全球疫情蔓延下的糧食安全及應對策略

鐘 鈺，陳萌山

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081；中國農業科學院，北京 100081)

進入21世紀以來，全球經濟一體化進程加快，農業合作程度日益加深。同歷史相比，最近10年是國際農產品貿易增長最快的時期之一，2002—2018年世界農產品貿易額增長了3.14倍，年均增速7.4%[注]根據WTO報告《World Trade Statistical Review 2019》計算。，農產品貿易已經成為各國資源互補、調劑余缺、彌補豐歉的重要途徑。從我國2019年農產品進出口情況看，農產品進口額比10年前增長近3倍，進口了1.45億噸農產品(不含水產品)，如果按大豆的畝產150公斤折算，相當于10億畝耕地。可見，我國農業已經深度融入全球價值鏈體系當中，國際經濟變化通過貿易介質迅即向國內傳導延伸。2020年，新冠疫情突然爆發，引發了國際社會的普遍擔憂甚至恐慌，出于對疫情發展前景預期不明的考慮，一些國家立即出臺了控制糧食等重要農產品貨源的求安求穩國家策略。從今年3月以來，先后有越南、俄羅斯、柬埔寨等多個國家緊急宣布實施農產品出口限制措施。當然，在出口限制的農產品中，糧食產品占據主要地位。綜合判斷分析，這些國家實施糧食出口限制，當下不會危及我國糧食安全，但對我國糧食品種結構調劑，尤其是國際糧食貿易鏈運行受阻可能帶來的影響值得高度關注。糧食和農業連續16年豐收，是我們有效應對疫情的壓艙石，為保障社會穩定、人心穩定和贏得抗疫全勝發揮了定海神針的作用。因此，我們要進一步加大政策支持力度，千方百計實現今年中央提出的糧食產量穩定在1.3萬億斤以上的目標。同時，密切監測國際糧食市場變化、有效調度穩定國內糧食市場，著眼重大疫情過后國際關系深度調整的挑戰，透視糧食貿易主要限制政策的本質，立足國家戰略發展需要，認清當前我國糧食生產面臨的主要隱患與問題，研究完善根本性措施，堅決打牢國家糧食安全的基礎，為經濟社會發展長治久安提供堅強保障。

一、疫情對全球糧食市場的影響不斷加大

在20世紀，出于政治形態或貿易爭端，西方國家常以制裁禁運為手段，約束或震懾他國，這也成為影響國際糧食市場異動的主要方式。進入21世紀，經濟危機及公共事件多發頻發，自愿出口限制在世界糧食市場異動中顯現出強大的推手作用：一國實施后很容易引起示范，進而產生連鎖反應，其影響更大更深。目前疫情在全球愈演愈烈，截至4月下旬，全球已有200多個國家和地區存在新冠肺炎疫情確診病例。多國采取糧食出口限制的方式以求自保，正如我們所預判的，此次疫情的負面影響如多米諾骨牌般迅速波及到農業貿易領域。僅3月24日至31日，俄羅斯、越南、印度、哈薩克斯坦、烏克蘭等國相繼宣布或啟動了糧食出口限制禁令，國際糧食市場價格應聲上漲，國際組織和許多國家迅速作出反應，充分顯現了糧食出口限制的高度敏感性以及帶來嚴重后果的不可控性，對全球糧食安全影響深遠，需要我們深刻分析、準確把握疫情突發事件引發糧食市場異動的特點。

