想當“島主”嗎

張靜

海南三亞蜈支洲島景區（郭程/攝）

買島嶼，當“島主”，怎么操作？

7月22日，遼寧省自然資源廳公布了遼寧省內（大連除外）無居民海島使用金征收標準。無居民海島使用權出讓級別從1級到6級不等，比如以“旅游娛樂”為用島類型的島嶼，開發者每年最低只需繳納3700元，就可擁有一座面積1公頃島嶼的使用權。

2002年，黨的十六大報告提出要“實施海洋開發”。2003年，國家海洋局、民政部頒布的《無居民海島保護與利用管理規定》正式實施，規定明確，允許個人或機構開發利用無居民海島，租用期最長為50年。

上述規定實施之初，無居民島投資與開發一度成為熱潮。但因開發無序、建設成本高昂、開發與生態保護邊界不清等原因，熱潮很快散去。十幾年來，各地無居民海島開發成功案例很少。

此次遼寧調整海域、無居民海島使用金征收標準，釋放哪些信號？無居民海島該如何科學開發？

“近些年我國對海洋的關注度越來越高，怎樣充分利用海洋資源，在開發利用中有哪些急需解決的課題，各種摸索現在還處于初步的階段。在現有制度框架下，遼寧調整使用金標準是一次有益的嘗試。”中國旅游研究院國際所所長楊勁松對《瞭望東方周刊》說。

做“島主”不容易

什么是“無居民海島”？指的是不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。

《中國海域海島標準名錄》顯示，目前我國總計有11000多個海島，面積在500平米以上的海島有6000多個，無居民海島約占全部海島個數的96%，海島總面積約占我國陸地面積的0.8%。

我國面積在500平米以上的無居民海島，主要分布于浙江、福建和廣東三省，浙江省有2836個，福建省有1419個，廣東省有796個。遼寧是我國北方海島最多的省份，目前共確認有海島633個，其中有居民海島44個，無居民海島589個。

《無居民海島保護與利用管理規定》實施之初，包括外資在內的大量資金涌向沿海各省份的無居民海島。伴隨而來的是混亂甚至非法開發，開山炸島等行為甚至導致浙江沿海部分無居民海島消失。

《中華人民共和國海島保護法》自2010年3月起實施，保護法明確了無居民海島的所有權和管理權。2010年6月，國家還公布了《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，規定了實行無人島有償使用制度。

目前我國總計有11000多個海島，面積在500平米以上的海島有6000多個，無居民海島約占全部海島個數的96%，海島總面積約占我國陸地面積的0.8%。

2011年4月，原國家海洋局公布中國首批176個可開發利用的無居民海島名錄。涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南8個省區。海島開發主導用途涉及旅游娛樂、交通運輸、工業、倉儲、漁業、農林牧業、可再生能源、城鄉建設、公共服務等多個領域。最長開發使用年限為50年，外籍人士和外資企業也可以按照相關規定申請開發，但必須報國務院批準。這次公布名錄，再次引發了對無居民海島的投資熱。

國家海洋局海島管理辦公室相關負責人在公布名錄時表示，原則上無居民海島不進行房地產住宅開發，由于沒有戶籍常住人口，無居民海島不會因為開發使用而變為有居民海島。2011年4月，國家海洋局印發《無居民海島使用申請審批試行辦法》。

2011年11月，寧波高寶投資有限公司以2000萬元的競拍價取得了大羊嶼島50年使用權。然而進入開發階段后，歷時較長的環境評估程序、高昂的海島建設成本讓寧波高寶投資有限公司總經理楊偉華的“島主”夢近乎破滅。

大連海洋大學教授田濤接受媒體采訪時說：“普通人要圓一個‘島主夢并不是那么容易，原因在于承包使用或開發無人島嶼的門檻比較高。比如，在海島上做基礎設施建設，成本通常是陸地的兩三倍以上，同時還需考慮防范臺風、潮汐變化、海水侵蝕等額外投入。”

建材都要從陸地往島上運，通水通電都需要幾千萬的投入，最終大羊嶼島開發陷入困境。

在海南，三亞蜈支洲島的旅游開發已經相對成熟，從一個無名小島變成觀光度假地，憑借島上的珊瑚酒店、海洋牧場、環島潛浮等實現了盈利，但蜈支洲島的開發也走過一段曲折的路。

