國城市化發展過程中，城市土地利用不合理、結構扭曲嚴重，從而導致城市土地利用效率低下。

表2 基準回歸結果

（四）分樣本回歸分析

為了考察土地財政對城市土地利用效率的區域差異，本文進一步從東部、中部、西部3 個地區進行分析，表2 的模型（2）、模型（3）和模型（4）分別展示了結果。依據結果可知，土地財政對東部地區城市土地利用效率的抑制作用最大，中部地區次之，而對西部地區則有促進作用，因此驗證了假設3。究其原因，這種空間差異離不開經濟發展程度與市場化水平，相對于中部地區，東部地區經濟發展程度與市場化水平較高，且人口集聚明顯，因此對土地資源的需求較大，土地財政規模相對較高，不斷激化的土地財政發展規模，導致城市土地利用結構與規模扭曲，極大地抑制了城市土地利用效率的提升。而西部地區經濟發展相對滯后，市場化水平不高，土地財政可以為區域發展積累原始資本，進一步促進城市化的發展，充分發揮城市土地利用效率的規模報酬遞增效應，因此，此時土地財政有利于西部地區城市土地利用效率提升。

五、土地財政影響城市土地利用效率的機制分析

依據前文理論分析，土地財政可以通過經濟集聚與產業結構途徑影響城市土地利用效率。本文借鑒Cutler and Liters-Muney（2010）［35］的方法，在空間自回歸模型（SAR）中加入機制變量γit，分兩步來檢驗機制：首先，直接檢驗土地財政對經濟集聚與產業結構的影響，以驗證對城市土地利用效率的傳導路徑；其次，依據機制檢驗思路，在估計方程（3）的基礎上，定量分析各機制變量在土地財政影響城市土地利用效率的解釋力度，其方法是分別回歸估計得到（1）式與（3）式的土地財政系數α?和β?，并計算得到1-α?/β?。回歸方程如下：

UREit=ρWUREit+β1LFit+β2Xit+γit+μit（4）其中，機制變量γit包含了經濟集聚ECOit，用城市人口規模衡量以及產業結構ISit，用二三產業增加值占GDP比重衡量；其他變量與前文一致。

表3的模型（5）、模型（7）是土地財政直接對機制變量的回歸結果。由模型（5）可知，土地財政的系數顯著為正，說明土地財政極大地促進了經濟集聚的發展，而經濟集聚過度發展引發了經濟集聚的擁擠效應，抑制了城市土地利用效率的提升，從而驗證了假設1；由模型（7）可知，土地財政的系數顯著為負，說明土地財政直接引發了產業結構扭曲，阻礙了城市土地利用效率的提升，從而驗證了假設2。

表3 機制檢驗及機制效應分解結果

表3的模型（6）、模型（8）是土地財政影響城市土地利用效率的機制效應分解結果。經濟集聚與產業結構在解釋土地財政對城市土地利用效率的負面效應中都起了重要作用，兩大機制共同解釋了土地財政對城市土地利用效率影響的57.8%。具體來看，經濟集聚的扭曲效應解釋了土地財政負向效應的31.3%，產業結構的扭曲效應解釋了土地財政抑制效應的26.5%。

另外，通過替換核心解釋變量進行穩健性檢驗，即用土地出讓金收入占一般預算內收入來衡量土地財政，以及將解釋變量滯后一期替換原解釋變量，回歸結果顯示具有較好的穩健性。

六、結論與政策啟示

本文首先理論分析了土地財政影響城市土地利用效率的作用機制，其次基于DEA 方法測算了區域城市土地利用效率，在此基礎上，構建了空間面板計量模型實證檢驗了土地財政對區域城市土地利用效率的影響及機制。研究結果發現：第一，中國城市土地利用效率呈現平穩發展態勢，整體效率水平較高，且存在空間集聚特征，具有東西中部依次遞減的特點；第二，整體而言，土地財政抑制了城市土地利用效率的提升，其對東部地區城市土地利用效率的抑制作用最大，中部地區次之，而對西部地區則有促進作用；第三，機制檢驗發現，土地財政對城市土地利用效率的影響，主要通過經濟集聚與產業結構的雙向扭曲效應實現，兩大機制共同解釋了土地財政對城市土地利用效率影響的57.8%，具體來看，經濟集聚的扭曲效應解釋了土地財政負向效應的31.3%，產業結構的扭曲效應解釋了土地財政抑制效應的26.5%。

需要指出的是，雖然本文的實證檢驗發現土地財政對區域城市土地利用效率提升產生了抑制作用，但不可否認土地財政在促進城鎮化發展及完善基礎設施建設等方面的積極作用，甚至在一定程度上也對區域城市土地利用產生了積極效應。事實上，本文的實證結果是土地財政對區域城市土地利用效率的綜合影響反映，總體上發現土地財政的負向影響效應更大。究其原因，這一問題的產生離不開制度設計缺陷與制度運行所面臨的外部環境。就當前財政體制而言，需要清醒認識到其存在的優勢與弊端，積極汲取制度設計優勢方面，妥善緩解弊端及其引發的連鎖扭曲效應，達到進一步完善現有財政體系的目的，與此同時，需要科學調整財政分配模式，兼顧地方政府財權與事權的匹配適宜程度以及綜合考慮區域發展差異，統籌評估公共服務提供需求量與財稅貢獻度，相關措施的運行在于減少地方財政壓力，減緩對土地財政的依賴，并在一定程度上促進區域城市土地利用效率的提升，提高城市土地的集約節約利用水平。

依據城市土地利用效率的空間自相關檢驗來看，完善地方政府績效考核是提升城市土地利用效率的重要制度安排。財政激勵與晉升激勵的雙管齊下刺激，促使地方政府具有高度依賴土地財政的動機，并且獲取利益遠遠大于成本，既可以直接充實地方政府財政，拓展財政支出能力，也可以間接通過考核實現官員自我晉升目標，給地方政府極大的驅動力去發展土地財政。因此，需要完善地方政府“唯GDP 論英雄”的績效考評模式，構建多維績效考評體系，弱化經濟數量指標，強化經濟質量考核，傳遞區域高質量發展風向標。

從土地財政影響城市土地利用效率機制來看，既要對已有經濟集聚區進行排查摸底，找出集聚效應與擁擠效應的臨界點，也要尋找產業結構優化升級的切入口，重點從財政政策、稅收政策及土地資源配置政策等層面進行頂層設計，保障產業結構優化升級的市場化發展路徑暢通。同時，政府作為推動城市發展的主體，在頂層設計上需要綜合考慮區域差異特征，遵循市場發展要求，對于市場潛力大和產業發展稟賦強的區域需要重點扶持和政策引導，而對于欠發展區域，需要在評估其發展潛力的基礎上，順勢而為，發展區域主導產業，摒棄重復建設產業，避免產業趨同造成資源浪費和效率損失。