(一)糧食出口限制政策的實施具有不可控性

由于WTO《農業協定》對糧食出口限制內容欠缺詳細措施，只是要求“設立出口禁止或限制的成員應適當考慮此類出口禁止或限制對進口成員糧食安全的影響”，許多關鍵條款是含糊性、原則性要求，甚至是道義性規勸。《農業協定》操作性弱的缺陷導致不能有效規范和約束糧食主產國的政策與行為，WTO爭端解決機制也不能提供好的法律救濟方式。正是由于WTO沒有形成一套嚴格管制和約束成員國出口限制的規則、機制，成員國實施出口限制的成本幾乎為零，所以不少國家可以隨意、隨時采取糧食出口限制措施，這種限制甚至“順理成章”地成為一個國家的主權行動。多哈回合中達成廣泛共識的《農業模式草案》(2008年12月6日第4版)對出口限制措施的實施規定依然語焉不詳[注]WTO，Revised draft modalities for agriculture(TN/AG/W/4/Rev.4)，6 December 2008.，只是要求“生效后90天內通知農業委員會”、“實施時限一般不超過12個月”的內容比較具體和可操作，其他如“應與進口者就有關措施進行磋商”、“向有實質利益的成員提供必要的經濟指標”、“報告政策實施進展”、“不適用于最不發達國家和糧食凈進口發展中國家”等要求同《農業協定》類似，沒有實質性改進，對約束糧食主產國實施出口限制政策的效果仍然不具備可操作性。根據Ramesh Sharma(2011)的統計顯示，從2007年到2011年3月，在其統計的105個非洲、亞洲和拉丁美洲國家中，有33個國家采取了出口限制政策[注]Ramesh Sharma，Grain Export Restrictions：Review of the 2007-2010 Experience and Considerations for Disciplining Restrictive Measures，FAO Commodity and Trade Research Working Paper，2011.。目前的貿易協定對實施糧食出口禁止和限制的國家難以有效約束，此次疫情爆發后，小麥和稻谷主產國就實施了出口限制政策。

(二)糧食出口限制政策的實施具有突發性

不同于傳統的自然、軍事、政治威脅，金融危機、公共事件誘發的全球糧食危機問題令人猝不及防。在各類事件引發經濟社會不穩時，通常從控制糧食等重要農產品貨源開始，疫情爆發不太嚴重的越南最早實施糧食出口限制，該國總理阮春福3月18日在《至2020年國家糧食安全》提案的有關會議上，突然釋放出糧食出口限制的信號，不啻平地一聲驚雷，迅速大面積占領國際媒體頭條[注]考慮到國際大米價格上漲，此時出口更有利于國內經濟和產業發展，越南工貿部3月31日提議恢復出口，并將4—5月的月度配額定為40萬噸；4月10日宣布取消大米出口禁令，恢復大米儲備，4月出口40萬噸大米。。之后，柬埔寨于3月30日下令，暫時禁止出口大米和稻谷。俄羅斯在3月31日宣布對商品采取干預性措施，4月1日開始對小麥和混合麥、黑麥、大麥、玉米(不含種子)實行出口配額管理。WTO《農業協定》第12條第1款規定，糧食出口國在實施糧食出口禁止和限制措施前，應盡可能提前書面通知農業委員會，并應與進口者或具有實質利益的任何其他成員進行磋商[注]唐鋒、孫林：《WTO關于糧食出口限制措施的約束機制：局限和發展》，《農業經濟問題》2013年第7期。。盡管這些對于糧食出口國來說很容易做到并符合這些要求，但這次許多國家實施糧食出口禁止措施可以說基本沒有給貿易關系密切伙伴國任何通知。柬埔寨從3月30日下令，到4月5日暫停大米和稻谷出口，緩沖期僅有6天時間；而俄羅斯在3月31日宣布采取干預性措施，第二天即4月1日就對糧食實行出口限制措施；印度、烏克蘭、埃及等國家都是宣布立即實施。

