地方政府投融資平臺債務風險的控制

王國強

[摘 要]地方政府為了保證與地方政府職能事權相對應的財權和基礎設施建設等具體職能的開展，陸續設立了不僅包括市政公司、城市建設開發公司等在內的眾多地方政府投融資平臺，將地方政府平臺作為投融資承擔主體，吸收和使用債務資金，以彌補財政資金的不足，支持城鎮化基礎配套的建設。文章以地方政府投融資平臺債務風險為主要討論內容，在討論之后提出相關建議。

[關鍵詞]融資平臺;債務風險;建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.032

1 地方政府投融資平臺特征

地方政府投融資平臺包括一系列政府設立的各類具有獨立法人資格的投資開發建設公司等，這些平臺公司由政府及相關部門以土地、股權等特定方式設立，從實際經營內容看，它具體開展了政府推動的基礎鄉村和城市基礎設施建設、公益事業及各類基礎市政工程等。地方政府投融資平臺既是政府部門開展融資的主體，也是根據政府要求或者自身發展需要進行對外投資，不論開展的是哪種投融資行為，投融資平臺均需要兼顧收支，以必要的經營利潤和穩健的財務狀況，以法人主體承擔經營風險及銀行信貸資金、票據融資等債務風險。在當前地方政府財政收入不能完全對等各項建設支出的情況下，地方政府投融資平臺處理好債務風險，穩定、健康地開展經營活動保證償債能力是為政府提供可持續融資來源的最有效方式，也是地方政府投融資平臺長久健康發展的必要條件。對地方政府投融資平臺債務風險的重視、應對和化解，是所歸屬地方政府和融資平臺公司自身都必須重視的。作為融資平臺公司，由于需要根據地方政府資金需求開展融資活動，并承擔具體投資建設工作，在投資項目投資建設周期長、回報慢等情況下，會進一步產生債務風險。

2 地方政府投融資平臺債務風險種類及成因

地方政府投融資平臺既然是地方政府的融資承擔主體，不論是自身生產經營還是承擔的政府建設項目工程，受運營項目公共性和公益性等特點的影響都需要大量融入和使用資金，而且資金規模均較大，這些籌集和使用過程同時產生了多種客觀和主觀的債務風險。

第一，經濟環境、國家政策等客觀因素引發的債務風險。地方政府投融資平臺涉及領域廣，不僅僅包括房地產、市政工程，也包括鋼鐵、對外貿易進出口等領域，這些領域發展趨勢及國家政策的變化會影響平臺公司的經營狀況、現金流量及盈利能力等。近年來，經過短暫的繁榮輝煌期，房地產行業逐漸降溫，特別是在北京、上海、濟南等重點熱點城市因限購限售條件多導致房地產行業未能保持較快發展態勢，形成房地產平臺公司工程回款慢、資金周轉速度變慢等，影響了平臺公司對到期融資的按時歸還，形成了一定的風險。

第二，債務償還主體模糊形成的風險。地方政府投融資平臺公司的經營投入項目受地方政府的影響較大，有的基本是由政府決定融資和投資行為，多投入的領域基本沒有短期的項目，多是中長期基礎設施領域，往往收回投資的時間比較長，且投資收益并不高。這些中長期基礎設施項目所需金額較大，多以億元為投資總額，單獨靠一家平臺公司無法滿足地方政府的建設投資需求總額，地方政府可能會采取通過多家投融資平臺公司、多家銀行機構綜合進行分配和獲得銀行貸款，在一定程度上形成融資不準確掌握債務的情況。

第三，資產負債率較高產生的債務風險。地方政府投融資平臺公司受特殊的性質和經營管理方式影響，一般負債率較高，固定資產、無形資產等資產來源的自有性不高，負債率較高的情況體現為償還外部債務的能力較弱。投資領域的長期性和公益性，使得平臺公司主營業務的獲利性較差，無法及時足額的取得大量收入用于償還銀行信貸資金。在當前地方政府加快城鎮化建設進度及對企業實行減稅降賦的政策背景下，政府處于財政資金進一步緊張的狀態，更無法兼顧融資平臺公司的債務情況，這些現實因素使得融資平臺公司需要進行轉型，增加主營業務收入和現金流量來應對債務風險的增加。

