基于突發(fā)疫情防控完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍長(zhǎng)期建設(shè)機(jī)制的對(duì)策研究

劉亞軍，劉志剛，趙京，賈建平，王東瑞，吳文娟，張向東

根據(jù)國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)中的公共衛(wèi)生人員承擔(dān)著轄區(qū)傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理在內(nèi)的多項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)任務(wù)，在突發(fā)疫情防控中起到“吹哨人”作用。北京在取得2003年抗擊非典疫情勝利后，按照黨和國(guó)家的整體戰(zhàn)略部署進(jìn)一步重視和規(guī)范公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，建成了以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系為基礎(chǔ)的基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并在近幾年發(fā)生的人禽流感疫情、人感染豬鏈球菌病、甲型H1N1流感等疫情防控中，有效筑牢了社區(qū)“健康網(wǎng)底”[1]。2020年1月新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生以來，包括公共衛(wèi)生人員在內(nèi)的全市近4萬名社區(qū)衛(wèi)生工作人員堅(jiān)守崗位，克服人員緊張、任務(wù)繁重的困難，在家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，堅(jiān)持關(guān)口前移、重心下移，一手抓防控，一手抓服務(wù)，為轄區(qū)居民筑起健康防護(hù)屏障。同時(shí)，北京市積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，派出6名社區(qū)公共衛(wèi)生高級(jí)別專家馳援武漢社區(qū)疫情防控工作。

此次疫情發(fā)生以來，公共衛(wèi)生備受社會(huì)關(guān)注。2020年3月《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記《全面提高依法防控依法治理能力 健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》的重要文章，指出要健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)[2]。北京市長(zhǎng)期注重社區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)和人員隊(duì)伍建設(shè)，并取得了一定成果，能夠在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中主動(dòng)及時(shí)應(yīng)對(duì)。本研究對(duì)北京市2010—2019年社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍總量、結(jié)構(gòu)分布、崗位吸引力和人力資源配置公平性等變化進(jìn)行初步分析，提出社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍長(zhǎng)期建設(shè)中存在的主要問題和相關(guān)工作建議，以期為今后社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍體系建設(shè)提供借鑒和參考。

本文要點(diǎn)：

（1）社區(qū)公共衛(wèi)生人員要負(fù)責(zé)至少十四大項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，涵蓋健康管理、慢性病管理、預(yù)防接種、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理、健康促進(jìn)等，具有涉及范圍廣、專業(yè)知識(shí)強(qiáng)、與服務(wù)對(duì)象聯(lián)系緊密等特點(diǎn)；（2）社區(qū)公共衛(wèi)生人員非正常流失現(xiàn)象逐年增加、隊(duì)伍整體年齡增加、30歲以下年輕人占比明顯減少，說明社區(qū)公共衛(wèi)生崗位逐漸失去吸引力，尤其對(duì)于需要明確職業(yè)發(fā)展方向的年輕人；（3）建議通過提高公共衛(wèi)生體系人才建設(shè)認(rèn)識(shí)高度、結(jié)合國(guó)情優(yōu)化公共衛(wèi)生學(xué)科建設(shè)、加強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生人才素質(zhì)和能力培養(yǎng)等措施完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍長(zhǎng)期建設(shè)機(jī)制。

1 資料與方法

1.1 數(shù)據(jù)來源 2020年2—4月，通過2010—2019年法定統(tǒng)計(jì)報(bào)表《北京市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員基本情況表》（京衛(wèi)社S2-8表）收集北京市16個(gè)行政區(qū)全部社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生崗位人員信息，內(nèi)容主要包括人員數(shù)量、年齡、學(xué)歷、職稱等。通過北京市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)收集北京市16個(gè)行政區(qū)對(duì)應(yīng)統(tǒng)計(jì)時(shí)段的服務(wù)人口和轄區(qū)面積。全部法定報(bào)表均經(jīng)過市、區(qū)兩級(jí)主管部門的培訓(xùn)、報(bào)送、審核等技術(shù)流程。

1.2 統(tǒng)計(jì)學(xué)方法 建立Excel數(shù)據(jù)庫，對(duì)收集數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)控和分類整理，使用SPSS 25.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)檢驗(yàn)。計(jì)數(shù)資料以頻數(shù)和相對(duì)數(shù)表示，組間比較采用χ2檢驗(yàn)；計(jì)量資料以（±s）表示。通過專家研討選取3個(gè)具有代表性的可及指標(biāo)（本地從業(yè)人員占比、政策保障人員占比和非正常流失人員占比）反映社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化情況。

使用基尼系數(shù)（Gini coefficient）計(jì)算并描述北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人力資源配置公平性變化趨勢(shì)。按照國(guó)際慣例，基尼系數(shù)<0.2表示絕對(duì)平均、0.2～0.3表示比較平均、0.3～0.4表示相對(duì)合理、0.4～0.5表示差距較大、>0.6表示差距懸殊。基尼系數(shù)計(jì)算公式如下:

其中G為基尼系數(shù)；Pi為各行政區(qū)的人口（面積）數(shù)占全市總?cè)丝冢娣e）數(shù)的比重；Yi為各行政區(qū)人口（面積）所擁有的社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員數(shù)占總數(shù)的比重；Vi為按人均人口（面積）社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員排序后Yi從i=1到i的累計(jì)數(shù)[3]。

2 結(jié)果

2.1 2010—2019年北京市社區(qū)衛(wèi)生人員數(shù)量變化2010年北京市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生崗位人員2 139例，占衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)的8.69%，2019年為3 488例，占衛(wèi)生技術(shù)人員總數(shù)的10.62%。2010—2019年，北京市社區(qū)衛(wèi)生全體人員、衛(wèi)生技術(shù)人員和公共衛(wèi)生崗位人員總數(shù)均呈現(xiàn)出不同程度增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率分別為3.25%、3.26%和5.58%。與前兩類人員相比，公共衛(wèi)生崗位人員數(shù)量增長(zhǎng)幅度更大（見表1）。

表1 2010—2019年北京市社區(qū)衛(wèi)生人員數(shù)量變化情況Table 1 Numeral changes of community health staff in Beijing，2010—2019

2.2 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員年齡構(gòu)成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員平均年齡（35.9±10.7）歲，年齡構(gòu)成占比由高到低排列依次為<30歲（37.87%）、30～<40歲（27.63%）、40～50歲（18.84%）和>50歲（15.66%）。2019年平均年齡（37.6±9.4）歲，年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，年齡占比由高到低排列依次為 30～<40歲（41.80%）、40～50歲（25.52%）、<30歲（20.70%）和>50歲（11.98%）。歷經(jīng)10年，社區(qū)公共衛(wèi)生人員平均年齡增長(zhǎng)約2歲，2019年與2010年相比，<30歲的年輕人占比減小（χ2=197.252，P<0.001；見表2）。

表2 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員年齡構(gòu)成變化情況Table 2 Changes of age structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.3 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學(xué)歷構(gòu)成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學(xué)歷以大學(xué)專科為主（41.37%），其次為中專及以下（28.94%）、大學(xué)本科（27.26%）和研究生（2.43%）。2019年半數(shù)人員達(dá)到了大學(xué)本科及以上水平，學(xué)歷結(jié)構(gòu)占比以大學(xué)本科（46.33%）和大學(xué)專科（37.21%）為主（見表3）。

表3 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員學(xué)歷構(gòu)成變化情況〔n（%）〕Table 3 Changes of education structure of community public health professionals in Beijing，2010—2019

2.4 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員職稱構(gòu)成變化 2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員初級(jí)及以下職稱占比73.40%，中級(jí)職稱占比24.68%，高級(jí)職稱人員占比不足2%。2019年初級(jí)及以下職稱占比減少至61.73%，中級(jí)職稱和高級(jí)職稱人員占比分別提高至34.35%、3.92%（見表4）。

2.5 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化 2010—2019年統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，本地人員從事社區(qū)公共衛(wèi)生崗位占比略有減少，由2010年74.10%下降至2019年的70.99%，反之外地引進(jìn)人員占比略有增加。同時(shí)，享受編制內(nèi)政策保障的人員占比減少4.68個(gè)百分點(diǎn)，由2010年82.89%下降至2019年78.21%。此外，去除正常退休流失人員，社區(qū)公共衛(wèi)生崗位10年共計(jì)非正常流失1 327例，非正常流失總量和占比呈逐年增加趨勢(shì)，由2010年占比1.52%增加至2019年占比4.04%（見表5）。

2.6 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員資源配置公平性變化 公共衛(wèi)生崗位人員作為社區(qū)內(nèi)可提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)的人力資源，可以利用基尼系數(shù)反映其配置公平程度。2010年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位按照地理面積和人口統(tǒng)計(jì)，分別為0.13人/km2、1.09人/萬服務(wù)人口；2019年相應(yīng)指標(biāo)分別提高至0.21人/km2、1.62人/萬服務(wù)人口。2010年按人口和地理面積分布的基尼系數(shù)分別為0.300 1、0.763 6；2019年按人口和地理面積分布的基尼系數(shù)分別為0.222 8、0.696 6（見表6）。

3 討論

此次新型冠狀病毒肺炎是新中國(guó)成立以來在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，轄區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生隊(duì)伍參與至此次疫情防控工作中，疫情防控取得了全國(guó)范圍的決定性勝利。按照黨中央要求及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平[4]。這其中，對(duì)承擔(dān)公共衛(wèi)生“健康網(wǎng)底”和疫情“吹哨人”作用的社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人才隊(duì)伍建設(shè)尤為重要。