(三)糧食出口限制政策實施的頻率頻次加快

“二戰”后首次全球糧食危機發生在1973—1974年的世界經濟危機期間。進入21世紀以來，第一次大規模的全球糧食出口限制行動發生在2008年金融危機期間，導致國際糧價上漲幅度超過400%[注]Carmen Estrades, Manuel Flores y Guillermo Lezama Documento，The Role of Export Restrictions in Agricultural Trade, IATRC Commissioned Paper, prepared for 2016 GTAP Conference.，成為中東、北非很多國家“顏色革命”的導火索。2008年的糧食危機與上一次的時間間隔長達34年，但僅僅3年后，2011年全球自然災害和投機的負面影響再次引發了新一輪糧食危機，造成全球有8.7億人處于饑餓或營養不良狀態。2020年，疫情影響下的全球糧食危機已初見端倪，雖然聯合國糧食與農業組織(FAO)堅持認為當前的糧食儲備不足以構成全球糧食危機，但根據對全球和各個國家國內生產總值下降的預測，糧食凈進口國中的營養不良現象可能增加8%至10%，而目前已有1.21億人被認為屬于營養不良，糧食出口限制政策的實施已經成為一些國家應對突發事件的慣用手段。

古往今來，糧安天下，各國如此。國際糧食市場波動除了自然災害等傳統因素影響之外，突發公共事件帶來的異動，使得糧食作為特殊商品的戰略屬性越來越強化。在全球疫情充滿不確定性的情況下，一些國家甚至不乏有影響力的大國往往以鄰為壑、轉嫁危機。各國政府不可控的主觀行動，為通過國際貿易確保糧食安全帶來了新的挑戰。

二、疫情當下審視我國糧食安全

疫情防控是面鏡子，折射出一個國家的治理體系和治理能力。新冠疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。習近平總書記親自部署、親自指揮、親自領導這場斗爭，目前國內疫情得到有效遏制，彰顯了中國特色社會主義的制度優勢，映射出我國強大的治理體系和治理能力。疫情發生后，為阻斷病毒傳播，各地雖然封城封村，但我們充足的糧食供應確保了百姓有飯吃，穩住了民心，沒有出現搶購糧食和哄抬糧價的現象，這是極其了不起的壯舉和成就，糧食安全壓艙石沉穩有力。當前，疫情仍在全球擴散蔓延，針對許多國家緊急自保宣布糧食出口禁令，FAO警告全球將遭遇新一輪糧食危機。不少專家研究指出，隨著疫情的發展，還可能有國家加入禁止糧食出口國的行列，國際糧食貿易供應鏈面臨斷裂，年底前難以全面恢復。面對目前嚴峻的形勢，我們認為，中國農業堅實的基礎、糧食充足的儲備和穩定的產能，完全可以保障國內基本需求，確保14億人有飯吃。疫情下，我們要進一步增強憂患意識，充分看到我們是人口大國，土地水資源嚴重緊缺，保障14億人吃飯的壓力始終存在，就糧食生產而言，實現今年糧食豐收面臨著種植面積下降、氣象年景差、病蟲害多發的威脅，因而對目前存在的問題需要高度重視。奪取今年糧食豐收，既要重視疫情給春耕備耕帶來的不利影響，還要重視糧食生產本身面臨的不利因素，特別是糧食已經連續16年豐收，不少地方領導松懈麻痹的意識在抬頭，對“抓糧”的重要性和艱巨性認識不足，我們要堅決防范多重不利因素碰頭，警惕糧食生產陷入被動局面。

(一)全國糧食面積“三連降”

