廣東省鄉鎮林業工作站職工隊伍建設存在的問題及發展對策

馬立宇

（廣東省森林資源保育中心，廣東廣州 510173）

林業工作站是設在鄉鎮的基層林業工作機構，承擔政策宣傳、資源管理、林政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務等職能，是林業系統數量最多、分布最廣的綜合性管理服務機構。鄉鎮林業工作站職工隊伍是各項林業政策和林業工作站職能落實的具體執行者，是政府聯系林農的橋梁與紐帶，在加強生態建設、保障國土安全、深化林業改革、促進農民增收等方面發揮了不可替代的作用。廣東是“七山一水二分田”的林業大省。長期以來，廣東不斷加強林業基層隊伍建設，提高林業工作站職工綜合素質。林業工作站為推進廣東林業現代化做出了重要貢獻，成為新時代林業高質量發展的穩固基石。但由于歷史原因，廣東林業工作站職工隊伍老齡化嚴重、素質不高的現狀已不適應廣東加快林業發展對基層人才的需求。探索建立科學有效的林業工作站人才引進和培養機制，培養一支適應基層林業發展的人才隊伍，是廣東實現林業可持續發展的一個重要現實問題。

1 鄉鎮林業工作站職工隊伍現狀

1.1 職工數量

截至2018 年底，全省20 個地級以上市（深圳市沒有設置）共設有鄉鎮林業工作站997 個，職工核定編制數共計4552 人，在崗職工總數4593 人，其中，長期職工人數4505 人，占比為98.08%。站均職工人數4.61 人。

1.1.1 人員編制

全省各地級以上市的鄉鎮林業工作站職工核定編制數從6 人～572 人不等。其中超過300 人的依次（升序）有茂名、惠州、肇慶、清遠、河源、梅州和韶關等7 個市，合計3097 人，占全省鄉鎮林業工作站職工編制數的68.04%，這些市也是廣東的重點林區，生態區位重要；編制數100 人～300 人的依次升序有汕尾、揭陽、廣州、湛江、云浮和陽江等6 個市，合計1169 人，占全省鄉鎮林業工作站職工編制數的25.68%；編制數100 人以下的市依次升序有汕頭、東莞、珠海、佛山、中山、潮州和江門等7 個市，合計286 人，占全省鄉鎮林業工作站職工編制數的6.28%。

1.1.2 在崗職工總數

全省各地級以上市的鄉鎮林業工作站在崗職工總數從7 人～613 人不等。其中超過300 人的依次（升序）有茂名、惠州、肇慶、清遠、韶關、梅州和河源等7 個市，合計2972 人，占全省鄉鎮林業工作站在崗職工總數的64.71%；在崗職工總數100 人～300人的依次升序有汕尾、江門、中山、云浮、湛江、陽江、揭陽和廣州等8 個市，合計1459 人，占全省鄉鎮林業工作站在崗職工總數的31.77%；在崗職工總數100 人以下的依次升序有汕頭、珠海、東莞、佛山、潮州等5 個市，合計162 人，占全省鄉鎮林業工作站在崗職工總數的3.53%。

1.1.3 在崗職工總數與編制數之差

在崗職工總數與編制數的差值大小，一定程度上受當地的財政收入情況和基層建設重視情況影響，相同財政收入情況下，差值越大說明越重視鄉鎮林業工作站職工隊伍建設。從圖1 中可以看出，惠州、汕尾、潮州、湛江、陽江、清遠、茂名、肇慶、梅州、云浮和韶關等11 個市的職工編制數多于在崗職工總數，其中，韶關市的編制數與在崗職工總數差別最小；汕頭、珠海、東莞、江門、揭陽、廣州、中山和河源等8 個市的職工編制數少于在崗職工總數，其中河源市的編制數與在崗職工總數差別最大。

1.2 職工構成

1.2.1 年齡結構

全省鄉鎮林業工作站職工4593 人，其中，51 歲以上1253 人，占比為27.28%；36 歲～50 歲之間2484 人，占比為54.08%；35 歲以下856 人，占比為18.64%。

從區域看，受各地鄉鎮林業工作站的工作環境和待遇等因素影響，基層崗位對年輕人才的吸引力不同，導致職工年齡結構有所差異，但區別不大。基本上，珠三角發達地區職工年齡結構較為合理，粵東西北落后地區職工老齡化較突出。