3.1 社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍長(zhǎng)期建設(shè)存在的問題

3.1.1 社區(qū)公共衛(wèi)生人員數(shù)量相對(duì)不足 北京市自2010年起轉(zhuǎn)變社區(qū)衛(wèi)生傳統(tǒng)服務(wù)觀念，確立全科醫(yī)學(xué)思維，推行“家庭醫(yī)生式服務(wù)模式”，以健康管理為主要內(nèi)容，與居民簽訂協(xié)議并建立相對(duì)穩(wěn)定的服務(wù)關(guān)系，為居民提供主動(dòng)、連續(xù)、綜合的健康責(zé)任制管理。促進(jìn)“社區(qū)首診、分級(jí)診療”格局的形成。按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，平均每個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)轄區(qū)1 800人，每個(gè)團(tuán)隊(duì)中至少包括1例公共衛(wèi)生服務(wù)人員。按照2019年北京市2 153.6萬常住服務(wù)人口推算，社區(qū)公共衛(wèi)生人員缺口仍然很大，現(xiàn)有社區(qū)公共衛(wèi)生人員普遍通過一人兼職多崗和高負(fù)荷工作彌補(bǔ)人員相對(duì)不足[5]。盡管如此，北京市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)長(zhǎng)期堅(jiān)持政府絕對(duì)主導(dǎo)，各項(xiàng)運(yùn)行保障措施均以體現(xiàn)公益性為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。另外，社區(qū)公共衛(wèi)生人力資源按人口分布比較公平，按地理面積分布差距懸殊，考慮與平原山區(qū)地貌和人口密度有關(guān)。

表4 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員職稱構(gòu)成變化情況〔n（%）〕Table 4 Changes of professional title composition of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表5 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力變化情況〔n（%）〕Table 5 Changes of position attraction of community public health professionals in Beijing，2010—2019

表6 2010—2019年北京市社區(qū)公共衛(wèi)生崗位人員資源配置變化情況Table 6 Changes of the distribution of community public health professionals by population and geography in Beijing，2010—2019

3.1.2 社區(qū)公共衛(wèi)生人員綜合素質(zhì)亟待提高 根據(jù)國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和服務(wù)規(guī)范，社區(qū)公共衛(wèi)生人員要負(fù)責(zé)至少十四大項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，涵蓋健康管理、慢性病管理、預(yù)防接種、傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理、健康促進(jìn)等，具有涉及范圍廣、專業(yè)知識(shí)強(qiáng)、與服務(wù)對(duì)象聯(lián)系緊密等特點(diǎn)。這些都要求社區(qū)公共衛(wèi)生從業(yè)人員具備良好的綜合素質(zhì)能力，既包括專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)能力的儲(chǔ)備和運(yùn)用，也包括非專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的溝通和交流[6]。

3.1.3 崗位吸引力不足，人員非正常流失逐年增加 社區(qū)公共衛(wèi)生崗位吸引力受多種因素不同程度交叉影響。相關(guān)研究結(jié)果顯示，社區(qū)公共衛(wèi)生人員非正常流失現(xiàn)象逐年增加、隊(duì)伍整體年齡增加、30歲以下年輕人占比明顯減少，說明社區(qū)公共衛(wèi)生崗位已經(jīng)逐漸失去吸引力，尤其對(duì)于需要明確職業(yè)發(fā)展方向的年輕人[7]。公共衛(wèi)生崗位吸引力的缺失應(yīng)該是整個(gè)專業(yè)的社會(huì)普遍性問題，不僅在社區(qū)的醫(yī)療、護(hù)理和預(yù)防中相對(duì)較低，在疾病預(yù)防控制部門近幾年也普遍存在人員非正常流失嚴(yán)重現(xiàn)象。要加強(qiáng)基層及基礎(chǔ)應(yīng)用型人才培養(yǎng)，滿足未來公共衛(wèi)生人員配置需求；加大政府投入力度，保障公共衛(wèi)生人員合理收入水平，建立吸引人才、 留住人才、發(fā)展人才的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制；設(shè)立高端人才計(jì)劃，促進(jìn)各專業(yè)學(xué)科均衡發(fā)展，整體提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)服務(wù)能力。

3.2 完善社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍長(zhǎng)期建設(shè)機(jī)制

