福建省土地財(cái)政區(qū)域差異研究

龔麗貞

（莆田學(xué)院，福建 莆田351100）

0 引言

伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)、土地“招拍掛”政策的實(shí)施，許多地方的土地出讓收入居高不下，尤其是東南沿海省市，如杭州，連續(xù)幾年土地出讓收入超過2000億，位居全國(guó)之冠。福州作為2019年土地出讓收入增幅最大的城市，其土地出讓收入已超過1000億。而除土地出讓收入之外，土地相關(guān)稅收收入、土地抵押收入等也都是土地財(cái)政構(gòu)成的重要部分，因此，總體上各地區(qū)的土地財(cái)政依賴度比實(shí)際所見要更高。不過，不同地區(qū)的土地財(cái)政又有所不同。王玉波和唐瑩［1］認(rèn)為全國(guó)31省（市）的土地財(cái)政情況可以劃分為五種集群類型。吳非［2］發(fā)現(xiàn)東西部地區(qū)土地財(cái)政依賴的發(fā)展是由升轉(zhuǎn)降，而中部地區(qū)沒有出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。鄒秀清［3］發(fā)現(xiàn)全國(guó)各地的土地財(cái)政存在明顯差異，并且這一差異總體呈波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)。湯旖璆［4］認(rèn)為我國(guó)不同區(qū)域土地財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r可以分為四個(gè)階段。東方［5］發(fā)現(xiàn)我國(guó)土地財(cái)政整體差異逐年下降、橫向差異下降較慢、縱向差異下降較快，地區(qū)間土地財(cái)政差異越來越大。王玉波［6］根據(jù)土地財(cái)政與城市用地規(guī)模的關(guān)系緊密度將31省（市）劃分為高度、中度和低度3個(gè)區(qū)域。針對(duì)不同地區(qū)土地財(cái)政雖然存在差異，但總體處于較高程度的事實(shí)，許多學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前土地財(cái)政面臨轉(zhuǎn)型的必要。張平［7］提出我國(guó)地方政府“雖然基本走在可持續(xù)的財(cái)政路上”，但整體現(xiàn)狀不容樂觀，地方財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)要求地方經(jīng)濟(jì)至少保持9%的增長(zhǎng)。李勇剛和高波［8］認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)土地財(cái)政程度還處于對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起積極作用的區(qū)間內(nèi)，但若土地財(cái)政持續(xù)過快增長(zhǎng)則將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生阻力。段龍龍和胡春［9］指出東部地區(qū)土地財(cái)政程度較高，急需建立適當(dāng)?shù)耐恋刎?cái)政代償機(jī)制助推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中西部地區(qū)土地財(cái)政程度還比較低，可以繼續(xù)提取土地出讓收入支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。

總體而言，目前大部分文獻(xiàn)對(duì)土地財(cái)政的研究集中于全國(guó)或東中西等大區(qū)域?qū)用妫^少關(guān)注省級(jí)層面的土地財(cái)政具體情況。而正如已有文獻(xiàn)所揭示，不同區(qū)域的土地財(cái)政狀況可存在顯著差異，東部區(qū)域內(nèi)部各省市之間，如上海、浙江和福建之間也可能存在較大差異，在發(fā)展階段、影響因素、轉(zhuǎn)型路徑方面都可能有所不同，因此有必要在省級(jí)層面甚至市級(jí)層面對(duì)土地財(cái)政的具體情況展開具體分析，直入基層層面分析目前土地財(cái)政的實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)上提出更有針對(duì)性的轉(zhuǎn)型建議，為此，本文將對(duì)福建省的土地財(cái)政情況展開分析。

1 福建省土地財(cái)政現(xiàn)狀

廣義的土地財(cái)政收入一般包括以下五部分：土地使用權(quán)出讓、出租和轉(zhuǎn)讓收入（主要是土地出讓收入），土地直接稅收入（主要是城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅），土地間接稅收入（主要是房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的相關(guān)稅收），土地抵押收入和土地相關(guān)收費(fèi)。由于后三部分?jǐn)?shù)據(jù)難以獲得，這里在估算土地財(cái)政規(guī)模時(shí)將不考慮該部分。除特別說明外，文中所有數(shù)據(jù)來自歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》、《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》和《福建財(cái)政年鑒》。

