環京津貧困帶民族地區生態文明建設的多元主體協同探析

馬偉華 王智睿

摘 要：在京津冀協同發展背景下，環京津貧困帶內承德相關縣域的生態文明建設面臨著巨大的機遇。受到區位條件敏感、環境承載力低、區域間協調不足等因素的制約，積極探索當地生態建設和綠色扶貧的新路徑，可以在府際關系理論的指導下，充分借鑒網絡化治理的思路，通過構建政府間、政府與市場、政府與社會間的網絡，更好地實現協同履責，形成政府主導下多元主體共治的生態文明建設格局，進而提升該地區生態文明建設的治理能力。

關鍵詞：生態文明建設;環京津貧困帶;京津冀協同發展

中圖分類號：C95 - 05文獻標識碼：A文章編號：1674 - 621X（2020）05 - 0015 - 06

一、問題的提出

受歷史發展、經濟基礎、生態發展等多種因素影響，河北省北部與京津接壤的地區形成了一個“環京津貧困帶”[1]。具體是指在張家口、承德、保定3市與京津接壤地區形成的一個集中連片的“C”型帶狀貧困區域，共包含25個縣1（見表1）。數據顯示，2015年該貧困帶內農民人均GDP、純收入、公共財政預算收入僅為北京遠郊區縣的33%、36%、9%[2]。伴隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，環京津貧困帶嚴重阻礙了區域協同發展進程。河北省表示“要搶抓京津冀協同發展機遇，增強環首都地區扶貧開發新動力”[3]，在將區域生態功能放在首位的基礎上，探索出生態修復和消除貧困兼顧的新道路。

河北省少數民族人口達367萬，占全省總人口的4.8%[4]，前3大少數民族的滿族、回族、蒙古族主要分布于承德、張家口、保定三地，環京津貧困帶恰好是河北省少數民族分布最密集的地區。京津冀協同發展戰略要求在生態環境保護和產業轉移領域率先取得突破。承德市的平泉市、灤平縣、隆化縣、豐寧縣、圍場縣等少數民族自治縣均處于貧困帶之內，是京津天然的生態屏障和國家新一輪扶貧攻堅主戰場。一方面，承德6縣是京津兩市防風固沙和水源涵養功能區，自然環境惡劣，環境承載力相對較低[5]，其敏感的區位和發展規劃決定了生態保護的首要地位，工農業開發受到一定限制;另一方面，扶貧攻堅和全面建成小康社會的壓力也對區域經濟發展提出了要求。受條塊分割、行政層級等因素影響，北京、天津、承德三地協作也面臨著利益補償機制建設滯后，同質化競爭激烈和部分地區治理能力不足等問題。

當前京津冀協同發展繼續向深度拓展，然而關于民族地區生態文明建設的成果主要關注西北、西南等少數民族聚居地區，對于環京津貧困帶內的河北民族地區生態環境建設的特殊性未能引起足夠重視。許多成果基于當地的“先污染，后治理”“邊污染，邊治理”等問題，從思想和文化的角度展開思辨性分析，或是進行簡單的案例研究。在對策建議方面大多基于政府、企業、社會三個獨立層面，較少關注不同主體間的互動與協調機制。然而，生態環境問題與政府自身的治理，不同層級政府以及多元主體的參與具有著密不可分的聯系，需要形成一套完整的生態文明治理體系，人類學、民族學界還需在此方面展開深入研究。因此，本文選取了兼具“民族”“生態”“扶貧”三重性質的河北省承德市，以京津冀協同發展作為重要背景，分析當地生態文明建設的多元主體協同問題。

二、網絡型府際關系：河北省環京津貧困帶民族地區生態文明建設的分析框架

府際關系理論最早起源于20世紀美國羅斯福新政時期，聯邦政府突破了傳統的二元聯邦制，介入到地方公共事務的管理之中。20世紀60年代后，府際關系逐漸演變為共同承擔責任并解決問題的政府間合作體系[6]。我國最早使用的是政府間關系概念，主要關注國內各級政府間和各地區政府間的關系，包含了縱向的央地關系以及橫向的地區政府間關系[7]。有研究者認為府際關系就是央地政府間、地方和地區政府間以及政府部門間的關系，著重強調了利益在府際關系中的核心地位[8]。“十字型博弈”框架[9]以不同層級政府為例，很好地解剖了復雜的政府間博弈關系，初步體現出關系網絡的色彩。伴隨著廣義府際關系的發展，斜向關系開始出現，互不隸屬的地方政府間關系同樣被納入這一理論范圍[10]。通過文獻回顧，可以看到府際關系涵蓋了不同層級的政府間關系，簡言之就是橫向、縱向、條塊間的關系，也就是說，以橫向間的合作競爭和縱向間的權責配置為基礎，形成了一個立體多維的政府間網絡關系。不同層級與地區的政府以及部門處于動態博弈之中。在當下跨區域公共事務逐步增加和區域間經濟聯系不斷增強的背景下，橫向間府際關系逐漸成為研究熱點。研究者們從府際合作與府際競爭兩大路徑對區域間公共事務管理展開了廣泛研究，府際治理、伙伴關系等新興概念開始出現，從而可以分析一些最新出現的問題。