自2014年以來，我國糧食生產連續16年豐收，尤其是近5年都超過了1.3萬億斤，小麥稻谷等口糧品種庫存處于歷史最高水平，儲備充足，充分實現了口糧絕對安全、谷物基本自給的戰略目標。2019年全國糧食產量1.33萬億斤，其中稻谷4192億斤、小麥2672億斤，人均占有量490斤，完全實現了口糧自給。2019年我國人均占有糧食470公斤，超過了聯合國糧食與農業組織規定的400公斤安全線。進口方面，2019年大米、小麥進口量分別是250萬噸、350萬噸，不足消費總量的2%。從庫存看，去年以來我們在基層調查了解，地方糧食儲備規模完全達到國家要求，即產區儲備水平滿足3個月消費，銷區6個月，產銷平衡區4個半月。從全國看，稻谷小麥庫存2.5億噸，可滿足全國14億人口12個月以上的口糧消費。但2017—2019年糧食面積連續3年下降，累計減少4750萬畝。縱觀7個糧食主銷區，其糧食自給水平均不同程度下滑。本世紀初7個主銷區的平均自給率為51.2%，到2018年僅有17.8%，其中，下降幅度最大的為浙江省，從2000年的71.4%下降到2018年的18.9%，福建從68.8%下降到22.9%，廣東從55.9%下降到19.1%。相比之下，稻谷自給率下降略緩，廣東從102.8%下降到63.6%，福建從115.9%下降到70.7%。11個產銷平衡省份平均自給率2003年為90.4%，到2018年，除新疆和寧夏繼續保持高水平自給外，剩下的9個省份平均已下降到57.7%，下降32.7個百分點，其中，青海糧食自給程度(30.2%)已經接近主銷區的海南(26.3%)和天津(24%)，重慶糧食自給率下降幅度非常大，由106.6%下降到61.8%，下降44.8個百分點。13個糧食主產省，種糧面積也有不同程度減少，能夠凈調出糧食的省份只有5個，需引起警惕。

圖1 2000—2018年三區域糧食自給率變化趨勢

數據來源：作者根據消費量與產量數據測算

(二)農民種糧收益持續下降

近年來，糧食生產成本持續上升而比較效益不斷下降。據《全國農產品成本收益資料匯編2019》數據顯示，2013年我國三種主糧(稻谷、玉米和小麥)凈利潤為72.94元/畝，到2018年下降為-85.59元/畝，減幅為158.53元/畝。種糧凈利潤已經連續3年為負，收益持續走低，嚴重挫傷了農民種糧積極性。導致種糧利潤下降的原因主要有兩個：一是糧食生產的總成本增加，擠壓糧食種植效益。三種主糧總成本從2013年的1026.19元/畝增加到2018年的1093.77元/畝，可解釋凈利潤減幅的42.63%。2019年4月，我們在河南永城市劉新全農機專業合作社調研，其負責人向我們介紹，2018年旋耕、播種、農藥、化肥、人工和種子購買成本比2014年分別上漲了50%、12.5%、25%、20%、50%以及30%。二是糧食價格逐年下降，導致糧食生產出現增產不增收的現象，降低了糧食種植效益。三種主糧主產品產量從2013年的444.67公斤/畝增加到2018年的449.30公斤/畝，但產值卻從1099.13元/畝下降到1008.18元/畝，2018年永城普通小麥價格為1.1元/斤，較上年下降0.1元。這意味著價格在下降，引起的產值減少可解釋凈利潤減幅的57.37%。從年初我們團隊線上調查的1501個全國農戶樣本數據看，17.5%的農戶表示因收益太低，將減少種糧面積，只有不足7%的農戶表示會增加種植面積。可見，穩定今年糧食面積和產量仍有很大壓力。

表1 2013—2018年我國糧食成本收益情況

數據來源：2013—2019年期間的全國農產品成本收益資料匯編

(三)氣象年景差、病蟲害多發威脅增大

據中國氣象局預測，2020年我國氣象水文年景總體偏差，極端事件偏多，區域性階段性旱澇災害并存，以及高溫熱浪等對糧食生產帶來不利影響。赤霉病是小麥生產面臨的最嚴重病害之一，調研中發現，近年來小麥赤霉病出現明顯的北移趨勢，已從長江流域擴展到黃河流域，華北平原正面臨著全面發生的威脅，成為我國小麥主產區小麥種植和食品安全的最大問題。今年，病蟲害風險進一步加大，給穩定糧食產量帶來諸多不確定因素。外來生物入侵，瞬息萬變難以預料，非洲沙漠蝗蟲已從東非蔓延至印度和巴基斯坦等國，聯合國糧食與農業組織就蝗災向全球發出預警。沙漠蝗蟲有可能從西藏、云南、新疆三條路線入侵我國，尤其是巴基斯坦和印度等國的沙漠蝗蟲得不到有效控制，入侵我國云南和西藏風險增大。去年入侵的草地貪夜蛾已在我國定殖，蟲口密度明顯增加，預計今年爆發災害的幾率較大。農業農村部預計，今年病蟲害呈現多發重發，草地貪夜蛾將呈重發態勢，預計全年發生1億畝。氣候、病蟲害等因素對糧食生產的危害需進一步防范。

