國有企業(yè)主導下的中國PPP社會資本解讀

周瓊芳

[摘 要]PPP是一種基于項目的公私合營模式，目前中國PPP社會資本主要有國有資本、民營資本和混合資本三類，2013年開始大范圍推行的PPP具有顯著的中國特色，以公有制為主體的所有制關系決定了國有企業(yè)在社會資本中占據(jù)主導地位。國有企業(yè)參與PPP有其優(yōu)勢和劣勢，應不斷提升民營資本參與PPP的熱情，推進混合所有制經濟改革，集合技術管理優(yōu)勢，提升中國PPP的管理效率。

[關鍵詞]PPP;國有企業(yè);社會資本;解讀

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.23.054

1 引言

PPP（Public-Private Partnership）采取公共部門與私人部門之間的合作伙伴關系，是一種基于項目的公私合營模式，PPP被廣泛應用于公共事業(yè)、基礎設施領域。我國PPP起步于20世紀80年代，2013年十八屆三中全會以來PPP得到快速發(fā)展[1-2]。PPP模式充分優(yōu)化市場資源配置，轉變政府職能具有顯著作用：一是促進混合所有制經濟發(fā)展，提高社會資源配置效率;二是創(chuàng)新基建項目融資渠道，緩解地方政府融資壓力;三是降低地方政府債務風險;四是增強契約意識;五是提高社會公共產品和服務質量，推進市場化改革。

2 中國PPP社會資本的定義

中國PPP具有顯著的國情特色。中國PPP與國際上通用概念之間最大的區(qū)別是私人部門和社會資本之間的差異，我國經濟所有制關系與西方市場經濟國家明顯不同，其重要特征就是國有經濟占主體地位，私人（民營）部門在我國處于從屬地位，因此在PPP解讀方面，把私人部門理解為社會資本，造就了大量公公合作模式，與歐美的公私合營模式出現(xiàn)較大差異，體現(xiàn)了中國特色。

PPP社會資本泛指可參與PPP的社會關系資源，目前主要有國有資本、民營資本和混合資本三類，其中國有資本是中國PPP社會資本最主要的組成部分，因此中國PPP可以表示為公公合作伙伴（Public-Public Partnership），而不是公私合作伙伴（Public-Private Partnership）。

3 中國PPP社會資本現(xiàn)狀

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年6月底，全國累計PPP項目9036個、投資額13.6×104億元;累計落地項目5811個、投資額8.8×104億元，落地率64.3%;累計開工項目3446個、投資額5.1×104億元，開工率59.3%。落地PPP項目中國有企業(yè)和民營企業(yè)分別占總項目社會資本總數(shù)的51.5%和34.8%，其中落地示范PPP項目中國有企業(yè)882家、民營企業(yè)647家，分別占落地示范項目社會資本總數(shù)的54.0%和39.6%。

4 國有企業(yè)參與PPP的優(yōu)勢

現(xiàn)階段國有企業(yè)承擔社會資本投資的主體角色，參與PPP有顯著的優(yōu)勢[3-4]：其一，國有企業(yè)具有優(yōu)質的商業(yè)信譽、較低的融資成本、較強的項目管理能力和資源組織能力，以及抵御PPP項目風險的能力。經過新中國70年的發(fā)展，特別是改革開放以來，許多國有企業(yè)已經發(fā)展為跨行業(yè)、跨國經營的大型企業(yè)集團，資金實力雄厚。其二，技術和管理優(yōu)勢。國有企業(yè)主導著我國城鎮(zhèn)基礎設施、公用事業(yè)設施的建設和運營，其充分掌握相關行業(yè)領域的先進技術，具備完善的管理體系，熟悉和了解行業(yè)項目的運營規(guī)律和管理特點，項目執(zhí)行操作流程規(guī)范，具有按時按質完成項目的能力，降低地方政府的風險。其三，人才優(yōu)勢。PPP項目是資本密集、技術密集，也是人才密集的領域，而國有企業(yè)聚集和培養(yǎng)了一大批專業(yè)技術人才，由國有企業(yè)所屬科研機構轉制為企業(yè)的各類設計研究院，匯集一大批各專業(yè)領域的優(yōu)秀人才，為國有企業(yè)參與PPP提供了人才保障。其四，PPP項目投資數(shù)額大、周期長、收益相對較低。與民營企業(yè)相比，國有企業(yè)除了維持自身發(fā)展的需要，還要承擔一定的社會責任，低回報率準公益性的PPP項目十分契合國有企業(yè)的發(fā)展內涵，同時也更能滿足地方政府的要求。其五，與政府關系密切，相互依存。國有企業(yè)與各級政府之間的關聯(lián)較為復雜，許多國有企業(yè)的負責人具有政府部門任職經歷，相對于民營企業(yè)，國有企業(yè)更具有協(xié)調溝通上的優(yōu)勢。另外，國有企業(yè)與政府的密切關系造成國有企業(yè)自由度降低，不能輕易退出PPP，規(guī)避了地方政府的風險。從政府的角度看，相比民營企業(yè)而言，實力強勁的國有企業(yè)一定程度上能夠分擔部分政府職能，承擔部分屬于政府的風險，這必然促使政府更樂于選擇國有企業(yè)成為PPP伙伴。

