黑龍江“墾區”公共資源管理的特殊性及解決方案

韓欣雨

[摘 要] 文章結合黑龍江農墾區的實際情況進行分析，探討了當前黑龍江墾區建設及發展中存在的一些問題，對當前墾區公共資源管理帶來一定的影響。基于此，筆者認為，墾區在這種情況下應加快行政系統改革，減少二元行政體制的影響；發揮當地老年人“鄉賢”的引導作用；通過建設旅游區，發展服務業的手段倒逼公共資源管理優化。

[關鍵詞] 公共資源；黑龍江農墾；行政體制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

建設北大荒，是黨和國家的重大戰略決策。經過多代北大荒人的艱苦奮斗，黑龍江墾區已經發展為我國耕地規模最大、現代化建設程度最高、綜合企業生產管理能力最強的國家非常重要的商品糧基地和糧食戰略后備基地，為保障國家糧食安全和生態安全作出了積極貢獻。作為國家重要的商品糧基地，每到國家特殊時期，墾區發揮了突出作用，被稱為“中國大糧倉”[1]。

然而，60余年之后，原有的富饒的自然資源以及美麗的環境正在被破壞。筆者認為，這是由于黑龍江墾區地區特殊的地理環境，歷史遺留的政策問題以及特殊的人口結構共同構成的，文章將從墾區模式的獨特性出發，并結合黑龍江墾區特殊的地區政策環境分析上述問題產生的原因，并提出一定的解決方案[2]。

一、黑龍江農墾區概況

黑龍江農墾區（又稱“北大荒”）位于中國東北部小興安嶺、松嫩平原和三江平原腳下，是世界三大著名的黑土帶之一。轄區土地總面積8.62萬平方公里，現有耕地4320萬畝、林地1380萬畝、草原527萬畝、水面378萬畝，是國家級自然生態旅游示范區。下轄9個管理局、113個農牧場，866家國有及國有控股企業，152家非國有企業，分布在全省12個市，總人口177.4萬人，其中從業人員98.3萬人[3]。

二、黑龍江農墾區公共資源管理的特殊性

（一）地域相對偏遠

黑龍江農墾區各農場主要分布在黑龍江省北部、東部以及東南部地區。各個農場之間距離分散且與省會哈爾濱市以及牡丹江、齊齊哈爾等省內大型城市之間相距過遠，部分地區甚至位于中俄邊界地區。且墾區地區對應的俄方一側也以無人區以及沼澤地為主，這也使得墾區同俄羅斯的合作出現地理上的障礙。相對偏遠的位置以及相對閉塞的環境影響了墾區資源管理的難度、資源調配的難度加大，且對于上級管理機構來說，距離遙遠增加了對于資源管理的監督的成本。

（二）“地方、墾區”二元管理體系影響

歷史上，在農墾區，為方便管理，其區域內擁有一套獨立的系統，由黑龍江農墾總局集中管理，向下領導各個農墾分局至各個國營農場。這也形成了黑龍江省“農墾與地方”二元管理體系。但是，各個管理分局或者各個農場之間的區域并非連片，而是地方體系相互嵌套并以耕地進行明確的劃分。比如有些農場同附近村鎮之間臨近，但是前者歸屬黑龍江省農墾系統，而后者則是歸屬地方系統。從宏觀上看，分散而復雜的行政區劃直接影響了黑龍江農墾總局的直接管理；而從各個農場的角度來看，被監管的風險小了很多，而且由于本身區域與臨近區域的所屬機構有著根本的不同，在一些涉及雙方的共有公共資源比如公路或者水源時，往往存在管理困難的現實。

近年來，黑龍江墾區進行了行政體制改革以革除二元體制帶來的影響。主要將農墾地區的行政職能交由各臨近地方城市，農墾的概念僅停留在農業生產方面，并以其為主體建立“北大荒集團”主管各地農業。但是目前受到原有體制長期影響，改革面臨的阻力仍然較大，當前各地改革效果較為有限，二元體制仍然影響著墾區。

（三）人口交流相對封閉，人口老齡化嚴重

受到長期以來二元體制的影響，墾區地區同周圍農村地區形成了獨特的“隔閡”。這種隔閡體現在制度以及文化認同的多方面。一方面，在制度上，歷史上農墾系統同地方系統在教育、社會保障等方面的制度存在較多不同，使得相互之間的人員交流受到一定程度的限制；即便目前這種情況得到一定程度的改善，但是長期以來的不同使得兩地區的人們之間的“身份認同”存在差異，且部分村鎮同農場之間的距離并不遠使得他們不需要搬離故土也可以享受到墾區的居住與商業條件。這使得墾區地區的人口交流相對封閉，僅限于墾區內部的相互交流，人口輸入受到限制。

