美國“臺北法案”的內(nèi)容、影響與應(yīng)對

汪曙申

摘 ?要：“臺北法案”是特朗普政府繼“與臺灣交往法”后通過的第二項(xiàng)涉臺專項(xiàng)“法律”，也是迄今為止美國最全面支持臺灣當(dāng)局維系所謂國際空間、干預(yù)中國國家統(tǒng)一的一部法案。它反映出在中美關(guān)系新形勢下，美國將臺灣地區(qū)視為對華博弈的“戰(zhàn)略資產(chǎn)”，及其為“臺獨(dú)”國際活動背書的政治目的。從“臺北法案”的立法內(nèi)容、旨意和影響看，特朗普政府將尋求突破傳統(tǒng)“一中政策”的框架，相關(guān)法案出現(xiàn)將中國臺灣地區(qū)“準(zhǔn)國家化”“同盟化”的趨向，為美國行政部門調(diào)整對臺政策提供了依據(jù)。“臺北法案”體現(xiàn)了美國國會涉臺立法活動新趨勢。中國要從國家總體戰(zhàn)略出發(fā)，針對臺海形勢及外部干預(yù)形態(tài)的變化，綜合采取政策措施予以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：“臺北法案”;美國國會;涉臺立法;臺灣問題;中美關(guān)系

中圖分類號：D871.2???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：2096-3378（2020）05-0060-08

特朗普上臺后，美國調(diào)整國家安全戰(zhàn)略，將與中俄的大國競爭作為首要戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)力實(shí)施對華遏制政策。在中美大國博弈背景之下，中國臺灣地區(qū)在美國國家安全戰(zhàn)略中的地位加強(qiáng)，成為美國“印太戰(zhàn)略”的組成部分。強(qiáng)化與臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系是美國國內(nèi)跨黨派的共識。美國國會推動與臺灣地區(qū)相關(guān)法案的力度隨之顯著增大，企圖以立法手段促進(jìn)美國“一中政策”的調(diào)整，將涉臺政治、軍事和對外關(guān)系的一些敏感問題列入立法范疇，破壞中美關(guān)系政治基礎(chǔ)。“臺北法案”是美國第116屆國會通過的重點(diǎn)涉臺法律，它與中美關(guān)系及我國臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題密切相關(guān)，深入分析其成法過程、內(nèi)容及影響，有助于進(jìn)一步細(xì)致地觀察美國涉臺立法的新特點(diǎn)與動向。

一、“臺北法案”成法的過程、內(nèi)容與原因

“臺北法案”是在特朗普上臺后中美戰(zhàn)略競爭加劇、蔡英文上臺后兩岸關(guān)系轉(zhuǎn)向?qū)沟谋尘跋庐a(chǎn)生的，反映了美國國會對我國臺灣地區(qū)參與所謂“國際活動”問題的長久關(guān)注與鼓動。2016年5月上臺的蔡英文當(dāng)局拒絕承認(rèn)體現(xiàn)兩岸同屬一個中國的“九二共識”，之前8年海峽兩岸基于“九二共識”政治互信和協(xié)商談判處理臺灣地區(qū)國際參與問題的路徑由此中斷。大陸方面為維護(hù)國際社會一個中國格局，對臺灣地區(qū)所謂“邦交國”以及參與國際組織（主要是聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)等政府間國際組織）的政策進(jìn)行了調(diào)整。2016年12月，圣多美和普林西比成為蔡英文上臺后第一個與臺灣當(dāng)局“斷交”的國家。2017年6月，巴拿馬宣布“棄臺”。2018年5月，多米尼加、布基納法索相繼與臺灣當(dāng)局“斷交”;8月，薩爾瓦多也宣布“棄臺”。蔡英文當(dāng)局不能再繼續(xù)參與世界衛(wèi)生大會（WHA）和國際民航組織大會（ICAO），聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)不再安排拒絕承認(rèn)“九二共識”的臺灣當(dāng)局代表參與正式大會。

隨著中美關(guān)系面臨新形勢，所謂臺灣地區(qū)涉外空間問題獲得美國國會越來越多的關(guān)切。美國親臺派認(rèn)為，以立法方式維系臺灣地區(qū)“國際存在”的力度應(yīng)更大。2018年9月，美國共和黨參議員加德納、盧比奧和民主黨參議員馬基、梅嫩德斯在參議院提出所謂“臺灣‘邦交國國際保護(hù)與加強(qiáng)倡議法案”（英文縮寫為“TAIPEI Act”，簡稱“臺北法案”）。由于當(dāng)時第115屆國會任期僅剩下數(shù)月，該案未能通過。2019年第116屆國會成立后，美國參議院外交委員會亞太小組主席加德納、參議員盧比奧、柯寧、庫恩斯，再次提出“臺北法案”。眾議員柯蒂斯、麥考爾領(lǐng)銜在眾議院也提出類似提案。2019年是臺灣地區(qū)“大選”年，美國為支持蔡英文連任而介入臺灣地區(qū)政治的程度很深。處于南太平洋地區(qū)的所羅門群島和基里巴斯與臺灣當(dāng)局“斷交”，增大了美國國會推動“臺北法案”的動力。2019年9月，“臺北法案”在美國參議院外委會過關(guān);10月29日，參議院院會快速將其表決通過。2020年3月4日，美國眾議院稍作修改后即表決通過“臺北法案”;3月26日，特朗普將之簽署生效。

