我國應急管理法治存在的困境與解決路徑

聶桐

關鍵詞：新冠肺炎疫情;疫情防控;應急管理;應急法治原則;依法治疫

應急管理法治化是社會治理的時代課題

首先，應急管理法治不完善導致抗疫不力。雖然繼2003年非典和2008年汶川地震這兩次重大突發公共事件之后，我國建立了應急管理法律體系的主要框架，但應急法治體系仍存在法律沖突、操作性差、規定不完善等現實問題。在本次抗疫實踐中，出現了諸如武漢等城市出現嚴重的信息延誤、“戰時狀態”等法律概念混淆以及應急措施實施主體程序等合法性問題。這都在一定程度上暴露了我國應急法治體系的法律漏洞。突發事件就是要求政府應該在盡可能短時間內對全社會的人、財、物進行應急調動。

其次，行政機關應急管理措施失當。在抗疫前線尤其是基層戰線上，地方政府出現了一些粗暴執法、權力濫用現象，如隔離居民被鎖家門，擅自阻斷國省干線公路等。抗疫前線的執法隊伍缺乏應急法治意識，在應急管理體系和法律制度上存在認知漏洞，就難免忽視應急機關體系的構成和工作制度尤其是法律制度與應急預案的研究，就會在應對突發事件時不可避免地出現問題。這些問題在我國抗疫過程中暴露無遺，教訓也非常深刻。要保證國家較高應急能力和應急水平，就必須先樹立正確的應急法律理念，建立有十分嚴格且明確具體的法律制度。因此我國亟需健全應急管理法治體系，提高行政執法隊伍應急法治水平，堅持以應急法治原則指導應急管理。

中國目前應急管理法治存在的困境與短板

從總體上說，我國已經基本建立了相對完整的應急管理法治體系架構，但是結合新冠疫情防控實踐，可以總結出我國行政應急管理法治體系存在的三點不足：

應急管理法律規范存在法律沖突

首先，我國應急法律制度存在立法理念沖突。《突發事件應對法》建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。而《傳染病防治法》規定各級人民政府領導傳染病防治工作。縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作。根據《立法法》規定特別法優于一般法，《傳染病防治法》作為特別法，當發生突發公共衛生事件時只能適用該法規定，才會在疫情初期造成不可挽回的損失。這兩部法律在立法理念差異導致了上述的法律困境。《突發事件應對法》以國家統一領導綜合協調和屬地管理為主;根據規定縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責，突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。《傳染病防治法》則更重視衛生部門針對性應對突發衛生公共事件，各級衛生行政部門主管職責范圍內的傳染病防治及其監督管理工作。政府的綜合協調和專業部門針對性布局二者如何調配，這是應急管理中一個關鍵性課題。

除此以外，此次抗疫過程中，很多關于物資應急征用的行政爭議引起了社會的熱切關注，我國《突發事件應對法》與《傳染病防治法》并未規定應急征用的主體，權力限度，征用手段與程序以及補償標準與救濟等，只是非常原則性規定了相關政府在緊急情況下可以征用民用物資并對其補償。部分地區將應急征用有關具體措施、程序與補償等規定在相關法律文件中，但其法律文件本身是否合法，主體是否得到法律授權，緊急權限，補償標準是否符合法律規定等無從查證其法律依據。簡言之，法律法規并未對應急征用做出具體授權，地方機關立法合法性有待考證。應急管理法律沖突是應急管理工作的重要阻礙，也是亟待解決整理的重要法律體系健全的重中之重。

應急信息管理法律制度落后

法律規定的疫情公布主體和公布程序不夠明晰。根據我國《傳染病防治法》第19條規定國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。而《突發事件應對法》第43條規定，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期。究竟應當由哪級哪類機關承擔疫情公布的主體職責，以及法定的公布程序如何實際上并不明晰，在實踐中可操作性較差。

