當(dāng)下中國(guó)治理體系下基層政府政策執(zhí)行邏輯

廖鋒江 周建國(guó)

關(guān)鍵詞：治理體系;基層政府;政策執(zhí)行

摘 要：治理體系構(gòu)成基層官員政策執(zhí)行的制度背景，并對(duì)基層官員政策執(zhí)行行為提供約束與激勵(lì)。行政發(fā)包制、官員晉升的錦標(biāo)賽機(jī)制是理解基層政府主官政策執(zhí)行選擇的關(guān)鍵影響要素;當(dāng)下的治理體系多中心結(jié)構(gòu)是基層政府職能部門(mén)官員政策執(zhí)行的制度約束。由此，基層政府主官與基層政府職能部門(mén)官員遵循著兩種不同但又相互關(guān)聯(lián)的政策執(zhí)行行為邏輯，基層政府主官以對(duì)政績(jī)的影響作為政策執(zhí)行方式選擇的決策參考點(diǎn)，而來(lái)自橫向和縱向組織的抗性則構(gòu)成基層政府職能部門(mén)官員政策執(zhí)行方式的核心影響變量。

中圖分類號(hào)：D67文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2020）05-0105-06

The Grassroots Governments Policy Implementation Logic under the Current Chinese Governance System

LIAO Feng-jiang， ZHOU Jian-guo（School of Government Management，Nanjing University，Nanjing? 210023，China）

Key words：governance system;grassroots government; policy implementation

Abstract：The governance system constitutes the institutional background for the policy implementation by grassroots officials， and provides constraints and incentives in their policy implementation. The “Administrative Subcontract” and “Promotion Tournament Model” are the key influencing factors in understanding the implementation choices of the chief government officials. The multi-center structure under the governance system is the institutional constraint for the officials of the grassroots government functional departments in policy implementation. The chief officials and the functional department officials follow two different but interrelated behavioral logic in policy implementation. The former takes the influence of political achievements as the decision-making reference point in policy implementation mode selection， while the resistance from horizontal and vertical organizations constitutes the core influence variable for the latter in policy implementation mode selection.

一、研究背景與意義

政策執(zhí)行偏差是各國(guó)政策落地時(shí)普遍存在的現(xiàn)象。針對(duì)政策執(zhí)行偏差的研究，從視角上來(lái)看有自上而下的視角與自下而上的視角。前者以普雷斯曼和維爾達(dá)夫斯基對(duì)“奧克蘭計(jì)劃”[1]的失敗為肇始，后者以利普斯基創(chuàng)設(shè)的“街頭官僚”理論[2]為典型。中國(guó)學(xué)者通過(guò)消化吸收西方國(guó)家的研究成果，就中國(guó)的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象進(jìn)行了全面的分析研究。部分學(xué)者通過(guò)借鑒西方國(guó)家的理論工具，用以分析中國(guó)的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，或驗(yàn)證其在中國(guó)環(huán)境下的適用性，如有學(xué)者借鑒了“模糊—沖突模型”“交易成本”“信息不對(duì)稱”“逆向選擇”“政策博弈”等理論與分析工具，對(duì)中國(guó)的政策執(zhí)行偏差進(jìn)行了分析診斷，并提出若干減少政策執(zhí)行偏差的對(duì)策;另有學(xué)者在借鑒西方國(guó)家理論工具的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，發(fā)展出具有中國(guó)特色的分析模型與框架，用以分析中國(guó)的政策執(zhí)行偏差行為，如“中央政策的明晰度——地方政府的學(xué)習(xí)能力”[3]、“政策路徑的明晰度——部際協(xié)同的需求強(qiáng)度”[4]、“政策路徑的明晰度——對(duì)地方政府的激勵(lì)性”[5]等分析模型，通過(guò)將前因變量與政策執(zhí)行類型結(jié)果相結(jié)合，以闡明各類執(zhí)行現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯。還有一類學(xué)者，并未直接從政策執(zhí)行的角度切入，而是在分析研究中國(guó)治理體系時(shí)，兼就政策執(zhí)行進(jìn)行了論述，如周黎安的“行政發(fā)包制”[6]、曹正漢的“中央治官、地方治民模型”[7]、周雪光的“帝國(guó)的治理邏輯”[8]，根據(jù)這類學(xué)者的研究，政策執(zhí)行偏差可以認(rèn)為是當(dāng)代中國(guó)治理體制下必然的結(jié)果。