“臺北法案”是特朗普任內(nèi)繼“與臺灣交往法”之后第二個專門針對臺灣問題的“法律”。其內(nèi)容包括以下五個方面。一是提出與臺灣地區(qū)的所謂“外交”關(guān)系。美國國會重申1979年“與臺灣關(guān)系法”、2018年“與臺灣交往法”和“2018亞洲再保證倡議法”的效力，妄稱臺灣地區(qū)是一個“國家”;宣稱臺灣地區(qū)目前與15個國家維持所謂“邦交”關(guān)系，與美國、澳大利亞、印度、日本和其他國家的特殊關(guān)系對加強(qiáng)臺灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)和維持其所謂“國際空間”有著重要利益。二是明確美國國會對發(fā)展與臺灣地區(qū)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的意見。提出美國與臺灣地區(qū)建立強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，對推動雙方經(jīng)濟(jì)成長和創(chuàng)造就業(yè)有積極作用，美國貿(mào)易代表應(yīng)與國會咨商進(jìn)一步加強(qiáng)雙方貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的機(jī)會。三是明確美國對臺灣地區(qū)參與國際組織的政策，即應(yīng)適當(dāng)支持其獲得所有美國參與、不以國家為成員要求的國際組織的會員身份，支持臺灣當(dāng)局取得其他適當(dāng)國際組織的觀察員地位;以適當(dāng)方式指示美國在以上國際組織的代表，使用發(fā)言、投票和影響力去支持臺灣當(dāng)局獲得會員或觀察員身份;美國總統(tǒng)或其代表在中美領(lǐng)導(dǎo)人峰會、中美全面經(jīng)濟(jì)對話在內(nèi)的任何雙邊互動接觸中，表達(dá)支持臺灣地區(qū)成為以上國際組織會員或觀察員的立場。四是加強(qiáng)與臺灣地區(qū)的關(guān)系。以國會意見的方式提出，美國政府應(yīng)支持臺灣地區(qū)“加強(qiáng)與印太地區(qū)及世界各國的官方外交關(guān)系及其他伙伴關(guān)系”，在適當(dāng)情形及符合美國利益下，對于顯著加強(qiáng)、增進(jìn)或升級與臺灣地區(qū)關(guān)系的國家，應(yīng)考慮提升美國與其經(jīng)濟(jì)、安全和外交交往，否則即應(yīng)考慮調(diào)整與其的經(jīng)濟(jì)、安全和外交交往。五是要求國務(wù)卿在該法成法后一年內(nèi)及之后連續(xù)五年，向國會報告采取的措施。

“臺北法案”之所以在美國國會提出和審查通過，原因是多方面的：

其一，美國國會長期親臺的結(jié)構(gòu)使然。隨著美國對華戰(zhàn)略遏制更加強(qiáng)硬，國會內(nèi)親臺勢力的能量進(jìn)一步坐大，“挺臺抗中”成為“政治正確”。從第115屆、116屆國會涉臺法案情況看，提案人主要是外委會、軍委會的“臺灣連線”成員，把持著對外政策和軍事政策的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在臺灣問題上的話語權(quán)比較大。一旦通過委員會進(jìn)入院會，國會內(nèi)一般不會有對立面，法案通過的概率非常大。“臺北法案”在第115屆國會提出，是“臺灣連線”重點(diǎn)推動的議案。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，臺灣當(dāng)局被限制參與世衛(wèi)組織得到美國更多關(guān)切，“臺北法案”得以被快速審議并成法。

其二，臺灣地區(qū)國際參與問題是美國國會針對臺灣地區(qū)事務(wù)立法的長期關(guān)切，有歷史經(jīng)驗(yàn)可循，也有現(xiàn)實(shí)需求。臺灣當(dāng)局從1993年開始推動所謂“重返聯(lián)合國”活動，1997年起爭取以觀察員身份參與世衛(wèi)組織活動。為支持李登輝當(dāng)局謀求參與世衛(wèi)組織，1999年美國國會首次通過涉臺參與世衛(wèi)組織的法案并被克林頓簽署。此后，2001年至2004年連續(xù)四年均有支持臺灣當(dāng)局成為世衛(wèi)大會觀察員的法案被總統(tǒng)簽署成法。此類法案在涉臺參與世衛(wèi)組織的問題上并未取得實(shí)際效果，陳水扁當(dāng)局未能以任何名義參與世衛(wèi)大會。直到2008年5月國民黨上臺后，在“九二共識”基礎(chǔ)上，經(jīng)與大陸協(xié)商才達(dá)成臺灣當(dāng)局參與世衛(wèi)大會的務(wù)實(shí)安排。2016年5月，蔡英文上臺，臺灣當(dāng)局不僅不能再繼續(xù)參加世衛(wèi)大會，所謂的“邦交國”也大幅萎縮。一些地處美國戰(zhàn)略后院和“印太戰(zhàn)略”地帶的拉美、南太平洋國家轉(zhuǎn)向與中華人民共和國建交。美國決定幫助臺灣當(dāng)局“固邦”以阻擋上述趨勢。與之前涉臺國際參與的所謂“法律”相比，“臺北法案”增加了運(yùn)用美國影響力維護(hù)臺灣地區(qū)所謂“邦交國”的內(nèi)容，體現(xiàn)出美國對自身戰(zhàn)略利益的關(guān)切。