從各地級以上市看，其中職工年齡35 歲以下占比超過30%的依次（升序）有中山、汕尾、東莞和廣州等4 個市，占比最高的是廣州市（46.52%），與該市基層崗位相對環境好、待遇高有直接關系；職工年齡35 歲以下占比在20%～30%之間的依次（升序）有珠海、佛山、江門、惠州和云浮等5 個市；職工年齡35歲以下占比在10%～20%之間的依次（升序）有湛江、汕頭、韶關、肇慶、清遠、梅州和河源等7 個市；職工年齡35 歲以下占比在10%以下的依次（升序）有陽江、潮州、茂名和揭陽等4 個市。占比最小的是陽江市（0.96%），與該市鄉鎮林業工作站主要分布地陽春市的基層崗位工作環境差、待遇低有直接關系。

1.2.2 文化程度

全省鄉鎮林業工作站職工4593 人，其中，本科及以上學歷630 人，占比為13.72%；大專學歷1809人，占比為39.39%；中專學歷為876 人，占比為19.07%；高中學歷為965 人，占比為21.01%；初中以下學歷313 人，占比為6.81%。

從區域看，受各地基層崗位對年輕人才的吸引力及基層隊伍人員來源復雜、基層人才隊伍建設力度等因素影響，鄉鎮林業工作站職工文化程度差異較大。基本上，珠三角發達地區職工文化程度較高，粵東西北落后地區職工文化程度較低。

從各地級以上市看，其中本科及以上學歷占比超過20%的依次（升序）有梅州、佛山、廣州、中山和東莞等5 個市，占比最高的是東莞市（57.5%），與該市鄉鎮林業工作站職工人數較少和來源穩定（大部分為公開招聘）有直接關系；本科及以上學歷占比在10%～20%之間的依次（升序）有惠州、韶關、湛江、肇慶、珠海、江門、清遠和云浮等8 個市；本科及以上學歷占比在10%以下的依次（升序）有汕頭、揭陽、汕尾、茂名、潮州、陽江和河源等7 個市，占比最低的是汕頭市（0%）和揭陽市（0.04%），與該市鄉鎮林業工作站職工人員來源復雜、基層人才隊伍建設不重視有直接關系。

1.2.3 專業技術職稱

全省鄉鎮林業工作站職工4593 人，其中，具有高級職稱21 人，占比為0.46%，該占比為全國最低（全國平均占比為6.34%，最高為上海的52.85%），與廣東近年來的林業高級職稱評定政策較少向基層人員傾斜有直接關系；具有中級職稱592 人，占比為12.89%，具有初級職稱940 人，占比為20.47%。

從區域看，受各地林業職稱評定政策和基層隊伍文化程度等因素影響，鄉鎮林業工作站職工具有專業技術職稱情況差異較大。基本上，珠三角發達地區職工具有專業技術職稱的人數較少，粵東西北落后地區職工具有專業技術職稱的人數較多。

從各地級以上市看，其中30%以上職工具有專業技術職稱的依次（升序）有肇慶、陽江、河源、潮州、云浮、韶關、梅州、茂名和清遠等9 個市，占比最高的是清遠市，與該市的職稱評定政策向基層人員傾斜和基層人才引進機制有直接關系；10%～30%之間職工具有專業技術職稱的依次（升序）有中山、珠海、佛山和湛江等4 個市；10%以下職工具有專業技術職稱的依次（升序）有汕頭、東莞、汕尾、揭陽、惠州、廣州和江門等7 個市，占比最低的分別是汕頭市（0%）、東莞（0%）、汕尾（2.9%）、揭陽（3.7%），東莞市的鄉鎮林業工作站人員為參照公務員管理，不參加職稱評定，其他3 個市的占比與職工文化程度低有直接關系。

1.3 經費渠道

全省鄉鎮林業工作站職工4593 人，其中，3926人經費來源于財政全額，占比為85.48%；302 人經費來源于財政差額，占比6.58%；295 人經費來源于林業經費，占比6.42%；70 人經費來源于自收自支，占比為1.52%。

從區域看，由于各地經濟發展水平和林業對當地經濟貢獻程度不同，對鄉鎮林業工作站的重視程度和支持政策有所差異，但區別不大。基本上，珠三角發達地區職工經費來自財政全額比例較高，粵東西北落后地區財政全額比例較低。

從各地級以上市看，其中100%職工的經費來源于財政全額的分別有珠海、汕頭、佛山、陽江、云浮和東莞等6 個市；90%～99.9%之間職工的經費來源于財政全額的依次（升序）有潮州、茂名、中山、湛江、清遠、梅州和汕尾等7 個市；90%以下職工的經費來源于財政全額的依次（升序）有揭陽、河源、惠州、江門、廣州、肇慶和韶關等7 個市，揭陽市財政全額經費比例最低（44.65%），與該市對鄉鎮林業工作站的重視程度有直接關系。