(四)確保糧食安全的長效機制不健全

糧食主產區財政普遍緊張，由于糧食生產專項補償不足，“糧食大縣、經濟小縣、財政窮縣”的窘境還沒有緩解，嚴重影響了主產區地方政府抓糧積極性。各級政府一直試圖通過多樣化惠農金融服務糧食產業主體，但金融“脫農”現象依然存在，合作社缺乏銀行認可的抵押物，面臨貸款難度大、還貸緊等問題。現行農業保險主要保障物化成本，完全成本保險和收入保險正在試點，保險減震兜底作用還沒有很好地發揮出來。調動地方政府抓糧、農民種糧積極性的財政、金融、保險配套體系還需進一步完善。在推動構建人類命運共同體進程中，農業主動融入全球價值鏈分工體系，積極推動優勢農產品出口，主動擴大緊缺農產品進口，但前提是不能危及我們糧食安全這個底線，做到“手中有糧，心中不慌”。十八大以來，習近平總書記高度重視糧食問題，高屋建瓴地指出：“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。”面對疫情大考，彰顯了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”糧食安全戰略觀的遠見，驗證了堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”戰略方針的正確性。

(五)國內外物流供應鏈尚待鞏固

我們通過國際市場進口的主要是大豆。2019年國內大豆產量1810萬噸，進口8851萬噸，對外依存度高達83%，是全球最大的大豆進口國。如果大豆被主產國納入出口禁令，或疫情影響大豆供應鏈，將造成國內大豆、豆粕等供給不足，順勢波及下游的畜禽水產養殖業及畜產品供應。3—9月是南美大豆集中出口時間，2020年3月份巴西大豆出口1332萬噸，同比增長1/3，其中向中國出口990萬噸，同比增長近一半，尚未對大豆收獲、裝運帶來實質性影響。不過巴西確診病例還在上升，仍需密切關注疫情對運輸、港口物流的潛在威脅。據國際港口協會(IAPH)的一份報告顯示，2020年4月已有30%的集裝箱貨船受到輕度延誤[注]Theo Notteboom，Thanos Pallis，IAPH-WPSP Port Economic Impact Barometer，International Association of Ports and Harbors Report，24 April 2020.。建議有關部門要專門研究、提早謀劃，防范大豆進口中斷或遲滯帶來的沖擊。在充分利用“兩個資源、兩種市場”的同時，亟待加強物流倉儲供應鏈建設。

三、保障我國糧食安全的主要建議

從歷史經驗看，疫情過后饑荒或糧食短缺往往如影隨形，隨之會有越來越多的國家對糧食等農產品出口實行限制或管制，甚至一些有影響力的大國也以鄰為壑、轉嫁危機。聯合國糧食與農業組織多次警告，如果不盡快采取措施，全球糧食供應鏈可能中斷，發展中國家尤其是撒哈拉以南的非洲國家面臨的風險最甚。若國際糧食一旦斷供，靠誰都是靠不住的，唯獨依靠我們國內生產，糧食安全問題仍然是戰略問題。習近平總書記反復強調，“保障糧食安全是永恒課題”。農業是壓艙石，“三農”是戰略后院。國內外曾發生的多次事件警示我們，農業生產、糧食生產一旦出現滑坡，短時期內很難恢復，我們將不得不付出成倍的代價才能回歸到正常水平，甚至影響到國民經濟和社會發展進程。充足的糧食產量與儲備為應對今年的新冠疫情、保障我國社會穩定再次發揮了定海神針的作用。因此，只有堅決穩住農業這個基本盤，才能有更大的底氣應對各種風險挑戰。我們要堅決貫徹落實習近平總書記對2020年全國春季農業生產所作的重要指示精神，主產區務必要努力發揮優勢，產銷平衡區和主銷區也要保持應有的自給率，共同承擔起維護國家糧食安全的責任。平衡區、主銷區保持應有自給水平是順應三個“需要”的必然要求。

