河南省新型城鎮化和鄉村振興戰略融合現狀及問題研究

李夢怡

(信陽農林學院 財經學院，河南 信陽 464000)

1 引言

目前我國農業存在這樣三個特征：攤子大但產業不強，結構不明確，品牌不知名，農業價值鏈銜接不夠緊密；農產品加工產量總數大，但產業科技化程度較低；新產業、新業態發展仍處于初步摸索階段。因此提高農民收入的重任艱巨，脫貧任務依然存在，脫貧后的可持續發展問題也不容忽視。從城鄉協同發展的角度來看，城鄉公共服務、基礎設施、社會資源分配之間的差距仍然很大，農村人口老齡化和村莊“空心化”現象非常明顯，城鄉要素之間合理流動路徑不暢通。基于以上現狀，本文結合我國正處的人口流動的時代機遇，解析新型城鎮化與鄉村振興戰略協作的內涵，調研分析河南省兩大戰略實施的現狀，指出城鄉共同發展過程中日漸突出的問題，提出戰略融合的思路和對策建議，以期實現城鄉共榮。

2 新型城鎮化和鄉村振興戰略概述

2.1 兩大戰略提出的背景及內涵

新型城鎮化是黨的十八大提出的戰略，目的在于實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮，享受到高質量的公共服務，從實質上成為城鎮化居民而非單純的戶口城鎮化。

鄉村振興戰略是黨的十九大報告提出的七大戰略之一，是解決鄉村發展動力不足，人才、勞動力流失嚴重，基礎設施與精神生活凋敝，資源環境的浪費等現實問題的一項長期根本性舉措。

2.2 兩大戰略的協同辯證關系

這兩大戰略雖然立足點不同，但是兩者的內涵是相互支持的，兩者具有辯證統一的特點。兩者的一致之處體現在最終目標都是為了實現城鄉的共同發展，促進公共基礎配套設施和制度的完善。首先，新型城鎮化能夠強有力的支撐鄉村振興。新型城鎮化的根本目的在于統籌城鄉要素自由流動，人、地要素的自由流動是實現鄉村振興的必要前提。其次，新型城鎮化是建立鄉村產業和城市發展的重要紐帶。新型城鎮化以城鄉結合地區為抓手，打造新經濟、實現新業態、傳達新理念，為鄉村發展提供人才支持，為城市和鄉村資源的流動提供條件，最終實現城鎮和鄉村的協同并進。最后，新型城鎮化的最終結果必然是鄉村振興。新型城鎮化倡導以“人”這個要素為核心，讓轉移到城市中的人口從意識、生活習慣等方面成為真正的市民，或是著力發展小城鎮，使轉移到城市的農村人口就地實現城鎮化。從另一個角度來看，城鎮化的目的是在城鄉融合的基礎上實現城鎮化與鄉村產業現代化的齊頭并進，鄉村的高水平發展才能夠激發當地人口、勞動力的潛力，農村人、地、資本等要素的流動才能使農村地區產生吸引力，使鄉村發展具有可持續性。

2.3 河南省相關領域研究水平和趨勢

專家學者多以鄉村振興與新型城鎮化的關系為研究起點，蔡繼明(2018)指出鄉村振興戰略應與新型城鎮化同步推進[1]，陳丹，張越(2019)提出實現鄉村振興必須堅持鄉村振興與新型城鎮化雙輪驅動[2]。學界基本認同新型城鎮化和鄉村振興戰略應當協同推進，在兩大戰略融合方面，學者們提出了各自的觀點。周廣亮，王橋(2018)指出在河南省新型城鎮化和鄉村振興戰略的實施過程中，縣域經濟出現同質性競爭等問題，應圍繞優勢產業外溢拓展增強獨特性，提高經濟發展水平[3]。苗國強(2019)指出基于河南省的客觀省情，只有將鄉村振興、新型城鎮化、新型工業化三者相互融合才能實現全面鄉村振興，推動河南全面建成小康社會[4]。田鵬(2019)指出有效破除城鄉二元結構、實現各項資源要素的自由流動是鄉村振興戰略的題中應有之義，提出應在鄉村振興和新型城鎮化背景下實現小城鎮發展戰略的當代轉向[5]。李夢娜(2019)基于鄉村振興和新型城鎮化戰略實施過程中暴露出來的土地資源利用不合理、資源環境約束和城市承載力不足的問題，提出促進要素城鄉之間自由流動，引導人才、技術延伸至農村，同時解決大城市“城市病”環境問題措施，實現兩大戰略的協同發展[6]。

