“三權分置”視角下農村宅基地退出風險及保障措施

徐巖

[摘 要]農村宅基地“三權分置”改革是實現鄉村振興的關鍵步驟，而宅基地的退出影響著宅基地“三權分置”改革能否成功實行，文章以黑龍江省安達市為研究區域，分析農村宅基地退出過程中存在的風險和保障措施，將風險分為宅基地退出自然風險、宅基地退出社會風險、宅基地退出政治風險和宅基地退出經濟風險，最后提出保障措施。由此提高土地利用率、提升土地價值、增加農民經濟收益、保障農民權益、提高資源配置效率、推動農村轉移人口市民化。

[關鍵詞]三權分置;退出風險;風險保障

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.034

1 引言

當前農村存在嚴重的空心化現象，由此產生的大量宅基地閑置問題亟待解決，在農戶之間已有私下宅基地買賣的現象，但沒有完整的法律規定和政策要求來保障農民的合法權益。基于此，2018年和2019年中央一號文件均提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。農村宅基地“三權分置”改革2019年已在試點地區有顯著成效，盤活閑置宅基地，切實提高農民收入，在2020年探索針對不同地區的農村宅基地“三權分置”改革的實行模式依然是發展鄉村振興戰略的重要論題。宅基地退出作為當前的研究熱點，已有許多關于宅基地退出方式的研究實踐成果，但關于宅基地退出后保障措施問題沒有得到很好的研究成果。而本文解決的問題是以黑龍江省安達市為研究對象，根據宅基地退出的影響因素分析宅基地退出的風險類型及保障措施。安達市位于黑龍江省西南部松嫩平原，宅基地數量大約為70644宗，占地面積62524514.94平方米，平均每宗宅基地面積約為885.06平方米，在安達市已被統計的宅基地中，屬于空閑閑置的宅基地數量約占宅基地總數的7%。已經進行流轉的農村閑置宅基地，大部分的流轉方式為村集體內部流轉，僅有少部分為集體外流轉。其余農民退出的意愿不高。安達市作為農村宅基地“三權分置”改革試點城市之一，具有代表性，因此本文針對安達市探索合理的宅基地退出保障措施。

2 退出風險類型

2.1 宅基地退出自然風險

宅基地退出自然風險是指由自然界不可控的不規則變化因素引起的危害宅基地退出經濟活動的現象，如地震、洪澇災害、爆發性生物疾病等。在宅基地退出過程中，可能遇到自然災害，由此產生損害房屋整體建筑和農戶人身安全是自然風險的主要有害現象，這將直接導致農戶的財產損失，房屋或土地損壞會影響市場供需，政府可能減少退出補貼，影響農戶宅基地退出的收益。由于市場的信息不對稱性，宅基地需求者對宅基地的實際情況存在認識偏差，由此也會導致宅基地需求者的經濟損失。

2.2 宅基地退出社會風險

宅基地退出社會風險是指在宅基地資本化退出過程中，由于參與個人或集體的不當、過失行為對宅基地退出造成損害的風險。在宅基地三權分置改革中，宅基地的所有權屬于村集體，資格權和使用權屬于農戶個人，基于身份地位的特殊性，可能導致社會風險的發生。導致宅基地持有人產生社會風險的原因有宅基地退出后流轉市場的信息不對稱、自身對宅基地退出收益的預期不當及對所有權代理人信任度不高。

2.3 宅基地退出政治風險

宅基地退出政治風險是指有關與宅基地相關的權力界定不明晰、管理制度不完善和制度的有限性導致的危害宅基地退出各方利益的風險。導致宅基地退出政治風險產生的原因可分為宅基地產權不明晰、宅基地管理制度不完善和宅基地退出保障制度不完善。其中，宅基地管理制度包括宅基地使用行為管理制度、宅基地退出定價管理制度、宅基地退出合同管理制度。宅基地退出過程中，產權不明晰會導致所有權主體虛置、農戶權益沒有保障;管理制度不完善會導致退出過程中價格肆意變動或產生違約行為，從而損害農戶利益;宅基地退出保障制度不完善會導致農民對退出后的生活沒有正向預期，直接影響農戶的退出意愿，甚至影響農村勞動力轉移能否順利進行。

2.4 宅基地退出經濟風險

宅基地退出經濟風險是指由市場因素影響導致農戶或集體利益受損的風險，其中包括市場價格風險、市場競爭風險、市場供求風險、利益失衡風險、市場過度波動風險、退出交易環節風險、退出市場監管風險。例如，農戶按照上一年價格有償轉移使用權給宅基地需求者，然而當年的市場價格由于供需水平改變，價格大幅波動，由此使使用權的出讓者和需求者經濟利益受損。

3 退出風險保障措施

做好宅基地退出風險保障，無論是對農民還是政府都是極有利的舉措。許多農戶出于對退出后生活質量、社會地位和社會保障等因素的擔憂不愿退出自身的宅基地，這也會影響政府相關工作效率，阻礙“三權分置”改革的實行，因此，政府應及時推出退出后續保障相關政策，合理推動農戶退出宅基地。

3.1 建立與完善社會保障制度

農村宅基地是農民長久以來賴以生存的居住場所，退出宅基地后居住問題應首先得到解決。政府可以在城鎮建立廉租房、公共產權房來暫時緩解進城農民住房難的問題，或者可以給退出宅基地的農民在城鎮買房提供補貼，推動城市房地產產業的發展。同時，可以讓退出宅基地的農戶在城鎮辦理落戶過程中有優先權，可持續一定時期獲得一定的生活補貼，統一辦理農業轉移人口的醫療保險等社會保障服務，提供合適的就業信息，讓他們優先就業等。

3.2 進一步完善農村宅基地退出相關制度

完善農村宅基地退出相關制度，可以有效防范因制度不完整、有遺漏存在的“鉆空子”行為，侵犯農戶經濟利益。要具體完善農村宅基地產權制度、農村宅基地使用制度、農村宅基地退出中管理制度、農村宅基地退出后管理制度和農村宅基地流轉制度等，及時規定相關原則、辦法、管理條例，制定農戶、村集體和政府的行為規范以及合約內容，將農村宅基地從退出前、退出中到退出后的風險全部弱化，切實保障農戶和政府權益。

3.3 完善農村宅基地退出市場機制

要完善宅基地退出的價格機制和供求機制。價格是影響供求關系的最主要原因，政府應當在市場經濟為主導的情況下，改善信息不對稱的現狀，確定合適的價格，及時調整價格，使其盡可能地處于供求均衡狀態，以防由于價格波動引起的嚴重經濟損失。

3.4 對村干部加強思想教育

由于部分農村宅基地的退出是經由村干部傳達至各農戶，因村干部道德敗壞產生的尋租行為和其他有損于農民經濟利益的行為就很有可能發生。因此，政府要大力加強對村干部的思想道德教育，倡導公開公平公正的農村宅基地退出行為，防范村干部為增加自身利益卻損害農民利益做出的背德行為。

4 結論

安達市傳統農區較多，流轉意愿較低，只要做到引導一戶一宅，退出不合理的宅基地，完善宅基地復墾制度，規避風險，保障農民權益，即可促進宅基地“三權分置”改革的實行。牧區可以憑借當地自然資源因地制宜，融合第一產業和第三產業，發展鄉村旅游業，激勵和引導農戶退出閑置宅基地，整體規劃，推動鄉村經濟發展。農村宅基地的退出對農戶、村集體和政府都存在著不同程度的風險，合理保障措施可以促進農民更強烈的退出意愿，由此促進宅基地發展多種使用途徑，增加土地價值，顯化經濟效益。

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