全面深化農村土地制度改革助推鄉村振興

唐麗桂

農村土地問題，是破解我國“三農”問題的關鍵。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極探索農村土地制度改革實踐，在農村土地征收、農村“三塊地”（農用地、農村集體經營性建設用地和宅基地）等制度改革方面取得多項創新性突破。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案。在“堅持土地公有制不動搖、堅持農民利益不受損、堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度”基礎上，新修訂的土地管理法對多項土地制度有創新性改革，有效釋放土地活力，助推鄉村振興。在我國農村土地制度改革不斷深入推進之際，如何抓住土地制度改革創新契機，激發農村經濟社會發展活力，是當前值得思考的一個重要問題。

全面推進村莊土地利用規劃編制與執行。長期以來，農村土地缺乏科學規劃與管理，使土地性質不清、范圍不明，生活用地占用生產和生態用地的現象時有發生，農房建設、村莊公共設施建設雜亂無章，導致鄉村風貌退化。農村土地利用無序化，既違背土地利用節約集約原則，也影響鄉村振興戰略的實施。全面推進村莊土地利用規劃編制與執行，應加快核查村莊土地范圍與類型，以保護生態、保護文化資源、保護鄉村風貌為前提，統籌布局村莊生態、生產和生活空間。應明晰林地、草地、水面等生態資源用地邊界，強制落實生態保護紅線;應科學規劃村莊生產用地，將永久基本農田落實到具體地塊，落實一般耕地、其他農用地、可復墾耕地等范圍;應合理規劃生活用地，統籌考慮村莊未來發展和建設用地需求，明確村莊建設用地規模邊界和擴展邊界，明確農村宅基地、集體經營性建設用地、公益性設施等用地范圍與位置;應強化規劃落地執行，嚴格村莊用地管控。

深化農地“三權分置”制度創新。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出農村土地“三權分置”理念，把農村土地的集體所有權、農戶承包權、土地經營權分離，以破解“兩權分置”下分散與細碎化土地難以適度規模經營問題。“三權分置”堅持所有權和承包權不變，激活土地經營權，推動了土地流轉，但“三權分置”未賦予土地經營權一定的“財產屬性”，使其難以與金融市場有效對接，成為制約新型農業經營主體融資的瓶頸。深化農地“三權分置”制度創新，應在保護農地所有權和承包權基礎上，探索開發土地經營權的金融屬性，可根據農地經營權時限、農地規模與質量等，科學評估農地經營權價值，使農村土地經營權價值能在金融市場獲得認可，吸引金融資本流入農業領域，助推鄉村振興產業發展。應根據城鄉人口流動趨勢，針對當前鄉村出現的整戶，甚至整村向城市遷徙，承包地撂荒增加等現狀，探索建立農戶自愿有償退出承包權機制，在集體經濟發展較好的村莊，開展村集體有償回收承包權試點。

推進集體經營性建設用地入市。長期以來，我國禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，農村集體建設用地入市，需經過土地征收轉化土地屬性，使農村集體建設用地與城市建設用地“同地不同權”“同地不同價”，農民群眾難以分享城市化發展利益，也催生了大量城郊“小產權房”。新修正的《中華人民共和國土地管理法》作出重大改革，允許集體經營性建設用地入市，與國有建設用地享有同權同價待遇。新土地政策已于2020年1月1日實施，各地推動集體經營性建設用地入市，應盡快完善相關配套政策，加快試點推廣，加強監督。允許入市的農村集體經營性建設土地范圍、交易程序、交易方式、價格確定方式、政府管理部門與角色、入市平臺、入市收益分配機制等問題，是目前推進集體經營性建設用地入市迫切需要解決的問題，各地應盡快研究出臺相關法律法規予以明確和指導。農村土地問題涉及利益主體多，影響大，盡管新土地管理法已進入實施階段，但各地在相關配套政策法規未成熟前，不宜全面推開，應盡快在條件比較成熟的鄉村開展試點探索，積累經驗，再行推廣。同時，應加強監管，防止在集體經營性建設用地入市中可能出現的新腐敗問題。

推動農村宅基地制度改革落實。農村宅基地管理，主要依托我國的《土地管理法》《物權法》《城鄉規劃法》，直到2004年國土資源部（現自然資源部）印發《關于加強農村宅基地管理的意見》，農村宅基地管理逐漸細化。各地方政府依托上述法律法規，出臺各地農村宅基地管理辦法，如重慶2011年出臺了《重慶市農村村民住宅規劃建設管理暫行辦法》，并于2012年1月1日實施。2019年9月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，要求嚴格落實“一戶一宅”，禁止城鎮居民購買農村宅基地，嚴格“建新拆舊”等規定。推動農村宅基地制度改革落實，應加快調查清理“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”等現象，對存在的違規宅基地，適宜復墾的應盡快復墾，不適宜復墾的，可由村集體回收儲備。鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，創新經營模式與經營業態，增加村集體和農戶的財產性收益。制定激勵措施，鼓勵農村長期整戶外出且在城市有穩定工作和住宅的農戶自愿有償退出宅基地，退出宅基地由村集體統一回購管理。落實鄉鎮人民政府農村宅基地審批權，簡化并規范審批程序，加強宅基地監管，新增宅基地不得隨意占用耕地。

深化土地征收制度改革。為解決征地引發的社會問題，保障征地農民利益，使農民群眾共享城市發展利益，新土地管理法首次對土地征收制度進行重大改革。深化土地征收制度改革，應依法貫徹土地征收公共利益界定，明確征地條件與范圍，約束政府征地權限。農村土地征收應保障農民利益，嚴格執行“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則，健全土地征收補償機制，提高補償安置標準，完善征地農民社會保障制度。規范土地征收程序，建立土地征收“征前征詢、征中監督、征后跟蹤”機制，落實被征地村集體和農民的知情權、參與權和監督權，完善政府征后跟蹤服務制度，及時解決征地遺留問題。

（作者系重慶市農業科學院農業經濟與鄉村發展研究所副研究員）