通過上述研究可以看出，越來越多的專家學者開始關注鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略融合的現狀和協同推進的路徑，但是目前針對河南省這一重要的人口大省、農業大省的研究相對較少。在全面建成小康社會的關鍵之年，如何推進河南省鄉村和城市協同發展具有非常重要的意義，河南省兩大戰略的協同推進必將成為學界重視的關注點。

3 河南統籌推進新型城鎮化與鄉村振興戰略的現狀分析

3.1 城鄉發展不均衡，協同融合不充分

隨著城市化和工業化的快速發展，河南省城鎮化率持續上升，如圖1所示：

數據來源：河南城市發展報告(2019)。

河南省城鎮化率在過去的5年內實現了50%的突破。然而，長期的城鄉二元結構脫離發展導致農村居民的思維不夠活躍，對農村新產業的反應不夠敏銳，一系列新技術、新形式和新思想很難傳播到農村。同時，農民自有資本的積累不足以支撐產業發展。過去，工業城市化的政策偏差和農村現狀的落后力量導致了青年和中年人從農村流向城鎮，加劇了農村的蕭條。從圖2可看出，2015—2019年，河南省城鎮居民人均可支配收入由25575.61元增長至34200.97元，農村居民人均可支配收入由10852.86元上升至15163.75元。同時，城鄉收入差也不斷拉大，由2015年的14722.75元攀升至2019年的19037.22元。城鄉發展不協同的主要原因是生活環境差距大、教育和衛生等社會資源條件分配不均衡。農村地區產業發展水平低、社會治理水平差，不可避免的導致農村地區成為全面建成小康社會的掣肘，必須從政策制定頂層出發，統籌規劃城鄉資源配置，加大力度補齊鄉村發展短板，推進城鄉協調與融合發展的道路，縮小城鄉差距。

數據來源：河南城市發展報告(2019)。

3.2 城鄉之間要素流動機制不通暢，鄉村發展“優先性”不足

2019 年河南省城市常住人口達到5129 萬人，城鎮化率為53.21%。農業人口城鎮化步伐加快，中原城市群平臺效應不斷顯現，城鄉一體化協調發展開創了新局面。但是，城市化的進一步推進導致鄉村發展受到制約，農村發展的“優先性”稍顯不足。為了實現工業繁榮、生態宜居、農村文明、有效治理和富裕生活的總體要求，土地、人力、資本和技術等諸多要素的均衡配置是十分必要的。然而，目前河南省正面臨著土地、人力和資金分配不合理的問題，主要表現為以下幾個方面：

3.2.1 農村土地利用率不高，開發集約化程度低 鄉村振興戰略實施以來，河南省加大了對農村土地的盤活力度。河南省耕地面積達到全國7%，但是由于河南省人口基數大，人均耕地面積只有1.5畝。河南省在土地方面，仍然存在耕地減少和土地利用不合理的問題。耕地減少有兩個主要原因。一是由于一二三產業比重的調整導致現代服務業和城市化使用的土地面積增大，農業占用面積減少。二是由于重視工業化發展，將耕地轉為工業化用地使用，導致土地永久無法耕種。與此同時，河南一些農村地區還出現了非法批準宅基地的情況，導致耕地永久流失。另一方面，河南省耕地暴露出集約化程度不高的現象。集約農業有助于集中生產原材料和農村勞動力，輔以先進的生產設備，統籌安排以降低生產成本。許多人在農忙季節回到家鄉務農，在農閑季節外出工作，因此大多數種植的作物都簡單、方便、易于照料。這種粗放管理帶來的后果是農作物產量低、耕種效率不高，部分土地雖被占用卻處于荒廢狀態，這不利于實現優化耕地配置、提高生產效益的目標。農村不少土地資源仍處于閑置和廢棄狀態，閑置和廢棄宅基地的比例不斷增加，土地開發力度遠遠不夠，因此迫切需要改革農村土地制度，繼續盤活閑置土地資源。

3.2.2 農村勞動力轉移，農村“空心化”現象突出 就人力而言，農村和城市在基礎設施、社會保障和公共服務方面仍有很大差距。近些年城鎮的高速發展為進城務工人員提供了大量的崗位和發展機會，許多中青年農村居民選擇到城市工作。這就導致農村留守人口呈現出婦女、兒童、老人占絕大多數的特征，農村務農的勞動力主體是“三留守”人員，如表1所示：