其三，擴(kuò)大參與國際組織是蔡英文當(dāng)局對美國游說的重要內(nèi)容，推動力度很大。特朗普上臺之初，蔡英文當(dāng)局認(rèn)識到特朗普具有不確定性，通過臺“駐美代表處”、民進(jìn)黨駐美代表處、“臺灣人公共事務(wù)會”等游說美國國會親臺勢力炮制所謂“挺臺議案”，影響特朗普的對臺政策，防止出現(xiàn)對臺灣地區(qū)不利的“脫軌”現(xiàn)象。在特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”并將臺灣地區(qū)納入之后，蔡英文當(dāng)局將所謂“國際空間”問題與參與“印太戰(zhàn)略”及美國戰(zhàn)略利益相互捆綁，以爭取美國跨黨派、跨府院的支持。一般而言，對國會跨黨派通過的涉臺相關(guān)法案，特朗普出于“政治正確”的考慮不會行使否決權(quán)。這進(jìn)一步刺激了蔡英文當(dāng)局對美國國會的公關(guān)工作，“臺北法案”即是一項(xiàng)重要體現(xiàn)。

二、“臺北法案”對美國介入臺灣問題的意涵與影響

從長期看，美國國會推動涉臺法案是為影響、規(guī)制美國行政部門的對臺政策，促進(jìn)和提升美國與中國臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系，其背后既有政治價值觀、增進(jìn)美國戰(zhàn)略利益的考慮，也有臺灣當(dāng)局長期對美國政治經(jīng)濟(jì)游說的因素。“臺北法案”是美國聚焦臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題的一項(xiàng)立法，對其蘊(yùn)藏的含義以及帶來的影響應(yīng)予以客觀認(rèn)識和評估。

臺灣地區(qū)的所謂“國際空間”問題，狹義而言，表現(xiàn)為臺灣當(dāng)局維系所謂“邦交國”、參與政府間或非政府國際組織、加入?yún)^(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制與協(xié)定等;廣義而言，還包括臺灣當(dāng)局拓展與大“臺北法案”之所以在美國國會提出和審查通過，原因是多方面的：

其一，美國國會長期親臺的結(jié)構(gòu)使然。隨著美國對華戰(zhàn)略遏制更加強(qiáng)硬，國會內(nèi)親臺勢力的能量進(jìn)一步坐大，“挺臺抗中”成為“政治正確”。從第115屆、116屆國會涉臺法案情況看，提案人主要是外委會、軍委會的“臺灣連線”成員，把持著對外政策和軍事政策的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在臺灣問題上的話語權(quán)比較大。一旦通過委員會進(jìn)入院會，國會內(nèi)一般不會有對立面，法案通過的概率非常大。“臺北法案”在第115屆國會提出，是“臺灣連線”重點(diǎn)推動的議案。新冠肺炎疫情爆發(fā)后，臺灣當(dāng)局被限制參與世衛(wèi)組織得到美國更多關(guān)切，“臺北法案”得以被快速審議并成法。

其二，臺灣地區(qū)國際參與問題是美國國會針對臺灣地區(qū)事務(wù)立法的長期關(guān)切，有歷史經(jīng)驗(yàn)可循，也有現(xiàn)實(shí)需求。臺灣當(dāng)局從1993年開始推動所謂“重返聯(lián)合國”活動，1997年起爭取以觀察員身份參與世衛(wèi)組織活動。為支持李登輝當(dāng)局謀求參與世衛(wèi)組織，1999年美國國會首次通過涉臺參與世衛(wèi)組織的法案并被克林頓簽署。此后，2001年至2004年連續(xù)四年均有支持臺灣當(dāng)局成為世衛(wèi)大會觀察員的法案被總統(tǒng)簽署成法。此類法案在涉臺參與世衛(wèi)組織的問題上并未取得實(shí)際效果，陳水扁當(dāng)局未能以任何名義參與世衛(wèi)大會。直到2008年5月國民黨上臺后，在“九二共識”基礎(chǔ)上，經(jīng)與大陸協(xié)商才達(dá)成臺灣當(dāng)局參與世衛(wèi)大會的務(wù)實(shí)安排。2016年5月，蔡英文上臺，臺灣當(dāng)局不僅不能再繼續(xù)參加世衛(wèi)大會，所謂的“邦交國”也大幅萎縮。一些地處美國戰(zhàn)略后院和“印太戰(zhàn)略”地帶的拉美、南太平洋國家轉(zhuǎn)向與中華人民共和國建交。美國決定幫助臺灣當(dāng)局“固邦”以阻擋上述趨勢。與之前涉臺國際參與的所謂“法律”相比，“臺北法案”增加了運(yùn)用美國影響力維護(hù)臺灣地區(qū)所謂“邦交國”的內(nèi)容，體現(xiàn)出美國對自身戰(zhàn)略利益的關(guān)切。