1.4 職工參加教育和培訓情況

近年來，各地不斷加強鄉鎮林業工作站干部職工培養，鼓勵職工參加在職培訓和學歷教育，更新知識結構，提升能力素質。全省鄉鎮林業工作站職工參加線下培訓共計2762 人次，人均接受培訓0.6 次，該數據位于全國靠后水平（全國人均接受培訓1.7次），與廣東地縣級林業工作站職工培訓工作不到位有直接關系。全省有1797 名職工參與了在線學習，參與率為39.12%。

從區域看，受各地鄉鎮林業工作站的業務量和受眾面等因素影響，鄉鎮林業工作站職工的教育和培訓情況差異較大。基本上，珠三角發達地區職工接受教育和培訓的頻率較低，粵東西北落后地區職工接受教育和培訓的頻率較高。

從各地級以上市看，同一地區的職工被動接受培訓（線下培訓）和主動接受培訓（在線學習）情況基本一致。從人均接受培訓次數看，佛山最高，達到2次，其次依次是湛江1.91 次、中山1.24 次、韶關0.82 次、惠州0.79 次。汕頭和東莞最低，均為0 次，其次依次是廣州0.06 次、揭陽0.24 次、珠海0.21次；從在線學習參與率看，韶關最高，達到81.79%，其次依次是云浮71.84%、佛山65.22%、清遠63.36%、湛江53.29%。東莞最低，為0%，其次依次是廣州6.59%、潮州20%、汕頭28.57%。

2 鄉鎮林業工作站職工隊伍建設中存在的問題

2.1 鄉鎮林業工作站職工隊伍力量薄弱

廣東現有林業用地面積1100 萬hm2，鄉鎮林業工作站隊伍人均管護林地面積2393.3hm2。同時，還要承擔森林公安轉隸到地方管理后的部分林業行政執法職能。而隨著鄉鎮機構改革工作的深入推進，廣東鄉鎮林業工作站的站數和編制數隨之減少，加上全省2/3 的鄉鎮林業工作站的管理模式為鄉鎮管理，導致大量的林業工作站專業人才流失。除此，林業工作站職工還要承擔當地鄉鎮政府的其他方面工作，人數少、責任重、壓力大，鄉鎮林業工作站力量薄弱、人手不足等問題更加突出。

2.2 人員經費保障不足

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10 號）《林業工作站管理辦法》（2015 年國家林業局第39 號令）《關于印發加強基層林業工作站建設的指導意見的通知》（粵機編〔2009〕43 號）等規章和文件都明確了鄉鎮林業工作站的法律地位和經費保障要求。但目前廣東只有85.48%的鄉鎮林業工作站職工為全額財政供養，還有667 人的經費沒有全部納入地方政府財政預算，甚至還有70 人需要自收自支解決人員經費，與廣東作為全國第一經濟大省的地位不符。

2.3 人員老齡化問題突出

由于鄉鎮林業工作站的工作環境艱苦、工作任務繁重、工資待遇較低、晉升空間有限等原因，“招人難、留人更難”的老大難問題一直難以解決，導致職工隊伍的老齡化問題日益突出。全省鄉鎮林業工作站35 歲以下職工占比18.64%，51 歲以上職工占比27.28%，如果統計45 歲以上職工數量，占比將增加至45.35%，加之新《森林法》實施、鄉鎮機構改革、林業行政執法改革等工作的推進，鄉鎮林業工作站人員老齡化問題將進一步突顯。

2.4 人員綜合素質不高

近年來，廣東加大對鄉鎮林業工作站職工的教育培訓力度，省級林業主管部門平均每年培訓并測試林業工作站站長80 名。但由于人員來源復雜，部分職工為原森工企業工人轉制組成，市縣級林業主管部門沒有履行分級培訓制度等原因，全省鄉鎮林業工作站職工整體綜合素質不高，大專以下學歷人數站比達46.9%，本科以上學歷人數占比僅13.72%，其中有一半以上是進修學歷。目前，廣東縣級以上機構改革工作已完成，林業部門劃歸同級自然資源部門管理，改革后鄉鎮林業工作站人員構成更加復雜，部分職工來自其他行業，業務工作缺乏主動性和專業性，工作中容易出現互相推諉的問題，各項林業政策難以落地。

2.5 人才引進和培養機制缺乏

長期以來，廣東各級林業主管部門在鄉鎮林業工作站人才隊伍建設方面重視不夠，缺乏基層人才引進和培養機制，專業人才招不來更留不住，上級主管部門不但沒有充實基層力量，還經常從鄉鎮林業工作站抽調職工到局機關工作，導致基層人才缺乏的問題進一步惡化。雖然連州、仁化等縣區探索創新人才引進機制，到專業院校招聘畢業生到林業工作站工作，并適當提高工資待遇，但由于缺乏相應的培養機制，這部分職工的發展空間始終十分有限，大部分已調離或辭職，效果不盡理想。