關于信息管理法律制度，根據《突發事件應對法》第37～47條之規定，國務院建立全國統一的突發事件信息系統，縣級以上各級行政機關都應當具備突發事件信息系統，各級信息系統分級負責、上下聯通。地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息。各級信息系統之間應加強信息交流與情報合作，實現互聯互通。國家建立健全突發事件監測制度和突發事件預警制度，完善基礎信息數據庫與監測網絡。通過梳理發現我國在應急事信息法律制度方面存在規定過寬泛缺乏可操作性，行政層級管理理念深化缺乏靈活應急性，同日益嚴峻的應急信息管理要求相比，我國應急管理信息法律制度亟需進行針對性提升。我國應健全應急信息管理法律制度，包括明晰應急信息管理體系工作理念，各級機關的管理權責等。

行政機關應急管理體制滯后

新冠肺炎疫情發展至今，我國局勢雖然有所緩和但仍不能就此松懈。在抗疫過程中出現這些問題主要原因在于我國行政機關應急管理體制存在滯后性，滯后性主要體現在行政機關執法人員缺乏應急法治理念和應急實施體制不科學。

首先，我國行政執法人員缺乏應急法治理念導致應急效果差。通過此前諸多突發事件應對實踐表明，提高執法隊伍應急能力與水平最基本也是最關鍵的就是增強主體的應急法治思維和法治能力，否則再好的應急法律規范也只是擺設。建立應急管理的具體工作方針如應急宣教日常化、依法應對、以人為本等是真正的實操性的理念，其在應對突發事件時有助于應急法治體系依法高效運作。

其次，我國應急實施機制還不夠科學。我國應急法律規定了相關應急信息上報系統，但在新冠疫情防控早期，還是由于疫情信息延誤以致錯失了許多防控先機。主要原因在于我國應急實施主體主要依靠行政系統，我國行政系統以層級管理為主要特征。對即將發生或者已經發生的社會安全事件，地方各級人民政府應當按照國家有關規定向上級人民政府報送突發事件信息。高層作出決策之后，再逐級下達到基層進行預警和執行應急措施。但是應急措施的實施效率是應對突發事件的生命線，依靠這樣的科層制體系實施應急措施就顯得供不應求了。

應急實施體制另一方面即應急預案的管理與實施。目前我國的應急預案體系實操性較差，其中一個重要原因就是預案過于原則化。我國以應急法律制度的細化與延伸作為建立理念構建應急預案體系，因此應急預案主要是對法律制度的進一步理解與細化，導致可操作性比較差。應急預案應當是建立在特定環境中風險評估和能力調查前提下的應急性操作方案，是實踐中的行走的應急法律制度。應急預案的實踐也應該配置靈活應急的行政應急體制，否則會嚴重抑制整個應急法律體系的功能發揮。因此應急法律的實施必須依靠靈活的執法隊伍和有效的預授權機制，基層在某種情況下可以先采取一部分應急措施，不用逐級上報等待高層決策。

應急管理法治化建設的基本路徑

堅持依法應對原則

我國應對突發事件更注重解決問題而忽視依法應對原則，由此也導致在面臨抗擊非典疫情、汶川地震、新冠疫情等突發公共事件之時暴露出諸多弊病。新冠疫情發生以來，緊急立法已經成為了這場疫情阻擊戰的重要武器，如國家為保障醫務人員安全與醫療秩序發布了《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫務人員安全維護良好醫療秩序的通知》;中央網信辦為保證抗疫期間公民個人信息權發布了《關于做好個人信息保護利用大數據支撐聯防聯控工作的通知》。不可否認，緊急立法在這次治疫過程中確實在堅持應急法治化，堅持依法治國道路，也正因此中國的大國形象深入人心，社會凝聚力激增。但是很多部門、地方和事業單位的政策朝令夕改，也使得政府公信力與辦事效率有所下降。

堅持依法應對原則，首先我國應該梳理修訂《突發事件應對法》和《傳染病防治法》等相關法律規定，明確應對突發事件的立法理念，解決目前二者存在的法律沖突。對應對突發事件的行政機構體系做出統一規定，明確不同標準的突發事件發生時各級政府應急管理措施權限，明確各級政府之間協調溝通機制。法律法規應當制定統一的應急管理制度，包括應急理念與原則、主體、權限、程序等全面嚴格的制度，國家機關在法律制度指導下統籌管理。在此基礎上各個地方政府應當在法律制度指導下因地制宜制定適用于本行政區域的針對性應急預案，以避免矛盾沖突，確保政令暢通，精準實施。