1.1 土地出讓收入

圖1 顯示，隨著土地出讓均價(jià)的節(jié)節(jié)攀升（主要是商住用地價(jià)格快速上漲），1999-2017年全省土地出讓收入大幅上升，從1999年的12.57億增加到2017年的1995億元，其與地方一般預(yù)算收入的比值也從6%增加至71%，其中2007年和2010年比值均接近1，即土地出讓收入接近或超過地方一般預(yù)算收入，可見地方土地財(cái)政程度之高。

圖1 1999-2017年福建省土地出讓收入情況

1.2 土地直接稅收入

土地直接稅包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅。表1顯示，2000-2017年福建省土地直接稅總收入大幅上升，在地方一般預(yù)算收入中所占比重由7.9%上升到20.69%。土地直接稅各項(xiàng)收入中，增長(zhǎng)最快的是土地增值稅，年均增長(zhǎng)率高達(dá)50%，遠(yuǎn)超其他稅種，占福建省一般預(yù)算收入的比重迅速上升，成為土地直接稅的主要來源。土地增值稅的超速增長(zhǎng)與城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展高度相關(guān)。2017年福建省城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.8%，商品房平均銷售價(jià)格9746元/平方米，同期全國(guó)城鎮(zhèn)化率為58.5%，商品房平均銷售價(jià)格7892元/平方米。此外，由于主要發(fā)生在土地出讓、土地轉(zhuǎn)讓、房地產(chǎn)銷售和二手房轉(zhuǎn)讓等交易環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的繁榮也促進(jìn)了土地直接稅中契稅收入的快速增長(zhǎng)，契稅已發(fā)展成土地直接稅中僅次于土地增值稅的第二大稅種。

2 福建省九城市土地財(cái)政差異分析

2.1 九城市土地財(cái)政基本情況

福建省包括福州、廈門、莆田、三明、泉州、漳州、南平、龍巖、寧德9個(gè)城市，其中廈門市是副省級(jí)城市，其他8個(gè)是地級(jí)市。9城當(dāng)中，地處沿海的福州、廈門、泉州經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。如前所述，可獲得數(shù)據(jù)的土地財(cái)政收入主要包括土地出讓收入和土地直接稅收入，同時(shí)，由于2000年之前部分城市的土地直接稅收入數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，因此這里通過考察2001-2017年上述9城市的土地出讓收入和土地直接稅收入之和及其比重來分析各地區(qū)土地財(cái)政的差異情況。

表1 2000-2017年福建省土地直接稅收入情況（單位：億元）

首先，對(duì)每個(gè)城市，采用2001-2017年土地出讓收入和土地直接稅收入的總和來衡量土地財(cái)政絕對(duì)規(guī)模。圖2顯示，2001-2017年，福建各城市土地財(cái)政收入差異較大。2001-2017年，福州和廈門遙遙領(lǐng)先，這2個(gè)城市2017年的土地財(cái)政收入總和均超過4000億，泉州和漳州次之，其土地財(cái)政總收入均在1500-2500億之間，其他5個(gè)城市2017年的土地財(cái)政收入總和均不超過1000億。事實(shí)上，2017年各地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)顯示，福州和廈門兩市GDP位居全省第二、三名，人均GDP則位居全省前兩名，泉州和漳州的GDP分別位居全省第一和第四名。由此說明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)其土地財(cái)政收入的絕對(duì)規(guī)模越大。

其次，對(duì)每個(gè)城市，先計(jì)算每年度土地出讓收入和土地直接稅收入之和與地方一般預(yù)算收入之比，再用2001-2017年的這些比值的平均值來衡量各地區(qū)土地財(cái)政的相對(duì)規(guī)模。圖2顯示，福建9市中福州市的土地財(cái)政相對(duì)規(guī)模最高，2001-2017年其平均比值超過95%，漳州、廈門、寧德平均比值均在80%以上，其他地區(qū)稍遜一籌。平均占比最低的卻是全省GDP總量最大的泉州市，這與泉州市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。事實(shí)上，在福州、廈門、泉州3個(gè)城市中，泉州市GDP總量最高，但是其發(fā)展模式有所不同，它是工業(yè)強(qiáng)市，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度遠(yuǎn)不如福州和廈門，因此，其土地出讓收入相對(duì)較少。

圖2 2001-2017福建9城土地財(cái)政的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模

2.2 福建省九城市土地財(cái)政聚類分析

上文從土地財(cái)政絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模兩個(gè)方面度量了各地區(qū)的土地財(cái)政程度，兩個(gè)維度的衡量得出不同的結(jié)果。為此，采用聚類分析方法，同時(shí)考慮上述兩個(gè)指標(biāo)，對(duì)各地區(qū)的土地財(cái)政程度進(jìn)行綜合度量。