表1 截至2018年河南省農村留守人員數量

從表1可以看出，一方面由于青壯年人口大量轉移到城市，留下老弱病殘和婦女于田間勞作，導致一些地區農業生產效率低，產量不佳。另一方面，由于農村缺乏有效的生產力，缺乏知識型、技能型的新型職業農民，導致人力資源開發不夠，難以實現美麗鄉村的愿景。迫切需要為傳統農民建立多層次、多形式的新型職業教育體系。

3.2.3 社會資本下鄉動力不足，農村金融資本活力不強 城鎮化的快速發展，使得城市聚集了優質的資源，資源的聚集使城市擁有了巨大的吸引力，發展的重心向城市轉移，分配向市民傾斜成為可以預料到的結果。長期以來，河南省資金資源一直從農村流向城市，導致農村出現“貧血”和“失血”，發展滯后。鄉村地區急需大量資金建設基礎設施、購買現代化農業工具、提高農業生產規模。2019年河南省財政下達了2.87億農業生產發展資金，但是單純依靠財政投入無法解決問題，需要吸引多元化的投資支持農業發展。然而，社會資本投資到鄉村的積極性不高，2019年1-6月的統計數據顯示，民間資本對農林牧漁業投資額同比下降了2.2%，而上年同期為同比增長18.0%。這種下降毫無疑問會制約農村經濟發展，阻礙農民收入的增加，是鄉村振興中必須要解決的痛點和難點。

3.3 農業現代化處于起步階段，抵御市場風險能力較弱

近年來，河南省貫徹落實打牢農業發展基礎的政策，通過提高農業現代化水平實現經濟發展模式的轉變。省內各地區加大對農業基礎設施的投入，緊抓高標準農田建設。但河南省當前農村地區現代化發展水平不均衡，現代化發展水平不高。在一些地區，農業發展仍然是小農經濟。分散經營現象頻發，農業基礎設施薄弱。農民接受的科學指導較少，種植農作物的品種、時間均取決于經驗和農作物的銷售價格。土壤適宜性差，抗災能力弱。

3.4 城鄉生態文明建設受阻，資源利用可持續性低

在新型城鎮化和鄉村振興戰略相結合的過程中，環境污染問題在城鎮和農村都有所體現。城市化的發展進程中有時會出現不計后果的建設活動，特別是傳統粗放型的生產方式造成了環境重度污染，資源高度消耗，對生態文明建設產生了嚴重威脅。粗放的生產經營導致土地高度占用，生態環境受到嚴重破壞，這種發展模式顯然是不可持續的，也與新型城鎮化的理念背道而馳。近些年來，農村環境污染問題日漸突出，表現形式有生活污水未經深度處理隨意排放，生活垃圾沒有集中統一處理，農業生產過度依賴農藥化肥導致殘留物超過國家標準等。截至2018年，河南省實現污水全部集中處理的村鎮比例為11.3%，實現生活污水部分集中處理的村鎮比例為11%，總占比僅為22.3%，環保程度依然不高。全省截止到2018年底實現公廁改革的村民小組有8.4萬個，占全省總數的23%，文明程度依然不高。

4 鄉村振興和新型城鎮化協同發展的對策建議

4.1 深挖農產品產業鏈，加快農業現代化發展

河南省作為我國農業大省，應重點加大農業科技創新力度，提高農業現代化水平，建設基本農業產業發展的新模式。河南省各地區應因地制宜，緊抓地區特色，科學合理對農業產業進行規劃和布局。以“農”為抓手，深挖農產品產業鏈，發展特色且高效益的農業。河南省人民政府辦公廳日前印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革，大力發展優勢特色農業的意見》(以下簡稱《意見》)指出，到2020年要建成一批規模化優勢特色農林產品生產基地，包括優質小麥基地、優質花生基地、優質草畜基地、優質林果基地、優質茶葉基地、優質蔬菜基地、食用菌基地。各地應結合《意見》指引，從精生產、深加工、活銷售上入手，三位一體，推動農產品生產加工銷售的升級。同時，發揮龍頭企業和示范基地的帶頭作用，加大資源投入，集中人力財力將產業企業做大做強，在農民和企業之間建立起連貫穩定的共同富裕體制，只有保障了農民的收入，才能提高農戶參與生產銷售的積極性。同時，農業發展應以先進的技術手段為支撐，運用專業的技術手段提高產量增強效率，運用集約化、規模化的生產降低生產成本。