應(yīng)該說(shuō)前兩類學(xué)者為中國(guó)政策執(zhí)行偏差的成因與改善提出不少具有價(jià)值的看法，但由于未把握到“當(dāng)代中國(guó)制度”層面的根本動(dòng)因，相關(guān)改進(jìn)措施也只可能是局部性修補(bǔ)，勢(shì)必?zé)o法杜絕政策執(zhí)行偏差的制度內(nèi)再生產(chǎn)。而從治理體系論及政策執(zhí)行偏差的學(xué)者，雖點(diǎn)明了政策執(zhí)行偏差在現(xiàn)有治理體系下發(fā)生的必然性，但因其理論旨趣并不在于分析政策執(zhí)行偏差以及如何減少政策執(zhí)行偏差，導(dǎo)致其理論研究更多偏向中觀層面的政府間關(guān)系分析及相關(guān)政府行為描述，從而未能深入地分析治理機(jī)制下基層政府官員在政策執(zhí)行中的決策與行為邏輯所在。

鑒于制度構(gòu)成了行動(dòng)者的具體背景，并且對(duì)行動(dòng)者的行為產(chǎn)生了某種約束，故研究中國(guó)的政策執(zhí)行偏差，離開(kāi)制度背景當(dāng)無(wú)法深入探究政策執(zhí)行偏差的根源。而從制度背景去理解政策執(zhí)行偏差，需著重研究制度約束是如何影響行動(dòng)者的決策與行為，以及在何種情景下會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生。本文認(rèn)為，當(dāng)下中國(guó)的治理體系正是基層政策執(zhí)行的關(guān)鍵制度變量，分析基層政策執(zhí)行需要從理解治理體系入手，考察中國(guó)治理體系是如何為基層政府官員設(shè)定選擇約束。同時(shí)，過(guò)往對(duì)中國(guó)基層政策執(zhí)行研究主要是從基層政府主官與基層公務(wù)員兩個(gè)群體展開(kāi)，前者一般指縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記或行政首長(zhǎng)，后者則是基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）的公務(wù)員，縣（市）區(qū)政府負(fù)責(zé)一線執(zhí)法或者直接與民眾接觸的業(yè)務(wù)部門(mén)的公務(wù)員（如公安、城管、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等部門(mén)），對(duì)縣（市）的具體職能管理部門(mén)的政策執(zhí)行邏輯研究偏少。鑒于基層政府主官和具體職能管理部門(mén)官員在治理體系下具有不同的角色和地位，他們?cè)谥卫頇C(jī)制下遵循著什么樣的政策執(zhí)行邏輯，有必要進(jìn)行深入分析與梳理。

二、基層政府主官的政策執(zhí)行邏輯

行政發(fā)包制是周黎安提出的理解中國(guó)治理體系的分析框架。在該理論中，其認(rèn)為行政發(fā)包制是混合外包制與科層制的一種理想類型;相較于外包制與科層制，行政發(fā)包制在行政權(quán)的分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部考核與控制三個(gè)維度存在著系統(tǒng)性的區(qū)別。在行政發(fā)包制中，中央政府與地方政府屬發(fā)包—承包的關(guān)系，中央政府擁有正式權(quán)威（如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán)）和剩余控制權(quán)（如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)），而地方政府則享有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，并且還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實(shí)際控制權(quán)。[6]在該體制下，從中央到地方，各級(jí)政府通過(guò)層層發(fā)包的方式實(shí)行目標(biāo)責(zé)任的向下傳遞，上級(jí)政府通過(guò)默許、交換或隱形授權(quán)的形式給予下級(jí)政府在政策執(zhí)行領(lǐng)域內(nèi)以自由裁量權(quán)。[9]周黎安同時(shí)認(rèn)為，行政發(fā)包制與官員晉升錦標(biāo)賽制的共同作用，主導(dǎo)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)多年來(lái)的高速成長(zhǎng)。