保持應有自給水平是降低自身購銷風險的需要。面對非洲蝗蟲、草地貪夜蛾等病蟲害侵襲，以及社會公共衛生等不確定事件，我們必須穩定糧食面積與產量，贏得糧食豐收主動權。平衡區、主銷區的有關部門和相關企業都表示，不把自己的地種好，到關鍵時候有錢也買不到糧。1996年臺海危機、1998年特大洪水、2008年冰凍災害等事件都表明，社會穩定和產業發展離不開糧食。所以任何時候，尤其是在當前國內外復雜多變的新形勢下，平衡區、主銷區都要提高保障區域糧食安全的警覺性。

保持應有自給水平是分擔主產區壓力的需要。主產區扛穩糧食安全重任已經付出很大的財政代價、生態代價和資源代價，如果平衡區、主銷區輕視糧食自給，就是把更多的發展機會留給自己，將發展成本轉嫁給主產區，對主產區欠失公平。確保應有自給水平是全國糧食一盤棋戰略布局的必然要求，是夯實農業經濟基礎、促進經濟社會協調發展的內在基礎，也是實現主產區糧食生產長久可持續發展的外在條件。

保持應有自給水平是緩解生態環境壓力的需要。糧食種植具有很強的生態外溢價值，稻田有調節洪峰、保持水土、涵養水源、消納廢物的功能。一畝稻田的降溫效果相當于100臺5匹的空調，有助于改善區域小氣候，還能減緩因地下水開采引發的地面沉降問題。

(一)“六穩”之前先“穩農業”

在挑戰日益加大的國內外經濟形勢下，今年中央進一步強調要做到“六穩”，這就是要穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期。面對突發嚴峻疫情的考驗，我們要進一步推動經濟社會健康發展，在貫徹繼續“六穩”之前，還應該強調“穩農業”。疫情沖擊對農業帶來嚴重的負面影響，農業在抗擊疫情中發揮了基礎性、壓艙石的作用，疫后又迅速實現復工復產，需要更大的舉措、更堅定的決心。各部門、地方政府要從全局和戰略高度把重視農業落地落細。在落實好黨中央國務院各項強農惠農政策措施的基礎上，按照遠近結合、內外統籌的原則，采取更加有針對性、更有系統性的支持舉措，促進農業生產優結構、上臺階、增后勁，調動農民生產積極性。要全面實施糧食省長負責制，強化各級政府抓糧的主動性，堅決防止對糧食生產輕視松懈的情緒。要使各級政府和全社會充分認識到，我國糧食連年豐收，儲存有壓力，這是一個具體的技術性問題，是一種“甜蜜的煩惱”，而有效保障我國糧食安全，則是一個戰略性全局問題。當前還要充分利用主流媒體，通過各種有效形式，宣傳我國糧食發展取得的巨大成就，宣講市場供給充足有保障，完全可以滿足老百姓吃飯所需，避免居民囤積糧食造成局部地區市場波動，更好地穩定人心、穩定社會。還要大力宣傳中央重視農業、重視糧食的各項方針政策，調動各個方面支農支糧的積極性，進一步為糧食生產營造有利的氛圍。