3.2.1 提高公共衛(wèi)生體系人才建設(shè)認(rèn)識(shí)高度 落實(shí)新時(shí)代衛(wèi)生與健康工作方針，實(shí)現(xiàn)《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要更多高質(zhì)量的公共衛(wèi)生人才。落實(shí)預(yù)防為主和健康融入所有政策，需要在人才規(guī)模和結(jié)構(gòu)上有較大的發(fā)展和完善。全方位和全周期保障人民健康，需要公共衛(wèi)生人才能夠開創(chuàng)全新的工作模式[8]。具備不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)的能力，掌握與當(dāng)前健康需求相適應(yīng)的知識(shí)和技術(shù)，提高公共衛(wèi)生崗位適應(yīng)力，堅(jiān)持公共衛(wèi)生人力資源按服務(wù)人口科學(xué)配置，是公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍滿足健康均等化保障需求，特別是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基礎(chǔ)。公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)是落實(shí)國(guó)家基本公共衛(wèi)生的基石，是推動(dòng)健康中國(guó)戰(zhàn)略的核心動(dòng)力。發(fā)揮好公共衛(wèi)生的作用需要素質(zhì)優(yōu)良的公共衛(wèi)生人才[9]。

3.2.2 結(jié)合國(guó)情，優(yōu)化公共衛(wèi)生學(xué)科建設(shè) 我國(guó)在實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的深入建設(shè)中，社會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生與健康需求的數(shù)量和質(zhì)量規(guī)模會(huì)逐步擴(kuò)大[10]。利用系統(tǒng)思維做好公共衛(wèi)生繼續(xù)教育頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施等若干具體舉措，以期適應(yīng)新時(shí)期對(duì)公共衛(wèi)生改革發(fā)展的需求與挑戰(zhàn)；同時(shí)建設(shè)從學(xué)校教育、畢業(yè)后教育到繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育的階段分明、有機(jī)銜接、目標(biāo)明確的一體化公共衛(wèi)生學(xué)科教育體系，培養(yǎng)了解中國(guó)衛(wèi)生國(guó)情、肯于扎根基層，掌握健康管理、疫情防控，具備創(chuàng)新科研能力、國(guó)際化視角、學(xué)科交叉融合能力的社區(qū)復(fù)合型公共衛(wèi)生人才[11]。

3.2.3 加強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生人才素質(zhì)和能力培養(yǎng) 國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和要求決定社區(qū)公共衛(wèi)生人才應(yīng)具備：（1）扎實(shí)的理論知識(shí)。不僅包括傳統(tǒng)公共衛(wèi)生學(xué)科知識(shí)，還應(yīng)包括全科醫(yī)學(xué)、社會(huì)與行為科學(xué)、衛(wèi)生管理、數(shù)據(jù)科學(xué)知識(shí)等。（2）過硬的實(shí)踐能力。公共衛(wèi)生實(shí)踐涉及臨床基本技能，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理能力，傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)和環(huán)境調(diào)查處理等多方面能力。（3）卓越的創(chuàng)新思維。在傳染性疾病和慢性非傳染性疾病的雙重負(fù)擔(dān)下，診療模式已由“以治病為中心”轉(zhuǎn)向“以健康為中心”[12]。公共衛(wèi)生人才必須善于創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新，改革現(xiàn)有公共衛(wèi)生模式，以適應(yīng)健康中國(guó)建設(shè)需要。（4）良好的人文素養(yǎng)。公共衛(wèi)生服務(wù)成本低、效果好，但回報(bào)周期較長(zhǎng)，這就要求公共衛(wèi)生人才養(yǎng)成人文自覺、塑造人文精神、建立人文價(jià)值、體現(xiàn)人文關(guān)懷，不忘初心，以飽滿的熱情投身公共衛(wèi)生事業(yè)，持續(xù)為大眾健康服務(wù)。

3.2.4 提升公共衛(wèi)生崗位吸引力，提高待遇保障 明確社區(qū)公共衛(wèi)生在醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及健康中國(guó)建設(shè)中的地位和作用，提高崗位社會(huì)認(rèn)同感和職業(yè)自豪感。政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)作為公益事業(yè)單位，在承擔(dān)國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)任務(wù)中，政府應(yīng)確立好崗位支持政策和激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)服務(wù)人口和工作量，科學(xué)規(guī)劃和設(shè)置崗位人員政策保障范圍，切實(shí)提高衛(wèi)生技術(shù)人員待遇和保障水平。同時(shí)，改善職業(yè)發(fā)展和工作環(huán)境，實(shí)施科學(xué)績(jī)效管理[13]，進(jìn)一步完善符合社區(qū)衛(wèi)生學(xué)科發(fā)展的科學(xué)合理的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。

作者貢獻(xiàn)：劉亞軍、趙京負(fù)責(zé)文章的構(gòu)思與設(shè)計(jì)、論文撰寫；劉志剛負(fù)責(zé)研究的實(shí)施與可行性分析；吳文娟負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)收集；賈建平、王東瑞負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)整理、統(tǒng)計(jì)學(xué)處理；張向東負(fù)責(zé)結(jié)果的分析與解釋、文章的質(zhì)量控制及審校。

本文無利益沖突。