其三，擴(kuò)大參與國際組織是蔡英文當(dāng)局對美國游說的重要內(nèi)容，推動力度很大。特朗普上臺之初，蔡英文當(dāng)局認(rèn)識到特朗普具有不確定性，通過臺“駐美代表處”、民進(jìn)黨駐美代表處、“臺灣人公共事務(wù)會”等游說美國國會親臺勢力炮制所謂“挺臺議案”，影響特朗普的對臺政策，防止出現(xiàn)對臺灣地區(qū)不利的“脫軌”現(xiàn)象。在特朗普政府推出“印太戰(zhàn)略”并將臺灣地區(qū)納入之后，蔡英文當(dāng)局將所謂“國際空間”問題與參與“印太戰(zhàn)略”及美國戰(zhàn)略利益相互捆綁，以爭取美國跨黨派、跨府院的支持。一般而言，對國會跨黨派通過的涉臺相關(guān)法案，特朗普出于“政治正確”的考慮不會行使否決權(quán)。這進(jìn)一步刺激了蔡英文當(dāng)局對美國國會的公關(guān)工作，“臺北法案”即是一項(xiàng)重要體現(xiàn)。

二、“臺北法案”對美國介入臺灣問題的意涵與影響

從長期看，美國國會推動涉臺法案是為影響、規(guī)制美國行政部門的對臺政策，促進(jìn)和提升美國與中國臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系，其背后既有政治價值觀、增進(jìn)美國戰(zhàn)略利益的考慮，也有臺灣當(dāng)局長期對美國政治經(jīng)濟(jì)游說的因素。“臺北法案”是美國聚焦臺灣地區(qū)所謂“國際空間”問題的一項(xiàng)立法，對其蘊(yùn)藏的含義以及帶來的影響應(yīng)予以客觀認(rèn)識和評估。

臺灣地區(qū)的所謂“國際空間”問題，狹義而言，表現(xiàn)為臺灣當(dāng)局維系所謂“邦交國”、參與政府間或非政府國際組織、加入?yún)^(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制與協(xié)定等;廣義而言，還包括臺灣當(dāng)局拓展與大陸地區(qū)建交國的實(shí)質(zhì)關(guān)系，以彰顯其“事實(shí)獨(dú)立”地位。“臺北法案”不是美國國會支持臺灣地區(qū)拓展所謂“國際空間”的第一個法案，但與之前涉臺國際參與類法案相比，存在諸多顯著不同之處。

其一，它是美國國會首次提出綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)和外交影響力維護(hù)臺灣當(dāng)局所謂“邦交國”、支持臺灣當(dāng)局參與聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的法案。之前美國涉臺國際參與類法案多是專門支持臺灣當(dāng)局參與聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)。從立法旨意和文本內(nèi)容上看，“臺北法案”敦促美國政府更廣泛、更深度介入涉臺國際活動問題，要求美國總統(tǒng)和行政部門直接與中國政府交涉，并且在一定程度上將其與美國對外政策掛鉤，以展現(xiàn)美國政府對臺灣地區(qū)所謂國際存在的重視程度。

其二，在1979年以來美國成法的涉臺法案中，“臺北法案”首次將臺灣地區(qū)標(biāo)注為“國家”，以“總統(tǒng)”稱呼臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。自1979年“與臺灣關(guān)系法”將臺灣定位為區(qū)別于中國大陸的“政治實(shí)體”以來，美國政府盡管從未正式公開表示“臺灣是中華人民共和國的一部分”，不愿公開表示支持兩岸統(tǒng)一，但也不會將臺灣地區(qū)公開定位為“獨(dú)立的國家”。特朗普政府上臺后加快虛化“一中政策”。2019年6月，美國國防部在《印太戰(zhàn)略報告》中將臺灣地區(qū)與新加坡、新西蘭、蒙古并列，并將其作為美國在印太地區(qū)強(qiáng)化伙伴關(guān)系的對象，首次將其標(biāo)注為“國家”。“臺北法案”如出一轍，印證美國對臺灣地區(qū)的定位出現(xiàn)“準(zhǔn)國家化”的跡象。“臺北法案”還在文本中使用與臺灣地區(qū)的所謂“外交”關(guān)系的表述，也有彰顯臺灣當(dāng)局具備在對外交往中行使“外交權(quán)”的意涵。臺灣地區(qū)在美國國內(nèi)立法和政策話語中逐步被“準(zhǔn)國家化”，成為美國虛化“一中政策”的新特征。