行政發(fā)包制為我們理解基層官員的治理行為提供了較好的制度背景，那么在這種制度背景下，基層的政策執(zhí)行遵循著什么樣的邏輯？行政發(fā)包制與官員晉升的錦標(biāo)賽機(jī)制適用于理解基層的政策執(zhí)行行為嗎？在關(guān)于理解和分析個(gè)體的決策及行為方面，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)或可作為一種有效的理論工具。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)端于對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)效用最大化假設(shè)的修訂，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，個(gè)體決策會(huì)遵循效用最大化原則，但當(dāng)將該理論用于解釋與預(yù)測(cè)現(xiàn)實(shí)中個(gè)體的行為時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)大量與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)描述相背離的現(xiàn)象。[10]基于這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的偏差，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)展出“前景理論”（也叫預(yù)期理論）、“心理賬戶理論”等來(lái)對(duì)人的決策行為進(jìn)行描述預(yù)測(cè)，并取得了相當(dāng)重要的進(jìn)展。[11]

根據(jù)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，個(gè)體在決策時(shí)經(jīng)歷了信息的編輯、評(píng)價(jià)等階段，在信息的編輯階段，最核心的是參考點(diǎn)的選擇，也即決策人用以評(píng)價(jià)損益的原點(diǎn)。決策人考量的參考點(diǎn)，一般有現(xiàn)狀值、抱負(fù)值、社會(huì)參考值等幾種情況。[12]那么在中國(guó)治理體系下的基層政府主官，其設(shè)定的參考點(diǎn)會(huì)是什么呢？由于晉升意味著更高的權(quán)力與地位，同時(shí)也可以獲得更高職位的機(jī)會(huì)，而如果沒(méi)有在相應(yīng)的年齡實(shí)現(xiàn)晉升，就可能永遠(yuǎn)失去晉升機(jī)會(huì)[13]，故官員有極高的動(dòng)機(jī)和壓力晉升到更高的職位上;而政績(jī)與官員的晉升有著極強(qiáng)的相關(guān)性，因而基層官員如果想要晉升，就必須在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)排名較高的位次，并將此設(shè)定為其努力目標(biāo);因此基層政府主官極可能將政績(jī)排名目標(biāo)位次作為其決策的參考點(diǎn)，并以此來(lái)評(píng)估損益。

政績(jī)排名目標(biāo)位次一旦成為基層政府主官?zèng)Q策的參考點(diǎn)，其所面臨的各個(gè)選項(xiàng)都將納入此背景框架中進(jìn)行權(quán)衡。在政策執(zhí)行情境中，其將對(duì)來(lái)自于上級(jí)政府的政策執(zhí)行要求進(jìn)行價(jià)值評(píng)估;當(dāng)某一政策（如節(jié)能減排政策）的執(zhí)行極可能有損于其政績(jī)排名目標(biāo)位次的達(dá)成時(shí)，執(zhí)行該政策對(duì)于該官員來(lái)說(shuō)就意味著損失。根據(jù)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，決策人將對(duì)損失進(jìn)行規(guī)避，這意味著基層官員極有可能選擇不執(zhí)行政策，如果在政策規(guī)定中針對(duì)基層政府主官不執(zhí)行政策作出相應(yīng)的處罰威脅時(shí)，是否會(huì)改變他們不執(zhí)行政策的傾向呢？常規(guī)情況下，雖然政策出臺(tái)方宣示了不執(zhí)行政策會(huì)有相應(yīng)處罰，但在基層政府主官的決策認(rèn)知中宣示的懲罰并不意味著現(xiàn)實(shí)的懲罰，而只是可能的懲罰，實(shí)際情況是，在當(dāng)代中國(guó)的治理體系中，由于實(shí)施的是下管一級(jí)的干部管理機(jī)制，決定了中央政府不大可能直接決定縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的升遷與懲罰，又由于中國(guó)疆域遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化情形復(fù)雜，如果中央政府要實(shí)施監(jiān)督懲罰，成本尤為巨大，所以當(dāng)基層政府主官面臨執(zhí)行政策或不執(zhí)行政策的選擇時(shí)，執(zhí)行政策意味著確定的損失，而不執(zhí)行政策意味著不一定發(fā)生的損失（懲罰），故基于損失規(guī)避的觀點(diǎn)，基層政府主官傾向于不執(zhí)行政策。但為了避免造成直接對(duì)抗上級(jí)政府的印象，或者也盡可能在上級(jí)政府可能采取的監(jiān)督措施中隱藏自己不執(zhí)行政策的實(shí)質(zhì)，會(huì)做出一些表面執(zhí)行的舉動(dòng)來(lái)，以減少不執(zhí)行政策可能面臨的懲罰風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于基層政府主官而言，其政策執(zhí)行邏輯是在參考點(diǎn)（政績(jī)排名目標(biāo)位次）明確的基礎(chǔ)上依據(jù)收益或損失的情況對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行過(guò)濾與篩選，也即執(zhí)行哪些政策，不執(zhí)行哪些政策。同時(shí)，針對(duì)不執(zhí)行的政策，其可能會(huì)為規(guī)避潛在的懲罰風(fēng)險(xiǎn)而做出一些表面性執(zhí)行的舉動(dòng)。另外隨著上級(jí)政府注意力的轉(zhuǎn)變，當(dāng)某些政策的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不斷增強(qiáng)，乃至?xí)绊懙狡湔?jī)排名目標(biāo)位次時(shí)，其執(zhí)行方式也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)換。因而，基層政府主官采取的政策執(zhí)行方式取決于對(duì)執(zhí)行或不執(zhí)行上級(jí)政策對(duì)政績(jī)影響的權(quán)衡。基于上述分析，我們建立起如下的基層政府主官政策執(zhí)行方式矩陣：