4.2 合理規劃，打造城鄉發展新布局

合理的布局和規劃能夠為城鄉融合和鄉村振興提供充足的發展空間。目前河南省已經在實施主體功能區戰略，這個戰略的目標是構建三大格局，即城市化格局、農業發展格局和生態發展格局。省內各地市應積極把握這個機遇，挑選出地理位置有優勢的、基礎設置較為完善的、具有很大發展前景的小城鎮，將小城鎮進行集中改造升級，建設為生態環境好、發展前景優、輻射帶動強的新型城鎮，使發展空間得到延伸。加強農村人口和城鎮產業的結合，改善農村人口的生活環境，提升生活質量。

4.3 落實政策，推進計提經營性建設工地入市

2019年5月國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，意見中鼓勵各地農村集體經濟組織和人員充分利用處于閑置狀態的宅基地和房屋，在配合管理以及充分尊重農民的個人意向的基礎上，可以將農村集體經營用地推向市場進行交易。河南省內各地縣級政府應順應國家政策導向，發揮主觀能動性和創造性，靈活思想，支持地區探索農村經營建設用地的調整入市方案，促進城中村、城邊村等一批適合整合集中開發的集體土地聯合入市，參與交易。

4.4 盤活社會資本，提高鄉村金融服務能力

社會資本具有天生的趨利性，要想實現資本的自由流動就必須加強政府對資本流向的引導。政府應當創新農村金融服務模式，推廣“普惠金融”與“民生”相結合的方式，搭建數字化互聯互通平臺，以惠農項目為基礎，使資本更好地滿足村民企業的金融需求。各地政府還應堅持以服務“三農”為目標，深化農信社、農商行、村鎮銀行的機構改革，建立地方銀行農村金融產品為主的供給體制。受制于農業投資環境較差和農業保險不夠發達的情況，社會資本下鄉始終存在“不敢投”的現狀，為此，地方政府要支持做大做強的農業企業，提高農業投資的收益率，建立農戶與資本的利益共同體。同時，還應綜合運用財政補貼和政策優惠，擴大政策性保險的范圍，降低農業企業的經營風險。

4.5 重視人才資源，優化農村人口轉移環境

城鄉融合的關鍵在人才，如何實現人才的自由流動特別是吸引人才到農村是城鄉融合的關鍵。政府部門應完善政策，打造創業平臺，降低條件限制，吸引人才回鄉創業，提高產業的科學性和可持續性。同時，還應加強對農村人口的職業化教育，以河南省新型職業農民結訓班為依托，加強對農村科技人才的培訓，培養“愛農業、懂科學、會經營”的新型農民，助力農業現代化發展。針對小城鎮存在的人口數量與產業規模嚴重不匹配的問題，河南省應優化人口轉移環境，合理引導優質教育和醫療資源的布局和分配，完善和優化農產品產業鏈，夯實小城鎮的產業基礎，增強地區對農村轉移人口的接納力和承受力。

4.6 完善公共服務體系，促進城鄉資源均衡配置

縮小城鄉差距應從教育、醫療和社會保障體系方面保證均等分配、合理布局。從教育角度來看，河南省政府層面應統籌全省教育發展規劃，合理安排鄉村教師補足機制，通過提高鄉村教師待遇等方式，吸引和推動教育資源向鄉村地區流動；通過政府補助、公辦學校民營化等方式補足農村的教育資源。從醫療角度看，河南省醫療體系應繼續深化基層改革，引導醫療資源向農村傾斜；加強硬件設施建設，提高鄉村衛生院和醫療室的現代化和科技化，改善農村人口就醫環境；充分利用網絡化衛生服務，鼓勵省市地區大醫院與基層醫院建立遠程醫療等新型看診問診模式。從社保體系角度來看，應以縮小城鄉保險差距為基礎目標，依托社保公共服務平臺，統籌跨市區、跨城鄉的保險轉移工作，同時鼓勵社會資本開發和投資農村養老產業，建設新型農村養老保險體系。

4.7 打造特色小鎮，深化一二三產業融合

河南省歷史文化厚重，可以依托的文化資源充足，目前已建立了18個國家級特色小鎮，種類涵蓋工業園區特色鎮、文化旅游特色鎮、商貿物流特色鎮、農副產品加工特色鎮等。建設打造特色小鎮有助于各要素在城鄉之間的流動，有助于深化農村一二三產業的融合和城鄉融合，既能實現鄉村振興也有助于發展新型城鎮化。應組織專家研究本地歷史文化、傳統習俗、生態人文，發揮第二產業和第三產業的協同效應，充分利用地區農業資源的優勢，打造新穎并結合地方特色的休閑旅游特色小鎮，吸引各地游客和企業游覽投資消費，創造更多的就業崗位，形成促進農村經濟發展的新產業支柱。