其三，“臺北法案”表現(xiàn)出維護(hù)美戰(zhàn)略利益的考慮。“臺北法案”涉及的臺灣地區(qū)所謂“邦交國”和國際參與問題不是孤立存在的，而是附屬于特朗普政府《國家安全戰(zhàn)略》所定位的中美大國競爭的需要。《國家安全戰(zhàn)略》聲稱一些國家開始重繪區(qū)域和全球影響力，挑戰(zhàn)美國地緣政治優(yōu)勢，試圖改變國際秩序。目前臺灣地區(qū)所謂“邦交國”集中在太平洋島國、中美洲和加勒比海地區(qū)，屬于美國傳統(tǒng)的地緣勢力范圍、戰(zhàn)略后院。臺灣地區(qū)所謂“邦交國”根據(jù)國家利益需要調(diào)整對華政策，選擇“棄臺就陸”，被美國戰(zhàn)略界視為中國大陸運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、外交影響力謀取地緣政治利益。2018年10月，美國副總統(tǒng)彭斯在演講中稱“中國希望將美國趕出西太平洋地區(qū)”，“試圖將勢力擴(kuò)展到全世界各地”，拉丁美洲國家與臺灣地區(qū)“斷交”，轉(zhuǎn)而承認(rèn)北京，威脅到臺灣海峽穩(wěn)定^[1]。

其四，“臺北法案”提出進(jìn)一步強(qiáng)化與臺灣地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，將其作為補(bǔ)償臺灣地區(qū)所謂“國際空間”縮小的一種方式。在“臺北法案”立法過程中，美國國會曾將促進(jìn)與臺灣地區(qū)達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）列入文本，但最終成法版本未將這一內(nèi)容納入，這也表現(xiàn)出美國立法的一種操弄。這種動作是向臺灣地區(qū)展示美國要求臺灣地區(qū)在開放美國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口方面做出更多讓步。

盡管如此，“臺北法案”也存在限制性。一是它并未實(shí)質(zhì)改變美國“三不政策”關(guān)于涉臺國際參與的政策。克林頓政府1998年提出關(guān)于臺灣問題的“三不政策”，其中一項(xiàng)即“不支持臺灣加入任何必須由主權(quán)國家才能參加的國際組織”。美國奉行“一中政策”，不承認(rèn)臺灣地區(qū)是一個國家，不支持“一中一臺”和“兩個中國”，那么認(rèn)為臺灣地區(qū)不具有成為聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)正式成員的資格便順理成章。此后，美國為補(bǔ)償臺灣當(dāng)局，逐步將政策調(diào)整為所謂“支持臺灣的聲音在不能成為會員的國際組織中被聽見”，支持臺灣地區(qū)所謂“有意義地參與不能成為會員的國際組織活動”。美國提出的“有意義地參與”，為臺灣地區(qū)通過觀察員、各種功能性實(shí)體的方式參與政府間國際組織活動預(yù)留了空間。“臺北法案”繼續(xù)以“是否需要國家會員身份”作為涉臺國際參與政策的分界，未從法律上要求美國支持臺灣地區(qū)成為以主權(quán)國家為成員要件的國際組織正式會員，這意味著它未實(shí)質(zhì)改變“三不政策”關(guān)于臺灣地區(qū)參與國際組織的基本政策。二是它有國內(nèi)法效力，但對美國總統(tǒng)和行政部門并無強(qiáng)制執(zhí)行力。關(guān)于美國涉臺法案的效力，學(xué)界多有討論。臺灣島內(nèi)有觀點(diǎn)認(rèn)為，“臺北法案”給了美國行政部門協(xié)助或鼓吹臺灣地區(qū)參與國際組織的法源及正當(dāng)性，納為其國內(nèi)法也意味著美國行政部門的作為或政策必須對國會負(fù)責(zé)^[2]。美國學(xué)者認(rèn)為，美國國會雖“挺臺”，但迄今通過的法案多為鼓勵加強(qiáng)與臺灣地區(qū)的互動，并不強(qiáng)制總統(tǒng)^[3]。“這項(xiàng)法案是一套建議和授權(quán)，賦予總統(tǒng)權(quán)力，并鼓勵他朝此方向邁進(jìn)。”^[4]就法律層面而言，“臺北法案”是美國國會對總統(tǒng)行使對外關(guān)系權(quán)力的一種干預(yù)，其文本用語是敦促性而非強(qiáng)制性的，是對美國國會政策立場和意愿的法律表達(dá)，不能強(qiáng)制行政部門照單全收，美國行政部門能保留一定自由裁量權(quán)。這與2018年旨在解除美國與臺灣地區(qū)官方交流限制的所謂“與臺灣交往法”相同。未來，美國總統(tǒng)和行政部門根據(jù)形勢判斷和政策需要，擁有執(zhí)行、部分執(zhí)行或暫不實(shí)施的不同選項(xiàng)。