嚴格按照法律規定權限規定、實施應急措施對于“戰時狀態”“封路”“封閉管理”以及應急征用等重大緊急防控措施，應嚴格按照法律規定的權限，由有權機關作出批準或決定，不得擅自越權作出決定。并且要規范名稱的使用，所謂的“戰時管制”“戰時管理”法律上并沒有依據。較高級別的緊急措施如封城、“戰時管制”等屬于全國和地方重大決定事項，應當由全國人大常委會和省級人大常委會依法作出決定，國務院可以在法律授權的情況下作出決定，其他地方各級人民政府無權決定。通過法律法規對應急征用制度從征用主體、權限、手段、程序以及補償、救濟機制等全方面規范性設計，嚴格審查各級法律文件合法性，確保上行下效，法律體系完善有序。

貫徹公開透明原則

這是一項低成本、高效率但最為基礎的應急法治的基本原則。應急信息法律制度應當以高效信息采集、整理、分析與預測為主要工作內容，以依法高效應急為主要目的。

在政府信息公開原則方面，根據《突發事件應對法》《政府信息公開條例》以及《傳染病防治法》等相關法律制度，都對應急信息公布主體、程序與應急措施做出了相關規定，應當嚴格遵行我國應急信息法律制度。行政機關應通過多種途徑與平臺，及時發布疫情實時信息和應對措施，實現公共衛生事件防控的全過程公開透明。為保證公民接收信息的時效性與準確性，應急信息法律制度應規定信息公開的時限、內容要求與程序以及補救措施等。建立“中央-省-地（市）-縣”四級信息管制網絡，建立開放、透明和及時的信息披露與溝通機制。發生突發事件后，相關部門應定期和不定期通過多種途徑向公民公布防控手段與事件發展動態。行政機關建立這種及時有效信息溝通機制，能夠使人民群眾對突發事件有正確認知與行為預測。政民聯動保持信息流通，提高我國的反應速率、應急能力與水平以及風險預測準確性。

除此以外，結合疫情防控實踐，我國應當完善突發事件信息直報制度。充分利用現有的突發事件信息直報管理系統，統一突發事件信息的報送標準、方式和程序等，加強對突發事件信息統計及報告的培訓工作，并實現信息的相關各部門共享。全國醫院傳染病監控信息、全國須申報疾病監控信息、食品傳播疾病動態監控信息、應急藥品儲備監控信息、全球新發傳染病監控信息等應為該規制之重點。

提高行政機關應急管理能力

首先增強行政執法隊伍的應急法治理念。各級政府要全面依法推進法治政府建設，堅持運用法治理念和法治方式開展應急管理工作，提高依法應急水平。行政執法隊伍應當加強應急法律學習、應急能力培訓與演練，增強法治思維，樹立依法應對突發事件的理念，提高依法應對突發事件的素質與能力。

其次明晰行政應急管理體制體系。統籌協調中央與地方、地方之間的關系，明確中央的統籌領導地位與各級行政機關的防控權責，明晰政府與專門行政機關二者之間的關系與責任，包括立法權限、預案制定、應急預警、信息發布與補償救濟等各個環節。國務院設立全國應急處理指揮部，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、指揮;國務院衛生行政主管部門按照分類指導、快速反應的要求，制定全國突發事件應急預案。省、自治區、直轄市人民政府根據全國應急預案，因地制宜制定本行政區域應急預案。堅持全國統一領導，也要授予地方行政機關一定應急管理權力，形成靈敏高效、上下聯動的應急管理體制。優化國家應急管理體制體系，提高防災減災救災能力。

2020年2月5日召開了中央全面依法治國委員會第三次會議，習近平總書記明確提出了“堅持依法防控，從立法、執法、司法、守法各環節發力，切實推進依法防控、科學防控、聯防聯控”的總要求。這就要求我國總結經驗教訓，結合我國國情與實踐，堅持走應急法治化道路，堅持依法應對原則、公開透明原則、比例原則等行政法基本原則，完善我國應急體制機制，促進科學立法，嚴格執法，全民守法。真正做到依法應對、科學應對、高效應對。

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