由此看來(lái)，基層政府主官在面臨政策執(zhí)行任務(wù)時(shí)，存在四種可能的策略選擇的情景。

1.選擇矛盾區(qū)①：此種情景下，基層政府主官面臨的是一種執(zhí)行政策將強(qiáng)烈影響政績(jī)目標(biāo)的達(dá)成，而不執(zhí)行政策極可能被問(wèn)責(zé)而影響晉升的場(chǎng)景;其最終的選擇，仍取決于執(zhí)行與不執(zhí)行兩種方式哪種對(duì)達(dá)成政績(jī)目標(biāo)的傷害更大，從而“兩害相權(quán)取其輕”。竺乾威對(duì)“十一五”期間各地政府落實(shí)中央節(jié)能減排政策所采取的“拉閘限電”的行為進(jìn)行了分析，在該政策執(zhí)行情境中，基層政府主官面臨著落實(shí)節(jié)能減排政策影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不節(jié)能減排會(huì)被“一票否決”的矛盾情境;最終基層政府主官們?cè)谠u(píng)估損失后，采取“拉閘限電”的方式執(zhí)行節(jié)能減排政策，避免政績(jī)上的“一票否決”。[14]

2.行政性執(zhí)行②：在此情景下，基層政府主官在執(zhí)行政策時(shí)對(duì)政績(jī)沒(méi)什么負(fù)面影響，但在不執(zhí)行政策時(shí)卻很可能被問(wèn)責(zé)，在規(guī)避損失的考慮下，基層政府主官將會(huì)較嚴(yán)格地按照政策要求，采取行政性執(zhí)行策略，保障政策落地;這一政策執(zhí)行情景的典型案例是在中國(guó)執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)30多年的計(jì)劃生育政策。

3.象征性執(zhí)行③：在該象限中，基層政府主官如果執(zhí)行政策，將會(huì)強(qiáng)烈影響政績(jī)的實(shí)現(xiàn);如果不執(zhí)行，由于缺乏強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制，一般不會(huì)對(duì)基層官員的政績(jī)產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)面影響。因而對(duì)于該類政策，基層官員會(huì)采取象征性執(zhí)行的策略，出現(xiàn)諸如明動(dòng)暗不動(dòng)、只宣傳不落地等現(xiàn)象。典型案例如在落實(shí)中央的環(huán)境治理政策時(shí)，由于污染大戶往往是當(dāng)?shù)氐睦惔髴簦绻扇…h(huán)境治理政策，勢(shì)必影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，又由于在環(huán)保領(lǐng)域很少有干部單純因?yàn)檫`反環(huán)保紀(jì)律而受到黨內(nèi)紀(jì)律調(diào)查或處分[15]，故很難避免象征性執(zhí)行的作法;比如地方的環(huán)境部門(mén)對(duì)本地大型企業(yè)收取了罰金，然后將收取到的數(shù)額轉(zhuǎn)而放入地方政府的腰包，政府接著再提供給企業(yè)，諸如免收大致相當(dāng)于所征罰金數(shù)額的稅收。類似的案例不在少數(shù)。[16]