在美國加強(qiáng)對華遏制的背景下，“臺北法案”客觀上為美國政府加大介入涉臺國際參與問題提供了內(nèi)部依據(jù)和說辭。2020年臺灣地區(qū)參與世衛(wèi)大會問題可以作為觀察美國實(shí)施“臺北法案”的重要案例。2020年1月，新冠肺炎疫情的爆發(fā)深刻影響國際秩序和中美關(guān)系，蔡英文當(dāng)局利用疫情全面“倚美抗中謀獨(dú)”，炮制所謂“民主防疫”的“臺灣模式”，獲得特朗普政府護(hù)持。蔡英文視之為臺灣當(dāng)局參與世衛(wèi)大會的重要機(jī)會，企圖恢復(fù)臺灣當(dāng)局以觀察員身份出席第73屆世衛(wèi)大會，并完整參與世衛(wèi)組織所有會議、機(jī)制和活動。2020年4月，美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長阿扎與臺灣地區(qū)衛(wèi)生管理部門負(fù)責(zé)人陳時中舉行新冠肺炎疫情電話會議。5月，美國聯(lián)合日本、英國、法國、德國、新西蘭、加拿大、澳大利亞等聯(lián)名致函世衛(wèi)組織總干事譚德塞，敦促世衛(wèi)組織允許臺灣當(dāng)局以觀察員身份參加世衛(wèi)大會。5月19日，美國國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)布聲明稿稱，“世衛(wèi)組織總干事譚德塞有法律授權(quán)，也可循先例，將臺灣納入世衛(wèi)大會的各項(xiàng)會議及活動”^[5]，惡意攻擊世衛(wèi)組織和中國大陸排除臺灣當(dāng)局參加世衛(wèi)大會。5月18—19日，第73屆世衛(wèi)大會以視頻方式召開，美國聯(lián)合加拿大、英國、法國、德國、澳大利亞、新西蘭向世衛(wèi)組織發(fā)出外交照會，要求接納臺灣當(dāng)局成為世衛(wèi)大會觀察員。這些舉動是“臺北法案”生效后美國更大力度支持臺灣當(dāng)局參與世衛(wèi)大會的做法。

對美國制定“臺北法案”及在聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)中制造“一中一臺”，中國的立場是，臺灣地區(qū)是中國的一部分，參與國際組織包括世衛(wèi)等聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的活動，必須按照一個中國原則處理;美國全力支持臺灣當(dāng)局加入世衛(wèi)，嚴(yán)重違反一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定，違反聯(lián)合國大會2758號決議和世衛(wèi)大會25.1號決議，將防疫問題政治化，向“臺獨(dú)”勢力發(fā)出嚴(yán)重錯誤信號。世衛(wèi)組織詳細(xì)說明涉臺參與問題的立場：一是世衛(wèi)組織是聯(lián)合國下屬的政府間組織，1971年聯(lián)合國決定中國席位只有一個合法代表即中華人民共和國，迄今依然有效，世衛(wèi)須遵守聯(lián)合國規(guī)定;二是臺灣當(dāng)局能否以觀察員身份參與世衛(wèi)大會，取決于194個會員國，不是世衛(wèi)秘書處有權(quán)決定的。從第73屆世衛(wèi)大會涉臺參與案看，美國國內(nèi)立法顯然無法撼動國際一個中國原則和聯(lián)合國體系一個中國共識，蔡英文當(dāng)局利用疫情和美國支持參與世衛(wèi)大會的目標(biāo)落空。特朗普執(zhí)政下，美國對國際組織的影響力下降，蔡英文當(dāng)局倚美拓展所謂“國際空間”的迷夢終將破滅。

三、“臺北法案”體現(xiàn)的美國國會涉臺立法活動趨勢與應(yīng)對

中美關(guān)系面臨新形勢，美國國會涉臺立法活動進(jìn)入活躍期，對美國政府對臺灣地區(qū)政策、兩岸關(guān)系以及中美關(guān)系的消極作用凸顯。“臺北法案”顯示美國國會涉臺立法范圍基本涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全、國際空間等全領(lǐng)域，從以往更多地宣示政策立場朝著更加實(shí)質(zhì)性介入的方向發(fā)展。這種趨勢可能將持續(xù)一段時間，中國應(yīng)堅(jiān)持戰(zhàn)略定力和底線思維，予以系統(tǒng)性應(yīng)對，防范其對臺海局勢與國家發(fā)展戰(zhàn)略可能造成的不利影響。

（一）防范美國突破一個中國原則底線，侵吞中美關(guān)系政治基礎(chǔ)

2018年3月“與臺灣交往法”正式成法后，臺灣方面認(rèn)為美國“一中政策”從傳統(tǒng)的“一法三公報”走向“二法三公報”^[6]。從法律層面看，美國“一中政策”蛻變程度是中美建交以后不多見的。2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦升級，中美關(guān)系呈現(xiàn)螺旋下降態(tài)勢，明顯刺激了美國國會涉臺立法活動。2018年12月，特朗普簽署“亞洲再保證倡議法”，在軍事安全領(lǐng)域?qū)⑴_灣地區(qū)納入美國“印太戰(zhàn)略”框架。2019年12月通過的“2020年國防授權(quán)法”繼續(xù)摻雜涉臺敏感條款，首次在其中將臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人選舉稱為“臺灣總統(tǒng)和副總統(tǒng)選舉”^[9]。2020年3月通過的“臺北法案”是美國與臺灣當(dāng)局“斷交”之后首個將臺灣地區(qū)視為“國家”的國內(nèi)法。在這些所謂的“法律”文本中，美國將中華人民共和國與臺灣地區(qū)并列使用，旨在炮制兩岸是“一中一臺”的定位。