(二)把糧食區域保障上升為國家糧食安全戰略

糧食消費具有廣域性、公共性和不可間斷性，保障糧食安全不僅是中央的責任，也是地方的責任。扛穩糧食安全重任，就要強化糧食安全省長責任制考核，以省級行政區域為基本單元，提升區域的糧食自我發展保障能力。2020年政府工作報告中提到的一個重要內容就是“米袋子”，即“壓實‘米袋子’省長負責制”，也是糧食安全的內容。“兩會”期間，習近平總書記看望政協經濟界委員時指出，要強化“米袋子”省長負責制考核。可見，中央對糧食區域自給的高度重視，對于強化“米袋子”省長負責制考核，非常及時、非常必要。當前一些產銷平衡區糧食自給程度大幅下降，不可逆轉地從產銷平衡區滑向銷區，糧食保障機制亟待強化。近幾年來，中央對糧食區域的要求和政策沒有得到很好的落實，對各地糧食保障水平的變化沒有嚴格考核，一些不利于糧食區域平衡的苗頭和問題也沒有及時消除，為此，建議把糧食區域保障要求上升到國家戰略上來，分區研究加強糧食生產能力建設，明確各自在糧食安全保障方面的責權利。具體說來，主產區要多產糧、多貢獻商品糧，為國家糧食安全挑重擔；銷區要確保一定的糧食自給水平，通過糧食安全省長責任制予以考核落實；對于主銷區，以2006—2008年自給率為基數，實現一個“全部自給”，即常住人口的一日三餐最直接消費糧食自給；對于平衡區，實現兩個“基本自給”，即全口徑稻麥消費基本自給、飼料用糧基本自給，這樣才能確保多產量，保障未來糧食剛性增長需求。只有堅決貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，各區域保持應有的自給率，才能在高水平上維護國家糧食安全。

(三)千方百計實現糧食1.3萬億斤以上戰略目標

堅決穩住今年糧食種植面積，遏止連續三年下滑的勢頭，堅持全國一盤棋的戰略全局觀，落實好各省糧食種植面積指標任務。要進一步完善糧食生產支持政策，加大種糧補貼力度，與種糧面積緊密掛鉤。盡早發布補貼內容，釋放強烈的重糧惠糧政策信號。提高“一噴三防”補貼標準，對當前糧食生產中面臨的關鍵重大科學難題，實施技術攻關、技術集成、轉化推廣等“綠色化”專項補貼。加大對主產區支持力度，大力推進土地流轉、全程托管、環節托管等適度規模經營模式，加快提升糧食生產機械化、規模化。對平衡區、主銷區的產糧大縣也要給予同等支持。主銷區和平衡區中低產田比例高、單產水平低，糧食增產潛力大，在強化兩區自身生產責任的同時，要調動兩區糧食生產積極性。主銷區和平衡區產糧大縣的認定和建設標準要充分考慮當地土地細碎化程度高、規模化程度低的特殊性，因地制宜，適當放寬兩區中產糧大縣認定標準和糧食主產區建設要求。抓好糧田機耕道建設、糧食作物統防統治以及高標準農田建設等短板，著力提升兩區糧食生產的規模化、機械化以及農業技術服務水平。平衡區要處理好脫貧攻堅與糧食安全的關系，避免把兩者相對立。以優質品種及其配套技術、農機轉型升級為兩翼推進“藏糧于技”發展，加快機制創新，實現技術到村、技術到戶、技術到田。當前，要加強秋季田間管理，做好草地貪夜蛾等病蟲害防控，為全年糧食豐收奠定基礎。