3 鄉鎮林業工作站職工隊伍建設發展對策

3.1 穩定鄉鎮林業工作站的機構隊伍

林業工作具有專業性強、工作場地偏遠、聯系群眾密切等特點，大部分林業政策方針都需要鄉鎮林業工作站具體貫徹落實，穩定的基層林業機構是林業發展的根本保障。新《森林法》明確：“鄉鎮人民政府可以確定相關機構或者設置專職、兼職人員承擔林業相關工作。”下一步廣東鄉鎮機構改革工作中，應結合當地林業實際，科學設立或撤并鄉鎮林業工作站，重點林區的鄉鎮，應設立林業工作站并由縣級林業主管部門垂直管理，確保其機構和人員的專業性和穩定性；非重點林區的鄉鎮，可并入農業服務中心等綜合機構，設置林業崗位和人員負責林業工作，確保各項林業工作的落實。

3.2 完善鄉鎮林業工作站職工經費保障機制

廣東各級林業主管部門應重視鄉鎮林業工作站職工的待遇問題，落實國家有關政策，建立完善經費保障機制，將全部在崗職工的人員經費和工作經費納入當地財政預算，確保及時、足額到位，杜絕自主創收的落后管理方式，為廣大職工營造一個風清氣正的工作環境，保障各項業務工作的正常開展。同時，當地政府在開展鄉村振興工作中，可積極發展鄉鎮林業工作站的橋梁作用，采取“公司+林業站+農戶”的合作模式，鼓勵林業工作站職工以技術、資金入股等形式，與專業合作社、龍頭企業等經營主體和林農之間結成經濟利益共同體，有效推動鄉村振興工作，實現三方共贏的合作模式。

3.3 探索建立鄉鎮林業工作站人才引進和培養機制

廣東各級林業主管部門應積極探索鄉鎮林業工作站人才引進和培養機制，鼓勵與專業院校合作定向招錄林業專業的應屆畢業生；鼓勵縣級林業機關年輕干部到林業站掛職鍛煉；鼓勵高等院校、科研機構、調查機構等事業單位與林業工作站進行項目合作交流等，不斷充實鄉鎮林業工作站的人才儲備。同時，各地應建立完善鄉鎮林業工作站人才培養機制，開展林業職稱評定工作時多鼓勵、傾斜基層工作人員，暢通職務晉升渠道，多推薦鄉鎮林業工作站優秀干部到縣級機關或鄉鎮政府擔任領導等，保障年輕干部服務基層實現自我價值。通過保障措施和創新機制的雙管齊下，不斷充實高素質人才到鄉鎮林業工作站隊伍。

3.4 提升鄉鎮林業工作站職工綜合素質

各地應貫徹落實《國家林業局關于加強和改進林業工作站培訓工作的指導意見》，建立和完善鄉鎮林業工作站分級培訓機制，落實林業工作站業務培訓經費，引導廣大職工通過“全國鄉鎮林業工作站崗位人員在線學習平臺”開展專業知識在線學習，積極開展形式多樣的“鄉鎮林業工作站知識競賽”，提高鄉鎮林業工作站職工的專業水平。鼓勵鄉鎮林業工作站干部職工參加學歷繼續教育，提升自我競爭力。同時，應規范鄉鎮林業工作站建立完善站內培訓制度，真正落實分級培訓機制，把培訓工作抓在日常、成為習慣，打造一支“講政治、守紀律、精業務、干實事”的新時代鄉鎮林業工作站高素質人才隊伍。

3.5 增強鄉鎮林業工作站職工服務意識

新時代賦予鄉鎮林業工作站更多服務的職責。各地應加強鄉鎮林業工作站職工隊伍的思想作風建設，大力培養和樹立心系群眾、敢于擔當、無私奉獻的良好風氣，進一步增強隊伍的服務意識。加快推動鄉鎮林業工作站的信息化、數字化、智能化建設，積極應用新技術、新裝備，提高管理服務能力和水平。積極推行“一站式、全程代理”服務，為林農采伐辦證等提供集中受理、統一送審服務，落實林木采伐“放管服”改革要求。建立以服務群眾為主體的考評和監督機制，以群眾滿意度作為主要指標，設立并公開群眾投訴舉報方式，考核和評價鄉鎮林業工作站及職工隊伍，確保鄉鎮林業工作站服務林農的質量和效率。