第四，平臺公司管理不規范導致的債務風險。地方政府投融資平臺公司的很多管理人員是由當地政府進行指派或者委任的，管理理念行政化較強，也缺乏董事會、監事會等監督機制，或者有機構、有人員但未能真正履行好監督的職責。所以至少會出現兩種帶來風險的情況：一是違規使用資金的風險。雖然國家規定政府只能將通過平臺公司借得的銀行信貸資金投入到符合社會主義經濟發展需要的基本公共建設領域等項目中，但是這種規定沒有法律的硬性約束。在平臺公司治理不夠規范的情況，不能百分之百避免有的管理者因為個人利益或者其他原因將資金投入到“來錢快”的領域，如P2P等;二是信貸資金違約風險。對資金使用環節不重視、缺少監督等使得所獲得的信貸資金使用效率低，甚至出現資金安全風險，表現為有些平臺公司沒有引入社會企業或者私人資本的情況下自行開發投資項目時，偏向于重視融資，對融資負債規模等沒有加強測算和控制，項目投入較多情況下出現資金短缺的話又進一步需要擴大融資數量，走向一個接一個的循環過程。這個過程和風險與政府對資金使用有較大決定權有很大關系。

3 加強地方政府投融資平臺債務風險控制的建議 ?當前，從財政稅收體制方面的事權和財權的不對應使得地方政府投融資平臺存在發展風險，尤其是地方政府自身有形和隱性債務較多的情況下，更需要平臺公司發揮投融資功能的支持。為了保證平臺公司自身健康穩定并為地方政府提供融資來源和執行投資開發功能，不論是地方政府還是平臺公司自己都應加強對上述風險的管理控制及防范，對已經出現的風險進行規模控制，并吸取其他平臺公司風險管理經驗提前作出預防措施。

第一，理順地方政府與投融資平臺關系。地方政府融資平臺債務風險的存在與政府有很大關系或者說是直接關系，理順和明確兩個主體的關系是處理投融資平臺公司債務的前提。地方政府需完善、拓寬財政收入來源，通過優先以財政資金進行建設支出、適時采取PPP投資建設模式引入社會資本加入到建設工程等措施來減少對投融資平臺的過度融資依賴;投融資平臺公司應明確自身是政府獲得投融資的主體，且自身的法人性質使得如果出現政府不能及時歸還銀行信貸資金等情況，需要獨立以法人身份履行債務主體責任，由平臺公司自行償還。因此投融資平臺公司不能完全依賴地方政府的資金支持，需要加強經營管理和營業利潤管理，維持較高的流動能力應對地方政府不能償還債務的風險。

第二，加強地方政府投融資平臺管理。地方政府投融資平臺的各項管理和生產經營決策更多是受政府決策影響，如前所述的兩種管理機制上的不規范造成的債務風險也必須引起平臺公司重視，從平臺公司內部避免這些方面的債務風險。一是要加強公司內部治理機構的規范管理，建立起能真正履行職能的董事會、監事會等監督機制;二是要加強內部控制，對資金管理部門和崗位加強監督，引入事前審核和事后審計機制。加強對資金使用領域工作人員的監管，使得資金投入公司戰略決策領域和具備較高收益的領域，減少信貸資金使用領域的違約風險。

第三，促進地方政府投融資平臺轉型。目前很多地方政府投融資平臺公司資產負債率較高，重視資金的籌集、使用和償還，存在依賴地方政府兜底還債的思想，對生產經營重視不夠。平臺公司應充分意識到自己是最后債務的承擔者，政府未必有足夠的資金來償還債務，債務風險的化解更多還是依賴平臺公司。為保證足夠的償還能力，平臺公司應加強轉型，根據公司業務進行市場化管理，適應國內外經濟形勢變化，接受市場化的競爭機制，在競爭中提高經營能力和償債能力。

參考文獻：

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