4.自由裁量區(qū)④：由于在此情景下，執(zhí)行與不執(zhí)行都不會(huì)強(qiáng)烈影響政績(jī)，故基層政府主官對(duì)此類政策既不會(huì)有強(qiáng)烈的支持態(tài)度、也不會(huì)有強(qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度。處于此象限的政策在基層政府主官的政策執(zhí)行優(yōu)先級(jí)中，排位相對(duì)靠后;而該類政策的執(zhí)行，更多的受其他變量的影響。自由裁量區(qū)有很多典型政策，如農(nóng)村扶貧、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等。

三、基層政府職能部門(mén)官員的政策執(zhí)行邏輯

如果說(shuō)基層政府主官在行政發(fā)包制與官員晉升的錦標(biāo)賽機(jī)制約束下遵循著以政績(jī)排名目標(biāo)位次為參考點(diǎn)，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行篩選評(píng)估，以決定是否執(zhí)行的邏輯，那針對(duì)縣（市）政府的職能部門(mén)官員，是否適用上述邏輯呢？另外，在基層政府主官選擇中屬于“自由裁量區(qū)”的諸項(xiàng)政策，是否由基層政府主官隨心所欲的自主決定？在進(jìn)行正式分析前，我們有必要對(duì)中國(guó)治理體系下的政府組織架構(gòu)和管理機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)要的說(shuō)明。從縱向來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)政府設(shè)置了中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)架構(gòu)，每一級(jí)政府實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其中省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)承擔(dān)著所在行政區(qū)域的全面管理工作;從橫向來(lái)看，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，每一級(jí)政府又根據(jù)不同的業(yè)務(wù)職能，設(shè)置了若干互相平行的職能部門(mén)，如教育、科技、民政、人力資源和社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、醫(yī)療保障等部門(mén)，這些職能部門(mén)一方面需要接受上級(jí)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督查，但在人事任免、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面又由所在地方政府主管，每級(jí)政府或每個(gè)職能部門(mén)都依據(jù)法律法規(guī)享有相應(yīng)的管理權(quán)限，這在事實(shí)上形成了中國(guó)治理體系下多重權(quán)威中心的結(jié)果。[9]

通過(guò)上文的論述，我們似乎可以這樣認(rèn)為，凡強(qiáng)烈影響基層政府主官政績(jī)的政策經(jīng)其評(píng)估認(rèn)可，并輔以人事、考核監(jiān)督、激勵(lì)政策后，一般都能夠按照其確定的政策執(zhí)行方式得到實(shí)施。而不在基層政府主官注意力范圍內(nèi)的政策（自由裁量區(qū)內(nèi)的政策），則會(huì)通過(guò)政府組織的垂直條線也即上下級(jí)政府的職能管理部門(mén)進(jìn)行層層下達(dá)，而基層政府職能部門(mén)官員無(wú)論是從法定職責(zé)的角度還是出于完成同上級(jí)職能部門(mén)簽訂的目標(biāo)管理責(zé)任制的角度[17]，都有壓力落實(shí)相關(guān)政策要求。但基層政府職能部門(mén)在執(zhí)行政策時(shí)，卻面臨著以下三個(gè)不利條件：（1）政策的“多屬性”特征，由于政策往往擁有一個(gè)以上的目標(biāo)，這些目標(biāo)分別指向政府不同的職能部門(mén)，并且需要它們之間的協(xié)同和配合，從而形成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系[18];一般情況下，參與者越多，由于大家在目標(biāo)、利益、價(jià)值觀、資源等方面存在著差異，客觀上要達(dá)成共識(shí)、形成協(xié)同的交易成本越高;（2）由于當(dāng)前政府組織體系的設(shè)計(jì)與權(quán)力分配特點(diǎn)，某一主導(dǎo)政策執(zhí)行的職能部門(mén)與同級(jí)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間并無(wú)相互隸屬關(guān)系，因而不能向另一個(gè)單位發(fā)出有約束力的指令，促使其他的權(quán)威中心按照自己的意圖行事，而且因?yàn)楦髯哉莆罩P(guān)鍵的權(quán)力和資源，反而可能出現(xiàn)政策執(zhí)行中的“否決點(diǎn)”現(xiàn)象[19]，即相關(guān)各方根據(jù)自身的利益訴求，利用正式或非正式的規(guī)則否決政策，從而延阻政策的實(shí)施;（3）又由于這些政策屬于基層政府主官的自由裁量區(qū)，基層政府主官并無(wú)強(qiáng)烈的動(dòng)力推動(dòng)政策的執(zhí)行，因此當(dāng)下屬部門(mén)之間對(duì)這類政策的執(zhí)行存在較大的矛盾和沖突時(shí)，基層政府主官往往不會(huì)強(qiáng)行壓制政策執(zhí)行的反對(duì)意見(jiàn)，這客觀上導(dǎo)致主導(dǎo)該政策執(zhí)行的職能部門(mén)從上級(jí)獲得的支持資源有限。因而，雖然基層政府職能部門(mén)會(huì)主導(dǎo)推動(dòng)處于自由裁量區(qū)的政策，但其最終的執(zhí)行方式卻取決于橫向相關(guān)職能部門(mén)與縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)政策執(zhí)行協(xié)同的抗性強(qiáng)弱。根據(jù)上述分析，我們可以得出該類政策的政策執(zhí)行方式矩陣（圖2）：