黨的十九大報告提出，要著力構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的生態環境共治體系。由此可見，僅僅討論政府間關系是不夠的。西方學者較早關注自上而下的治理模式正逐漸被社會的自有組織所取代[11]。在當代中國，市場、社會等主體參與到治理進程中的變革形勢愈發凸顯[12]，各階層逐漸演變為追求自身利益的行為主體[13]，對府際關系的轉型提出了要求。單向決定的治理形態在現實中，難以有效地起到社會治理的作用，不能很好地適應社會的自我管理和發展[14]49 - 56。因此，當代府際關系研究的最新趨向體現為政府間協作、跨部門伙伴關系以及政府與民間社會的關系[15]，突破了體制內的框架，逐漸演變為一種共同承擔責任并解決問題的府際多主體合作體系。網絡型府際關系的概念開始出現，更加強調政府、市場和社會多元協同參與式治理[16]，增加了企業、非政府組織、公民等主體，其內涵也擴展為政府間關系和公私部門間關系[14]49 - 56，能夠更好地闡釋生態文明建設的多元主體協同問題。

河北省環京津貧困帶部分民族地區面臨著資源開發過度、生態破壞加劇、治理資金不足等問題，地區內生性動力不足，通常表現為不對等合作和以大幫小的援助[17]。涉及到的合作主體，主要是政府，也包括企事業單位、社會組織等。綜合來看，這一過程中的府際關系既包括縱向府際關系，即中央政府及其部委和大型國企對于民族縣乃至鄉鎮政府的幫扶;也存在橫向府際關系，即援助地地方政府、企業、社會組織與當地間的關系。北京、天津2市與河北承德6縣共同面臨著水環境與風沙治理問題，基于生態環境利益互享形成的內部驅動力，兼具發展、補償、扶貧等多項功能。本文主要著眼于橫向間的幫扶合作與生態利益補償，并適當關注中央政府的頂層作用，既是基于京津冀協同發展的巨大背景，也是因為當前橫向府際合作中存在著諸多問題。

府際網絡中各主體之間的協調與合作有利于化解這一過程中的利益沖突，實現該地區的可持續發展。筆者在文中將網絡型府際關系歸類為政府間和公私部門間關系的兩重結構。其中，政府間關系包括中央和地方政府兩大主體，進而演化出央地關系和橫向府際關系。公私部門間關系包括地方政府、企業、基層組織、社會組織和公民等主體，可以概括為政企關系和政社關系兩大類。需要注意的是，這一網絡結構不是對等的，而是有重心的結構，私營部門和社會組織圍繞著地方政府，而中央政府則居于核心地位。因此，本文的研究框架可以概括為政府主導下的網絡化主體參與（見圖1）。盡管生態文明建設并不等同于簡單的治理，但本文希望基于治理視角構建新的治理結構，動員更多力量參與到少數民族縣域的生態文明建設中來。

三、網絡化主體參與：河北省環京津貧困帶民族地區生態文明建設的多元主體協同

網絡化治理源于傳統官僚制解決復雜社會問題的乏力[18]。該理論關注成員間的相互依賴與互動[19]，引出了多元行動者參與的特殊網絡，即中央政府、地方政府、私有部門、非營利組織、社區、民眾等多個主體[20]，體現出治理結構網絡化、工具市場化、價值取向民主化的特征[21]。在我國則主要表現為政府和非政府部門相互合作，共同管理公共事務的過程[22]。這些理論能夠引導我們形成一套環京津貧困帶民族地區生態文明建設的府際合作網絡（見圖2），對于該區域的環境治理問題具有一定的啟發意義。

（一）合作與協調：生態文明建設的府際協同

區域環境問題往往具有整體性和溢出性，傳統意義上以行政區劃作為獨立主體的治理模式難以取得良好效果，府際協同則是環境治理的有效途徑之一。作為生態文明建設的主導，必須充分重視不同層級、不同地區政府的作用，加強政府間網絡建設。在中央的推動下促成地方政府間的對口合作，完善利益協調機制。首要原則是尊重民族區域自治制度，各個政府部門認真貫徹并落實對民族地區依法進行幫助的責任和義務。京津承三地通過多方努力，積極促成有效的利益表達機制，開展多層次的協商對話，完善內部的溝通和談判機制等。

通過完善利益分配機制，完善以資金補償為主，干部人才交流、產業轉移、項目合作、技術扶持等多種形式的生態補償機制，推動河北省環京津冀貧困帶部分縣域的生態環境建設。近年來，京承、津承在水資源補償長效機制、跨區域碳排放交易等領域取得了重要突破，簽署了一系列跨流域生態環境聯建聯防聯治的合作協議，環保領域的干部異地掛職交流深入持續發展[23]，積極推進了區域間的生態補償與合作。從具體工作來看，需要加強頂層設計來克服地方間的利益藩籬，堅持“誰受益誰補償”的原則，加快推進生態補償財政轉移支付機制創新。在地方實踐中，由財政部牽頭，天津和承德共同參與的灤河水環境補償協調會，有效推動了區域水資源補償機制建設。當然，上級政府也可以通過增加垂直補貼等方式直接帶動區域發展。例如，國家生態環境部直接與圍場、隆化2縣建立了結對幫扶關系，展開了多次調研與幫扶，推動了當地的生態環境治理。