5 國有企業(yè)參與PPP的不利因素

國有企業(yè)大量參與PPP也會產生不少負面影響[5-6]：其一，政府監(jiān)督管理難度大。國有企業(yè)和政府有千絲萬縷的關系，在一定程度上也代表著政府角色和國家利益，造成PPP模式更多體現(xiàn)為政府與政府之間的合作，政府扮演著PPP模式的主體雙方，使原本公私雙方互相監(jiān)督管理的職能難以實行，PPP容易淪為地方政府解決融資的工具，難以實現(xiàn)真正意義上的公私合作——利用民營企業(yè)靈活的市場運營機制，提高公共產品（服務）質量與效益的目的。其二，國有企業(yè)參與PPP常出現(xiàn)“明股實債”現(xiàn)象。國有企業(yè)的資金主要來源于國有商業(yè)銀行和大型股份制商業(yè)銀行，而國家推廣PPP的主要目的是為了嚴格限制地方政府的債務規(guī)模，引入社會資本參與地方基礎設施與公共服務項目。其三，決策機制不靈活。國有企業(yè)參與PPP項目建設、運營和維護的各個環(huán)節(jié)均需要通過集體決策程序，決策環(huán)節(jié)多、決策效率低，有時難以適應市場供求關系的變化，影響項目建設運行的順利進行。其四，管理體制的不穩(wěn)定性。黨的十八屆三中全會提出積極發(fā)展混合所有制經濟，我國國有企業(yè)管理體制處于改革攻關階段，國有企業(yè)之間以及國有、民營企業(yè)之間的兼并、重組工作正熱火朝天，而PPP項目的經營期限長達20～30年，要求特許經營項目公司保持穩(wěn)定，這和國有企業(yè)目前的狀況出現(xiàn)了一定的背離和矛盾。其五，參與PPP的國有企業(yè)一般以建筑施工類企業(yè)為多，建筑施工類企業(yè)缺乏運營的經驗和能力。施工企業(yè)的技術、管理能力主要集中在項目的建設階段，缺乏項目投產后的運營管理能力，而PPP項目的合同履約期主要集中在運營維護階段，因此大量建筑施工類企業(yè)參與PPP項目容易造成項目運營維護管理缺位。其六，利益機制的局限性。國有企業(yè)員工的收入一般納入各級財政的國有資本經營預算，缺乏行之有效的激勵機制，PPP項目的經濟效益與個人考核關聯(lián)度不高，容易導致國有企業(yè)在和公共部門合作過程中對自身利益的維護不像民營企業(yè)那樣“精打細算”，在利益機制上存在一定的局限性。

從根本上講，國有企業(yè)參與PPP是國有體制內的合作，項目風險始終在公共部門之間循環(huán)，無法轉移到體制外，容易產生風險集聚效應，地方政府與其平臺公司之間的合作尤其如此。

6 結論和建議

國有企業(yè)作為中國PPP的主要參與方是由中國國情所決定的。國有企業(yè)參與PPP有其顯著的優(yōu)勢，也存在不可避免的負面影響，應繼續(xù)發(fā)揮其優(yōu)點，彌補其缺點，推動中國PPP的健康發(fā)展。同時，應嚴格按照市場化、社會化、法治化相結合的原則，不斷提升民營資本參與PPP的熱情，規(guī)范國有企業(yè)參加范圍，鼓勵混合所有制企業(yè)參與PPP，取國有與民營企業(yè)兩者之優(yōu)勢，去兩者之劣勢，集合技術管理優(yōu)勢，提升PPP管理效率。

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