1.行政性執(zhí)行①（橫向協(xié)同抗性弱—縱向協(xié)同抗性弱）：在這種政策執(zhí)行情境中，負(fù)責(zé)主導(dǎo)政策執(zhí)行的職能部門(mén)能夠得到來(lái)自橫向其他職能部門(mén)的支持，同時(shí)也能得到來(lái)自縱向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，故政策一般能夠得到較好的支持。這類政策在執(zhí)行過(guò)程中資源配置一般都比較到位，且不存在明顯的傷害其他部門(mén)利益的狀況，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行。[20]

2.象征性執(zhí)行②（橫向協(xié)同抗性強(qiáng)—縱向協(xié)同抗性強(qiáng)）：在這種政策執(zhí)行情境下，由于存在目標(biāo)或資源等方面的沖突，導(dǎo)致主導(dǎo)職能部門(mén)所負(fù)責(zé)的政策無(wú)法得到其他組織的認(rèn)可，在沒(méi)有其他權(quán)威支持且問(wèn)責(zé)壓力不大的情況下，該職能部門(mén)極可能放棄實(shí)質(zhì)性推動(dòng)而采取象征性執(zhí)行的方式，如僅做政策宣傳或政策文件的傳達(dá)。

3.變通性執(zhí)行③：隨著橫向或縱向協(xié)同抗性由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，負(fù)責(zé)主導(dǎo)政策執(zhí)行的職能部門(mén)會(huì)同相關(guān)各方進(jìn)行溝通協(xié)商，在這種多元主體互動(dòng)的場(chǎng)域中，各方就政策執(zhí)行表達(dá)自己的訴求與調(diào)整性意見(jiàn)，而主導(dǎo)政策的職能部門(mén)為獲得各方的支持極可能對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行再設(shè)計(jì)，整個(gè)政策執(zhí)行呈現(xiàn)變通性執(zhí)行的特點(diǎn)。典型的政策案例如有學(xué)者在研究婦女小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息政策執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于涉及婦聯(lián)、財(cái)政、金融等橫向部門(mén)間的協(xié)同，但各方對(duì)政策又存在不同的訴求點(diǎn)，在反復(fù)的溝通談判下最終發(fā)生政策目標(biāo)對(duì)象大幅調(diào)整的現(xiàn)象。[21]

四、總 結(jié)

基于前文的分析，我們可以得到這樣的結(jié)論，在基層政策執(zhí)行中，存在象限分明但又相互影響的政策執(zhí)行邏輯，基層政府主官主要遵循個(gè)體理性決策理論，而基層政府職能部門(mén)的官員更多的符合政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論：