1992年，海南提出“全社會共辦大旅游”，蜈支洲島隨之開始拓荒，從功能區規劃、道路鋪設、住房修繕、泳池建設、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。

據蜈支洲島工作人員介紹，1997年至2004年間，島嶼多次面臨重大自然災害、傳染疫情和資金困難。1998年超強臺風“悟空”突襲三亞后，基礎設施遭受較大損壞，景區被迫停業三年。重新開業后，啟動環島路修建、鋪設海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等，資金一直緊張，直到2010年才基本實現收支平衡。

“島上的建設項目必須依法獲得行政許可，在申請材料中要提交項目論證報告、開發利用具體方案。”上海正策律師事務所律師李少軍告訴本刊記者，“這一要求就是對不符合我國法律法規的開發項目進行排斥的審查過程，比如賭場項目或其他違禁項目就在這一審查過程中被排斥出去。再者，有的無居民海島的使用金價格甚至比城市房租還便宜，也許有人想‘買個無人島來睡覺，這也是不現實的，因為沒有項目論證報告、開發利用具體方案的申請是不會獲得審批的。”

守住生態保護的邊界

無居民海島開發利用過程中，做好生態環境保護是底線。

根據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海島保護法》的相關規定，在無居民海島開發利用中，應當根據不同的用島方式和用島類型，采取有效的生態保護措施，控制島上建筑物、設施的建設總量、高度以及與海岸線的距離，在海島項目設計、項目建設和項目運營過程中不得造成海島地形、岸灘、植被以及海島周圍海域生態環境的破壞。

2011年11月11日，寧波政府部門工作人員展示浙江象山大羊嶼島開發規劃圖（ 韓傳號/攝 ）

李少軍舉例說，對于用島類型為旅游娛樂用島的無居民海島使用權人，餐飲是不可或缺的服務內容，但是國家禁止向海域排放油類、酸類、堿類廢水，而生活污水、含熱廢水必須經過處理，符合國家排放標準后，方能排入海域。因此，在無居民海島的開發利用中，必須同步設計和建設污廢水處理設施，部分餐飲泔水需要運送到大陸指定回收處置場所。

國家對海島有生態管制，從原生態開發（種樹養野生動物）到最重大改變開發（填海連島），對應六個等級開發行為。對生態改造越大的，要繳納更多的出讓金。

以遼寧為例，各種無居民島“原生態開發”，只需繳每年每公頃通常不到1萬元出讓金，一旦重度開發、極重度開發甚至填海連島，價格飆漲10到15倍左右。“重度開發”意味著大規模投資，土地出讓金成本也隨之直線飆漲，這項政策的目的很明顯，國家對海島鼓勵生態保護而非經濟開發，尤其是房地產開發，在任何情況下都是違法的。

“取得產權的企業或個人，能否將權屬轉讓或抵押呢？目前不可以。開發海島要投入大資金，風險也很大，然而作為一項巨大的不動產投資，其產權的缺陷卻很大，這是很多人望而卻步的原因。”財經評論人陳興杰指出。

自2007年海域使用金征收標準實施后，海島使用金征收標準多年未調整，而我國海洋資源開發利用及經濟發展已發生了巨大變化。為切實保護海洋資源環境，相關部委調整了《海域使用金征收標準》《無居民海島使用金征收標準》，并于2018年印發了《關于調整海域、無居民海島使用金征收標準的通知》（以下簡稱15號文件），要求各省根據本地區情況合理劃分海域級別，制定不低于國家標準的地方海域使用金征收標準。

遼寧省自然資源廳海域海島管理處相關負責人表示，此次遼寧省海域定級和征收標準調整，對于保障生態用海、優化空間布局、發揮地方主動性、促進經濟發展具有重要意義。

無居民海島地理位置特殊，兼具海洋和陸地特點，生態系統獨特，又很脆弱，一旦破壞難以恢復，必須嚴格地進行保護和監管。

8月26日，在回答記者關于對無居民島如何進行有效監管的提問時，自然資源部海島海域司司長高忠文介紹，目前已利用衛星遙感、無人機等技術，同時根據面積、離岸距離等對無居民海島進行分類，分別以月度、雙月、季度為周期開展監管。