2019年4月，美國國會“臺灣連線”創(chuàng)始成員夏伯特撰文聲稱，“需要將美國‘一個中國政策與中國‘一個中國原則相區(qū)分”。美國一部分保守勢力也持這種立場，并從立法上給予更多體現(xiàn)。目前第116屆美國國會審議中的涉臺提案有：所謂“臺灣使節(jié)法案”“臺灣主權(quán)象征法案”“臺灣防衛(wèi)法案”“防止臺灣遭入侵法案”等。從草案內(nèi)容看，其目的在于解構(gòu)美國傳統(tǒng)“一中政策”對臺灣地區(qū)定位的限制，從法律上賦予臺灣地區(qū)等同于“國家”的政治、外交、軍事和國際參與“權(quán)利”，更為直接地展現(xiàn)美國對臺灣地區(qū)的所謂“安全承諾”。“2021年國防授權(quán)法”草案提出邀請臺灣地區(qū)參加“環(huán)太”軍演，執(zhí)行美軍醫(yī)療船停靠臺灣地區(qū)的任務(wù)。美國國會強(qiáng)化對“與臺灣關(guān)系法”的監(jiān)督和執(zhí)行，未來是否會考慮修正、補(bǔ)充“與臺灣關(guān)系法”是一個觀察指標(biāo)。

對中國而言，有必要防止美涉臺立法逾越中美關(guān)系底線的狀況出現(xiàn)，對親臺勢力利用法律手段破壞中美聯(lián)合公報、制造“一中一臺”的做法，予以針鋒相對地批駁、糾偏。美國國會和行政部門在臺灣問題上既有相互配合的需要，也有策略上的矛盾與拉扯。美國行政部門為保持對臺政策的主動權(quán)，對國會涉臺法案不一定會全盤接受，在某種情況下可能是約束國會涉臺立法走向“極端化”的一道防火墻。

（二）采取有力的外交政策，強(qiáng)化國際社會堅(jiān)持一個中國原則的格局

在中美關(guān)系競爭大于合作的局面下，蔡英文當(dāng)局將與美國關(guān)系“更公開化、更多元化、更制度化”作為重要目標(biāo)。2020年1月蔡英文連任后會見“美國在臺協(xié)會”臺北辦事處處長酈英杰，聲稱臺灣地區(qū)與美國之間“已從雙邊伙伴關(guān)系升級為全球合作伙伴”。特朗普政府對華決策體系立場相當(dāng)保守。美國國防部根據(jù)“2018年國防戰(zhàn)略報告”將大國競爭特別是中美戰(zhàn)略競爭作為美國國家安全首要關(guān)切^[7]，在臺海區(qū)域?qū)χ袊箨戃娛绿翎厔幼黠@著增多，軍機(jī)軍艦穿越臺海和抵近偵察活動頻繁，對大陸對臺軍事戰(zhàn)略部署進(jìn)行嚇阻和壓制。在蓬佩奧主導(dǎo)下，美國國務(wù)院從以往多在臺灣問題上充當(dāng)“剎車皮”的角色，變成升級美臺關(guān)系的“發(fā)起人”。未來一個時期，臺灣地區(qū)與美國對升級實(shí)質(zhì)關(guān)系均有較強(qiáng)的戰(zhàn)略需求，對中美關(guān)系的負(fù)面干擾甚至沖擊還會存在。

同時也應(yīng)看到，中美在臺灣問題上的利益存在不對稱性，中國綜合實(shí)力和全球影響力持續(xù)擴(kuò)展，具有遏制“臺獨(dú)”、捍衛(wèi)國家主權(quán)的堅(jiān)定戰(zhàn)略決心，以及在臺海周邊區(qū)域軍事安全控局的優(yōu)勢，在美國對外政策關(guān)切的朝鮮、伊朗、阿富汗等問題上也扮演重要角色。這都使美國在處理涉臺敏感事務(wù)、特別是可能觸碰中國戰(zhàn)略底線的問題上，不得不考慮采取審慎的介入姿態(tài)。從這個意義上說，中美關(guān)系對美國與臺灣地區(qū)的實(shí)質(zhì)關(guān)系繼續(xù)發(fā)揮著限制性作用。2018年所謂“與臺灣交往法”生效后，臺灣政界一直期待美國政府解除臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人訪美活動的限制，主張蔡英文可以仿照李登輝模式正式訪美、進(jìn)入華盛頓參訪，但也未成為現(xiàn)實(shí)。在奧巴馬時期擔(dān)任美國國家安全委員會亞洲事務(wù)主任的麥艾文認(rèn)為，在中美關(guān)系緊張局勢之下，美國決策者將臺灣地區(qū)當(dāng)作工具，非常危險并且不會管用，最終將損害美國支持臺灣地區(qū)的目標(biāo)。臺灣地區(qū)有觀點(diǎn)認(rèn)為，特朗普政府對臺采取“三不政策”，即不在美國與臺灣地區(qū)開展具有高度“主權(quán)意涵”的官方接觸，不準(zhǔn)臺灣地區(qū)所謂“官員”在美國推動“臺獨(dú)”、“一中一臺”或“兩個中國”，不對臺灣地區(qū)出售具有明顯攻擊性的武器，臺灣地區(qū)也不能研發(fā)制造類似武器^[8]。美國未來對“一中政策”內(nèi)涵的解釋會趨于寬泛，但仍有界限：提升與臺灣地區(qū)實(shí)質(zhì)關(guān)系的同時，也會避免徹底打破中美戰(zhàn)略平衡與穩(wěn)定，而是傾向于切香腸、逐步突破和侵蝕一個中國原則的策略。