1.個(gè)人理性與集體理性。從政策執(zhí)行的選擇邏輯來(lái)看，基層政府主官們?cè)诂F(xiàn)行治理機(jī)制下將根據(jù)政策執(zhí)行給個(gè)人政績(jī)帶來(lái)的影響選擇執(zhí)行或不執(zhí)行政策，在這里更多的體現(xiàn)個(gè)人理性選擇的特征。而基層政府職能部門(mén)的官員們則需要同橫向的其他職能部門(mén)與縱向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行溝通協(xié)商，以期獲得支持與協(xié)同，體現(xiàn)著集體理性選擇的特征。

2.單權(quán)力中心與多權(quán)力中心。從制度環(huán)境來(lái)看，由于行政發(fā)包制的存在，基層政府主官獲得在政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、人事管理領(lǐng)域的諸多管理權(quán)限，在“塊塊”上擁有極大的權(quán)威，因而在政策執(zhí)行中能夠很大程度保障自身的意志得到貫徹。而基層政府職能部門(mén)的官員在政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、人事管理方面的權(quán)限僅在本職能部門(mén)內(nèi)部，缺乏跨組織的權(quán)威影響機(jī)制，故事實(shí)上各基層政府職能部門(mén)呈現(xiàn)多權(quán)力中心的格局，政策執(zhí)行的可能性與各組織間交易成本大小相關(guān)。

3.從政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，來(lái)自上級(jí)政府的政策在落實(shí)中經(jīng)歷了層層的篩選淘汰機(jī)制。基于政策對(duì)個(gè)人政績(jī)影響的評(píng)估，基層政府的主官們對(duì)政策的執(zhí)行方式與資源配置作出了第一輪選擇，而未獲得主官們關(guān)注的政策（處于自由裁量區(qū)內(nèi)的政策）將由對(duì)口職能官員們負(fù)責(zé)推動(dòng)，但其最終的執(zhí)行方式和執(zhí)行結(jié)果取決于橫向和縱向官員們的支持和配合程度。因此可以看出，上級(jí)政府的政策在基層落實(shí)執(zhí)行中經(jīng)歷了基層政府主官——基層政府職能官員們兩輪的篩選與抉擇。

上述政策執(zhí)行邏輯，根植于當(dāng)前中國(guó)的治理體制背景中，身處其中的基層政府的官員們所呈現(xiàn)出的各種政策執(zhí)行行為具有穩(wěn)定、持久的行為再生產(chǎn)特點(diǎn)。行政發(fā)包制和官員晉升的錦標(biāo)賽機(jī)制構(gòu)成基層政府主官們的行為背景，而碎片化權(quán)威則成為基層職能部門(mén)官員們的制度約束。當(dāng)然，中央或上級(jí)政府針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的種種“異象”，會(huì)通過(guò)一系列機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)施，以期糾正政策執(zhí)行中的偏差與問(wèn)題，如“專項(xiàng)治理”“紀(jì)委巡視”“一票否決”“領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組”[22]、“領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)場(chǎng)主義”[23]等等。這些機(jī)制或借助績(jī)效激勵(lì)調(diào)整改變基層政府官員的偏好，或通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督增大基層官員的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)で鬁p少交易成本促成各組織間的協(xié)同，在一定程度上提升了政策執(zhí)行的效率與效果。

從本質(zhì)上來(lái)看，中央或上級(jí)政府的一系列糾偏舉措都屬于自上而下臨時(shí)性的管控策略，相當(dāng)于將原先默許的權(quán)力階段性地收回，以期對(duì)下級(jí)官員產(chǎn)生威懾，這在推動(dòng)政策執(zhí)行上或許有一時(shí)之效，但難有長(zhǎng)久之安。由于治理成本、信息不對(duì)稱等各種條件的限制，中央或上級(jí)政府無(wú)法持續(xù)地依靠動(dòng)員性機(jī)制來(lái)跟蹤政策執(zhí)行的落實(shí)，故隨著各類專項(xiàng)治理結(jié)束、領(lǐng)導(dǎo)人的注意力轉(zhuǎn)移，制度內(nèi)行為再生產(chǎn)又死灰復(fù)燃。因此，如果要根除政策執(zhí)行中所產(chǎn)生的各種問(wèn)題，唯有從治理機(jī)制入手，思考如何提升基層政府的治理能力。

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