“經過各方共同努力，目前，我們初步實現了對無居民海島的有效監管。”他說，沿海各地均出臺了海島保護管理的相關政策措施，部分地區還通過地方立法強化海島保護，建立了無居民海島巡查機制。

另一方面，得益于衛星遙感覆蓋能力和無人機技術水平的明顯增強，“我們積極推動將新的技術手段引入無居民海島監管工作，不斷提高監管技術水平和工作能力。”高忠文說。

科學開發要因地制宜

據國家海洋技術中心海域海島室主任研究員徐偉介紹，從2011年到2016年，共有17個無居民海島拿到了不動產登記證，2017年共有9個無居民海島拿到不動產登記證。從出讓方式上來看，25個是以審批出讓的方式出讓，1個是以招拍掛的方式出讓;從地區分布來看，21個分布于南方（浙江、福建、廣東、廣西、海南），5個分布于北方（遼寧、河北、山東）;這些無居民海島的用途主要為旅游娛樂、交通運輸、倉儲等，其中旅游娛樂所占比重最大。

在2010年海島法頒布之前，很多無居民海島的開發都屬于農業種植、漁民拓荒等低端開發。

每片海域情況不同，開發的方向也必須因地制宜，有的海域適合旅游、有的偏重海產養殖，有的則受到國防限制較多，不宜過度開發。

“每片海域情況不同，開發的方向也必須因地制宜，有的海域適合旅游、有的偏重海產養殖，有的則受到國防限制較多，不宜過度開發。”楊勁松告訴本刊記者。

陳興杰認為，無居民島開發不可搞環保一刀切。沿海各省可梳理島嶼生態狀況，對動植物豐富，生態價值巨大的島嶼，可作保護公園或予以原生態開發;生態價值低，同質化很高的荒島，應大力發揮其經濟價值，從能源倉儲，到酒店建設，圍海建堤，都可以放開嘗試。“沿海各省在海島開發上大力競爭。只要有方法正確、率先突圍者，就會起到示范作用。”

對于如何以旅游的方式更好更健康地開發無居民海島，中國旅游研究院副研究員吳麗云認為，各地應加快出臺無居民海島開發的相關政策，保證投資方能合法拿到無居民海島使用權登記和無居民海島使用權證書，減少投資風險。同時，無居民海島的旅游開發應考慮面積大小、區位、資源條件等，選擇更有開發潛力的島嶼進行開發，在業態配備上要考慮符合國民消費升級需求，從休閑、度假業態上做好配置。

“建議從國家或省級層面，采取高層級的‘開發區模式，依托沿海中心城市（大連、天津、青島、上海、杭州、廈門、廣州、深圳），設置8～10個無居民海島旅游開發試驗區或特區，充分利用我國沿海經濟發達優勢等，加大力度培育國內海島旅游市場。”中國海洋大學管理學院副院長張廣海說。

打通市場化通道

從管理層面和實際運作過程來看，海島的開發、招商引資、規劃建設、項目論證等多環節涉及多個管理部門，多頭審批，政策實施效果就會差強人意。

中國海洋大學法政學院教授王琪建議，“我國無居民海島開發缺少一個‘馬爾代夫無居民海島開發模式中的統一協調部門，為民營資本進入無居民海島開發提供綠色通道。”

浙江海洋旅游研究院專職副院長何軍指出，開發建設初期，需要發揮政府的主導作用，應多為市場主體配套一些公益性、基礎性的設施，同時要嚴管在項目開發中的環境污染、資源浪費等問題。待開發時機成熟、基本條件相對具備后，就會迎來更多的市場主體和開發商。

“從中央政策層面看，開發海島資源是大勢所趨，并且這種開發是沿著產權化和市場化的方向走。”陳興杰分析。

2019年4月，中辦和國辦聯合印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提到海域資源的產權化。探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能;構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。

2019年6月，廣東省自然資源廳印發的《無居民海島使用權市場化出讓辦法（試行）》進入實施階段，這標志著廣東無居民海島的經營性開發利用將打開一條市場化通道。

“廣州有些無居民海島實際已經作為當地漁業基地、補給站的功能定位存在，這些島嶼狀況是否適合開發旅游，在開發旅游前，在這里進行的漁業活動怎么安排，都考驗著當地政府的協調與監管能力。” 楊勁松說。