2.2.1 聚類分析法簡(jiǎn)介

常用的分類方法是人為確定分類標(biāo)準(zhǔn)或者分界線，以此對(duì)各樣本點(diǎn)進(jìn)行分類。聚類分析則是計(jì)算樣本點(diǎn)之間的客觀“距離”，根據(jù)各樣本點(diǎn)間“距離”的遠(yuǎn)近對(duì)樣本進(jìn)行分類。對(duì)樣本點(diǎn)間“距離”的計(jì)算方法有很多，如歐式距離、平方歐式距離、Block距離、Minkovski距離等。這里采用離差平方和法（又稱為Ward法）計(jì)算類間距離，用平方歐氏距離計(jì)算同一類中的點(diǎn)間距離。

2.2.2 變量說明

選擇福建省9城市2001-2017年的數(shù)據(jù)作為分析對(duì)象。主要涉及兩個(gè)指標(biāo)，一個(gè)是土地財(cái)政絕對(duì)規(guī)模，采用2001-2017年各市土地出讓收入和土地直接稅收入總和來衡量；另一個(gè)是土地財(cái)政相對(duì)規(guī)模，對(duì)每個(gè)城市，先計(jì)算每年度土地出讓收入和土地直接稅收入之和與地方一般預(yù)算收入之比，再用2001-2017年這些比值的平均值來衡量。

2.2.3 層次聚類結(jié)果

聚類分析的樹狀圖如圖3所示。圖3第一行顯示，這里是采用Ward法（即常用的離差平方和方法）計(jì)算類間距離，第二行下面的標(biāo)尺顯示的是類別合并的相對(duì)距離，即把類別間的最大距離視為相對(duì)距離25，其余的類間距離按比例換算成25以內(nèi)的相對(duì)距離。圖中左側(cè)第一列是參加聚類的9個(gè)城市，第2列是9個(gè)地區(qū)的編號(hào)，各連接實(shí)線的長(zhǎng)短表示類別之間相對(duì)距離的遠(yuǎn)近，該圖提供了所有可能的分類結(jié)果。根據(jù)實(shí)際情況把9個(gè)城市分成4類，具體分類情況如表2所示。

圖3 聚類分析樹狀圖

根據(jù)表2的分類結(jié)果，對(duì)各類別所屬城市的兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的描述統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如表3所示。表3 顯示，在土地財(cái)政絕對(duì)規(guī)模方面，4類城市的平均值分別為4688.56億、1021.01億、2208.55億和656.91億元，在土地財(cái)政相對(duì)規(guī)模方面，4類城市的平均值分別為90.22%、81.88%、57.76%和65.76%，說明不同類別在兩指標(biāo)的平均取值上存在明顯差異，由此初步判斷這種分類方法（分成4類）是比較合理的。

表2 九城市分成4類時(shí)的層次聚類結(jié)果

表3 各類別2個(gè)指標(biāo)的描述統(tǒng)計(jì)報(bào)告

表4 不同類別2項(xiàng)指標(biāo)的方差分析表

采用方差分析進(jìn)一步檢驗(yàn)不同類別的各變量之間是否存在顯著差異，結(jié)果如表4所示。表4顯示，兩個(gè)F檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量都在1%水平上顯著，說明各變量在不同類別間的取值確實(shí)存在統(tǒng)計(jì)上的顯著差異，進(jìn)一步驗(yàn)證了把9個(gè)城市分成4類的合理性。對(duì)各城市的歸類解釋如下。

第一類城市（福州和廈門）在土地出讓收入的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模上均明顯高于其他3個(gè)類別的城市，屬于土地財(cái)政的高度依賴區(qū)。福州和廈門是福建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)業(yè)最繁榮的兩個(gè)城市。根據(jù)各年度福建統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2002-2017年間福州市房地產(chǎn)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比的平均值為19.74%，廈門市則為17.48%，其他7個(gè)城市該值均不超過13%。因此，這兩個(gè)城市土地財(cái)政的高度依賴性與其房地產(chǎn)業(yè)的繁榮密切相關(guān)。