中國大陸應(yīng)加大約束中美競爭關(guān)系之下美國升級與臺灣當(dāng)局政治、軍事關(guān)系的冒進(jìn)心理與措施;對美國切香腸策略保持持續(xù)的警惕和相對應(yīng)的反制舉措。2018年10月，我國政府就臺灣問題對美國提出“三停止一約束”，即要求美方停止與臺灣官方往來和軍事聯(lián)系，停止向臺灣出售武器，停止無理干涉那些與大陸已經(jīng)或希望建交的國家，切實(shí)約束和限制“臺獨(dú)”勢力發(fā)展^[9]。中美元首及高層就臺灣問題保持必要的溝通與對話，對管控潛在危機(jī)的發(fā)生具有重要作用。當(dāng)前一個中國原則已成為國際社會普遍共識與國際關(guān)系準(zhǔn)則，中國大陸完全有必要、有能力在國際雙邊關(guān)系和多邊機(jī)制、架構(gòu)、場合體現(xiàn)和強(qiáng)化一個中國原則，以對沖、抵消美國與臺灣地區(qū)“實(shí)質(zhì)關(guān)系”提升的負(fù)面效應(yīng)。

（三）創(chuàng)新政策思維，更加有效“遏獨(dú)促統(tǒng)”

有別于激進(jìn)路線的“法理臺獨(dú)”，蔡英文當(dāng)局推動以“臺灣事實(shí)獨(dú)立”為核心的“漸進(jìn)臺獨(dú)”政策，包括全面推動“修法臺獨(dú)”，制定所謂“國安五法”（“刑法”“國家安全法”“國家機(jī)密保護(hù)法”“兩岸人民關(guān)系條例”等），強(qiáng)力推動所謂“反滲透法”過關(guān)，“以法拒統(tǒng)”的力度前所未有，阻斷兩岸協(xié)商談判實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的路徑（未來兩岸政治性協(xié)議需要經(jīng)過臺灣地區(qū)立法部門雙審議、高門檻“公投”）。薩特認(rèn)為，臺灣地區(qū)對美國推行“印太戰(zhàn)略”至關(guān)重要，美國不擔(dān)心蔡英文利用美國的支持尋求陳水扁式的“臺獨(dú)”政治目的。2020年7月，臺灣政治大學(xué)選舉研究中心發(fā)布的民調(diào)顯示，臺灣人認(rèn)同比例上升為67%，偏向“獨(dú)立”立場比例為27.7%，均創(chuàng)下新高^[10]。臺灣認(rèn)同政治的這種變化強(qiáng)化了蔡英文當(dāng)局推進(jìn)“臺獨(dú)”路線的野心。“臺北法案”增強(qiáng)了島內(nèi)“臺獨(dú)”勢力對聯(lián)手美國維護(hù)臺灣地區(qū)所謂“邦交國”和擴(kuò)大所謂國際參與空間的想象。在美國護(hù)持“臺獨(dú)”、臺灣地區(qū)“主體意識”升高的情況下，美國國會層出不窮的涉臺立法將進(jìn)一步刺激蔡英文當(dāng)局“修法臺獨(dú)”。今后四年，民進(jìn)黨推動“修憲”“公投”等變相“法理臺獨(dú)”的風(fēng)險增大。

中國大陸要有預(yù)判和應(yīng)對之策。一方面要立足長遠(yuǎn)，保持必要的戰(zhàn)略定力。決定兩岸關(guān)系走向的關(guān)鍵因素，是祖國大陸的發(fā)展進(jìn)步。這需要沿著既定兩岸融合發(fā)展路線，通過繼續(xù)擴(kuò)大開放和穩(wěn)健發(fā)展增強(qiáng)對臺灣地區(qū)的影響力，妥善區(qū)分“臺灣主體”意識與“臺獨(dú)”意識，積極引導(dǎo)島內(nèi)民意支持兩岸關(guān)系和平發(fā)展。臺灣民意是多元的，也是多層次的。兩岸融合發(fā)展政策既要與中國大陸新一輪對外開放深度結(jié)合，從中尋找深化兩岸經(jīng)濟(jì)社會文化交流合作的路徑，也要注意分辨、照顧復(fù)雜敏感的島內(nèi)民意，將解疑釋惑與增進(jìn)兩岸社會信任的工作統(tǒng)一起來。另一方面，要堅(jiān)持底線思維，妥善應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。大陸方面可以通過涉臺政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事等綜合手段，展示維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的戰(zhàn)略意志和能力，威懾和遏制民進(jìn)黨推動“臺獨(dú)”活動的企圖。根據(jù)維護(hù)兩岸關(guān)系和平發(fā)展和推進(jìn)國家統(tǒng)一進(jìn)程的戰(zhàn)略需要，對構(gòu)成“法理臺獨(dú)”的事態(tài)和表現(xiàn)形式進(jìn)一步研究，劃出更清晰、可辨識的政策紅線，充分發(fā)揮“以法遏獨(dú)”的震懾作用。

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