黑龍江農墾區地處國家邊疆地區，氣候適宜，環境優美，加之來此墾荒的第一代、第二代“北大荒人”由于過早的離開原住址從而失去原有的親友基礎，使得這些為國家農業做出貢獻的人更多的選擇留在這里。與此同時，新一代北大荒人則不甘心留在邊陲，他們更希望離開，前往北京、沈陽、哈爾濱之類的大城市尋找發展空間。這種情況下，人員交流的封閉性使得輸入人員較少但是年輕人流失較多，使得區域內的老齡人口占比急劇增大。根據2015年的數據，全墾區60歲以上人口占比已遠超國家平均水平。如此的人口占比使得墾區內部在包括管理在內的各個方面的人才供應帶來困難，對于墾區的治理的活力受到影響，也很有可能影響其管理方式與管理手段的更新。另外，長期的封閉的人口流動使得墾區內部人員的人際關系網絡相對固定，這種情況的出現一定程度上會使得管理人員很難有效執行相關的措施，對公共資源管理的實際效果產生影響[4]。

三、優化黑龍江墾區公共資源管理的對策

上述問題的出現，為黑龍江墾區公共資源的管理帶來較大的困難，也使得墾區地區生態環境出現問題進而為地區內的農業生產帶來潛在隱患，基于此，文章認為，應結合問題所在制定具有針對性和有效性的對策，以革除積弊。

（一）繼續推進行政系統改革

針對當前黑龍江省“地方+農墾”二元管理體系帶來的管理混亂的現象，應盡快進行行政系統改革，將原有歸宿墾區管理的行政職能交還給地方系統，原有國營農場視情況保留原有國營農場名稱并加入就近的地級市管轄范圍，原有農田的所有權歸于農場人員，相應的生態環境建設及保護工作交由地方完成。及時理清人事、社保等關系，完善好過渡工作，保障曾經為墾區建設付出貢獻的人們的權益。北大荒集團應進行必要的改革實行現代企業制度。農墾區只負責所屬農場的農業服務以及技術指導，資源、環境、水源等公共資源的管理由地方系統派駐官員進行管理[5]。

（二）發揮老年人的作用

在黑龍江農墾系統中，有很多人第一代第二代老年人曾經在這片土地上無私奉獻，開拓進取，留下了許多感人的故事，在同輩群體和后輩中樹立了好榜樣，而這其中很多人和前職場領導一起，選擇留在這片土地。在農墾系統老年人比重大以及人際交往圈子相對固定的既有事實中，可以充分發揮這些老年人的作用，根據個人意愿選擇在所在社區公園從事對共有資源督察勸導的工作，充分利用老干部活動中心的作用，積極對其他老年人進行疏導工作，同時發揮各個國營農場關工委（關心下一代工作委員會）的作用，深入中小學和機關單位，宣傳相關理念，通過功勛老人發揮“鄉賢”的作用，在墾區范圍內做出表率。

（三）通過生態區旅游區建設倒逼監管部門加強管理

黑龍江農墾范圍內旅游和生態資源豐富，興凱湖、珍寶島等景點在黑龍江省乃至東北地區都十分出名，而新開流濕地、扎龍自然保護區等已經屬于聯合國范圍內的生態保護區，而在國家轉變經濟發展方式的大環境中，墾區原有的單純以農業為支柱的發展模式也受到考驗。基于此墾區可以利用這一發展契機，轉變自身發展的思路與方式，在推進農業建設的同時，增加第三產業的比重，例如利用黑龍江省逐步發展的道路交通網絡以及自身的獨特旅游資源積極發展旅游業、借助自身特色農產品資源拓展高端農產品等。同時，亦可利用中俄邊境區的資源以及一帶一路的政策，建立中俄合作的商貿旅游平臺借此吸引相當多的俄羅斯遠東地區的客源。同時，墾區管理部門可將相關建設納入各自績效管理中，作為地區發展評估的補充。而在旅游品牌生態品牌的建設中，勢必需要改變當前河水污染、土地污染的情況。反之，如果旅游開發不善，出現虧損則直接影響主管部門的利益，通過這一層牽制關系倒逼監管部門加強監管力度，從而實現區域內公共資源的合理利用，同時獲得更好的旅游生態收益，進一步促進區域經濟發展。

參考文獻：

[1]北大荒集團.集團簡介[EB＼OL]https：//www.chinabdh.com/bdh/enterBdh/.

[2]百度百科.黑龍江墾區[EB＼OL]https：//baike.baidu.com/item/黑龍江墾區/4882677.

[3]李濤.弘揚北大荒精神 提升文化軟實力[J].農場經濟管理，2013（07）：18-19.

[4]隋鳳富.努力擔當維護國家糧食安全重任[J].農場經濟管理，2014（02）：4-6.

[5]冷紅，李書亭.黑龍江墾區城鎮與地方城鎮共生發展研究[J].城市發展研究，2016，23（04）：1-7，18