(四)構筑糧食穩定發展的長效機制

通過這次疫情應對，我們對糧食作為國民經濟基礎的重要意義有更切身的體會。保持糧食長期穩定發展，是保障國家長治久安的基石。作為一個負責任的大國，讓14億人吃飽飯是不可動搖的戰略問題，因此，要加快建立糧食穩定發展的長效機制。在新的發展階段，中國糧食政策體系亟需重新理順各方關系，進行總體設計和系統重塑。我國糧食政策體系急需深化改革，理順關系，重構體制機制和政策體系。建議有關部委盡快組織研究，提出系統性糧食安全保障方案，報送中央深改委審議。要以習近平新時代中國特色社會主義思想和國家糧食安全戰略為指導，深化改革，破除資源流動的體制機制障礙，以市場確定資源流動方向，倒逼國內糧食生產轉型和技術優化，增強國內糧食競爭力。以更為市場化的補貼、信貸、保險等措施支持農業發展，使政策保護退居幕后，真正發揮政府調控和市場引導作用。當前，有兩件事情應抓緊推進：一個是研究糧食保障戰略，一個是抓緊制定并頒布《糧食法》。中央深改委已通過《關于實施重要農產品保障戰略的指導意見》，抓緊研究糧食保障戰略和方案，通過實施一系列系統性機制、針對性政策、集成性手段穩定糧食面積。從人、財、物等方面完善支持糧食生產的舉措，發揮政策“組合拳”效能，充分挖掘品種、技術、減災等穩產增產潛力。在制定全面建成小康社會補短板的政策過程中，重點補齊糧田機耕道建設、糧食作物統防統治兩個短板，給予重點支持，穩定糧食產量。加快制定并出臺《糧食安全保障法》《國家糧食安全風險監測預警體系建設條例》，從根本上穩糧食面積、穩惠糧政策、穩種糧預期，避免糧食與經濟作物交相頻繁替代，面積產量起伏波幅過大。探索第三方評估機制，加大對糧食安全省長責任制考核、監督與問責，尤其是在主銷區穩定增加糧食生產面積、穩定增加糧食產量、穩定增加高標準農田數量。設置專門執法隊伍，依據《糧食安全保障法》及有關條例，對不遵守不落實糧食法律法規的情況監督檢查，并對違反糧食安全法律法規的行為及時制止和查處。從法律的高度，將國家糧食安全風險監測預警體系固定下來，把作用發揮出來。

(五)提升糧食流通供應保障能力

對于國內糧食流通來說，現有糧食儲備主要壓在產區，從2003、2008年的糧食搶購事件和此次應對疫情來看，這樣的布局不利于保障國家安全。流通保障能力涵蓋通暢高效的運輸體系、完善可靠的倉儲體系、經銷商主導與政府有效調控相結合的運營體系。中央財政設立專項資金，建立國家糧食安全監測預警重點實驗室，持續支持、穩定預警隊伍與專家團隊。主管部門要將糧食安全監測預警工作擺在重要位置，制定相關配套保障和支持政策，確保承擔糧食安全監測預警的單位設有專職人員。要加大投入，建立起產區與銷區、平衡區之間高效的運輸倉儲系統。一方面多渠道開發倉儲設施，為經銷商提供租賃服務，建立共享式倉儲，解決其夏季無法存糧、冬季調糧困難的問題；另一方面完善糧食購銷網點體系，依據主銷區的交通條件、服務輻射半徑等，構建不同級別的糧食分銷網點，促進糧食流通便捷、高效。要實現國內糧食供需有效匹配，優化糧食物流關鍵節點布局，強化從種植、采購、加工、倉儲、銷售和消費各環節的橫向聯動和全流程的縱向整合，完善糧食安全監測預警體系，構建高效協同、精準敏捷、安全有彈性、綠色可持續的糧食供應鏈，有效防范和應對各類風險。對于國際層面糧食進口來說，在外部供給環境惡化的條件下，要重點解決國內糧食調轉、流通、貿易的梗阻和效率問題。加強對主要糧食生產國生產變化、貿易政策等要素的實時動態監控。2020年全球新冠疫情爆發情況下，要密切關注國際糧食貿易流量流向以及航運狀況等變化，謹防一些國家采取糧食出口禁令對我國糧食安全尤其是飼料糧安全造成沖擊。同時，密切與糧食生產潛力與貿易潛力較大國家的經貿關系，為糧食企業有序走出去、培植自己的國際大糧商提供精準信息。