第二類城市（莆田，漳州和寧德）土地出讓收入的絕對(duì)規(guī)模相對(duì)于第一類和第三類地區(qū)而言并不高，但其相對(duì)規(guī)模卻比較高，僅次于第一類地區(qū)，因此第二類地區(qū)屬于土地財(cái)政相對(duì)依賴度較高的地區(qū)。事實(shí)上，莆田、漳州和寧德2002-2017年間房地產(chǎn)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比的平均值分別為12.54%、10.85%和9.37%，僅次于福州和廈門。相對(duì)發(fā)達(dá)的房地產(chǎn)業(yè)直接推動(dòng)了土地財(cái)政相對(duì)依賴度的提高。

第三類城市（泉州）土地出讓收入的絕對(duì)規(guī)模遠(yuǎn)高于第二和第四類地區(qū)，但其相對(duì)規(guī)模卻比較低，是4類地區(qū)中最低的一類，屬于土地財(cái)政相對(duì)依賴度中等的地區(qū)。泉州市是福建省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度僅次于福州和廈門的城市，但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與福州、廈門差別較大。福州和廈門都已進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的階段，2017年福州、廈門第三產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為52.37%、57.82%，泉州卻還處于第二產(chǎn)業(yè)為主的發(fā)展階段，2017年泉州市二三產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為57.94%和39.51%。因此，工業(yè)化發(fā)展的不同階段是地方財(cái)政總收入來源結(jié)構(gòu)不同的重要因素之一。此外，泉州市房地產(chǎn)投資占比較低，2002-2017年間泉州市房地產(chǎn)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比的平均值為6.79%，遠(yuǎn)低于福州和廈門。若以2017年數(shù)據(jù)看，2017年泉州市房地產(chǎn)投資與GDP之比為9.28%，而福州、廈門分別為23.91%和20.22%。因此，泉州市特殊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致其土地財(cái)政依賴度相對(duì)低于省內(nèi)其他沿海發(fā)達(dá)城市。

第四類中城市（三明、南平和龍巖）土地出讓收入的絕對(duì)規(guī)模是4類中最低的，但其相對(duì)規(guī)模卻高于第三類地區(qū)，屬于土地財(cái)政相對(duì)依賴度中等偏高的地區(qū)。與其他城市相比，它們有一些共同的特點(diǎn)：首先，它們都是內(nèi)陸非沿海城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與福州、廈門和泉州無(wú)法相比；其次，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，這3個(gè)城市的典型特征是第一產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)較不發(fā)達(dá)，3個(gè)城市的第一產(chǎn)業(yè)占比均超過10%（特別是南平市，2017年其第一產(chǎn)業(yè)占比達(dá)到17.2%），其中2個(gè)城市的第三產(chǎn)業(yè)占比均不超過40%；最后，它們的房地產(chǎn)開發(fā)投資占比均不高，2002-2017年間3個(gè)城市的房地產(chǎn)投資與地區(qū)生產(chǎn)總值之比的平均值均不超過8.2%，略高于泉州，明顯低于其他沿海城市。

3 結(jié)論和建議

當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期階段，各區(qū)域正處于分化發(fā)展的重要博弈期，此時(shí)東南沿海地區(qū)的土地財(cái)政居高不下，引發(fā)各界關(guān)注。對(duì)福建省9城市的分析顯示，福建省整體土地財(cái)政依賴度偏高。具體分城市看，9個(gè)城市可以分成4類，按程度由高到低分別為土地財(cái)政的高度依賴區(qū)（福州、廈門）、較高依賴區(qū)（莆田、漳州和寧德）、中等偏高依賴區(qū)（三明、南平和龍巖）和中等依賴區(qū)（泉州）。鑒于不同地區(qū)土地財(cái)政程度的顯著性差異及其與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度相關(guān)性，在對(duì)地方進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地分類施策，特別是前兩類城市要重點(diǎn)調(diào)控。第一，對(duì)于土地財(cái)政的高度依賴區(qū)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)健康發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)著重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，抑制當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)價(jià)格的過快上漲，降低房地產(chǎn)投資在經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)比重；第二，對(duì)于土地財(cái)政依賴較高的地區(qū)，要綜合考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，既要控制房地產(chǎn)投資，也要注意提高地方財(cái)政收入中穩(wěn)定的稅收收入的比重，如通過推動(dòng)房產(chǎn)稅征收試點(diǎn)等辦法，把一次性的、不穩(wěn)定的土地出讓收入轉(zhuǎn)換為長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的稅收收入；第三，對(duì)于土地財(cái)政依賴中等和依賴偏高地區(qū)，在當(dāng)今的城市群和都市圈時(shí)代，應(yīng)著重防止土地財(cái)政依賴度繼續(xù)上升，妨礙當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)的問題。