（二）引領與監督：生態文明建設的政企協同

該區域的生態文明建設中，政府與企業具有廣泛的共同利益。政府可以通過政策傾斜、產業布局等方式引領企業的前進方向，推進地方的綠色發展與民族文化保護。企業可以借此契機推動產品轉型與技術創新，實現清潔生產與可持續發展。在合作機制層面，最重要的在于合理采用引領、激勵、談判、監管等多種方式，建立良好的溝通互動機制，搭建合作平臺。基于環京津貧困帶敏感的區位和發展定位，過度強調市場在資源配置中的決定性作用或拒絕產業發展都是不現實的，需要政府承擔起發展的責任，扮演好引導者與監管者的雙重角色。

承德地區部分民族縣域的企業可以借助有利的政策支持，強化生態環境和民族文化保護等社會責任，實現經濟效益與社會效益兼顧。當地政府部門可以通過農業提檔升級，不斷開拓生態價值更高的相關產業，鼓勵京津知名食品加工企業在當地建設農副產品資源供應基地。例如，隆化縣在北京恩源公司的協助下，塑造了“隆化肉牛”“隆化蕎面”等多項國家農產品地理標志品牌，依托生態優勢打造了農產品的“金名片”[24]。當地蒙古族、滿族、回族等少數民族還孕育了剪紙、布糊畫等民族藝術產品。相關部門可以通過人才傳承、文化交流、工藝創新等手段帶動少數民族特色手工業的發展，實現環保與發展的良性循環;還可以通過深挖當地少數民族的民俗資源、村落資源、古鎮資源[25]，大力發展歷史體驗游、風情民俗游、草原生態游等文化旅游產業，使社會各界深切體會到環境保護具有一定的利益相關性。

（三）支持與引導：生態文明建設的政社協同

生態文明建設具有開放性、復雜性、長期性等特點，單一的政府主體難以達成有效的治理。在具體實踐中，環境治理的重要性決定了政府的主導作用，而環保組織等社會民主力量的發展則有效提高了資源的合理配置。該地區生態環境建設的首要任務在于政府對社會力量的支持與引導，不斷完善政府與社會部門之間的協同網絡。在提高當地少數民族群眾生態文明意識的基礎上，依托傳統和新興媒介的不斷創新，暢通多元協商治理渠道。并鼓勵干部對少數民族基層群眾進行直接的下訪和面訪[26]，減輕經濟與生態沖突帶給當地民眾的不良影響。

通過發揮當地少數民族精英和非正式組織的影響力，發掘少數民族傳統的協商和議事形式，對這些傳統資源進行“創造性調試”，使之契合現代化治理的理念與實踐，充分動員蒙古族、滿族等少數民族群眾真正參與到生態與扶貧建設的過程中來[27]，健康有序地發揮基層組織、社會組織和社會團體在生態文明建設中的作用。通過健全服務管理機制，為少數民族表達利益提供良好平臺，使民眾的政治參與更加理性。例如，灤平縣的“灤平施樂生態服務社”把提高學生和社區群眾環保意識作為著力點，推動環境治理的社會參與進入了有組織、有目標、成體系的新階段。

四、結語

生態建設的核心依然是利益問題，只有具備足夠權威的政府才能對各利益主體的訴求進行有效協調。這就決定了我國生態建設中的網絡化治理必須是在政府主導下的多元主體共治。地方各級黨委和政府對當地生態環境負總責[28]，既應通過政策激勵、制度約束、資源整合等方式引導多元主體參與生態文明建設[29]，也要對彼此間的職與責進行界定。其他主體要充分意識到環境責任的重要性，積極服從政府的正當管理。通過完善問責機制、設立權責清單、加強績效考核、實行退出機制等制度設計真正落實各主體的責任，實現履職與履責相統一。

河北省承德市肩負著京津冀生態涵養功能區和民族地區扶貧的雙重使命，更加需要處理好經濟社會發展與生態文明建設的關系。這就對地方政府治理體系與治理能力的現代化提出了要求，而網絡化治理倡導合作與互動的思路，注重協調與信任的培育完美契合了該區域的現實。一方面，需要加強地方政府自身治理和各層級、各區域政府內部改革，打破剛性的條塊分割限制;另一方面，還要加強政府對市場的監督與引領，對社會的支持與引導，規范不同主體的責任。通過政府內與政府外的共同完善，通過“內修”與“外聯”的兼修，更好地實現協同履責、內嵌市場與多元參與[30]，有效克服區域政府間的利益藩籬，社會力量參與不足等現實困境，切實推進該區域生態文明的共建共享。

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[責任編輯：羅康智]