日本促進創新事業發展的法制變革：理論、安排與啟示

劉光星

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

0 引言

隨著第四次工業革命的到來，區塊鏈、人工智能等技術方興未艾，其不但促進信息技術轉型升級，變革經濟增長方式，而且大有重構世界經濟格局之勢。在此背景下，中國制定了《中國制造2025》行動綱領，部署實施制造強國戰略。為阻止中國在未來“關鍵戰略技術”領域取得主導地位，近年來美國對華發起了多輪貿易戰，對中國實行技術封鎖[1]。這對我國自主創新能力提出了較高要求，亟需大力發展創新事業。盡管創新活動有利于提高產業競爭力，但也具有破壞性，會涉及權利與義務的再平衡，因此，離不開法律規制和保障。而我國科創立法自《科學技術進步法》頒布以來，在其形成的體系下獲得了較大發展，已從法律角度定位了科創主體在研究開發、生產經營等方面的自主權，規范了科技成果轉化活動，加強了知識產權保護力度等，這為我國創新事業可持續發展提供了重要法律保障[2]。但我國科創法制仍不完善：一是前瞻性欠缺。我國科創立法起步較晚、基礎相對薄弱、缺乏前瞻性研究，導致法律規定難以適應顛覆性、超前性的創新事業發展需求[3]；二是立法層次較低。我國科創立法多為部門規章、地方性法規，“部門利益競爭”痕跡較明顯，監管權協調與監管資源整合難度較大，以致于規則沖突和規制過度難以避免；三是激勵性較弱。法律規定中“繁文縟節”并不少見，創新活動通常須經過層層審批、提交各種報表，創新者要不斷“跑手續”，創新成本較高。那么，法律究竟應如何既不扼殺創新，又保護消費者和大多數公眾的利益[4]？法律如何回應創新事業帶來的監管挑戰？這些問題是促進我國制造業真正走向高質量發展所無法回避的。2019年中共十九屆四中全會作出了重要部署，要求完善科創法治秩序，抓緊修改、廢止有悖于激勵創新的陳規舊章[5]。

放眼鄰邦日本，2012年安倍晉三上臺主政時，內部已處于長達十幾年的通貨緊縮狀態，外部又面臨技術革新帶來的國際競爭條件變化。在“內憂外患”下，一些日本學者從法制變革入手，探索帶動產業發展、創造更高經濟價值的日本出路。比如，野口悠紀雄[6]指出IT革命為經濟活動帶來重大變化，法律規范和國家干預權應對技術經濟保持歉抑性；高田創[7]總結了英國監管沙盒制度對日本創新事業發展的潛在價值，建議日本盡快推出不分產業的監管沙盒制度；吉村慎吾[8]認為創新是在混沌與秩序之間產生的，日本管制型法律制度不利于科技創新，應當修改法律中各種繁文縟節，積極放寬限制。總之，“法令松綁”為日本學者所力倡，希望改革管制過度的法律規范，使業者創新時有足夠彈性及動能，推動新事業實施，增強產業競爭力[9]。這些研究成果對近年來日本科創法制變革起到了積極作用，在激發科技帶動效應、扭轉日本經濟頹勢方面取得了一定成效。

日本經驗對完善我國科創法制具有重要參考價值。彭輝等[10]梳理了二戰后至2013年，日本科技立法的演變歷程；向廣宇等[11]對20世紀90年代前后日本科技創新法律體系建設經驗展開了研究；邱丹逸等(2018)對日本典型的科創法規進行了探討；戴凡芹[12]對2014年日本《產業競爭力強化法》(産業競爭力強化法)和日本監管沙盒制度相關內容進行了初步歸納與總結[9]。國內研究勾勒出日本科創法制體系的形成發展軌跡，意義重大，但研究視閾集中于高新科技發展初期，對最新法制變革的研究相對缺乏。有少數學者的研究觸及近年來日本科創法制變革動向，但偏向內容總結和案例介紹，缺乏系統性和理論性。因此，本文擬對近年來日本促進創新事業發展的法制安排進行系統性研究，并從理論層面剖析其應然性和正當性，為我國相關法制變革與完善提供可資借鑒的思路[13]。

1 日本創新事業法令松綁背景與理論基礎

1.1 改革背景

二戰后不久，日本經濟實現了快速恢復與發展。20世紀50-60年代，日本GDP年均增長高達兩位數，成為世界第二大經濟體。但從20世紀90年代開始，日本進入“失去的20年”，持續出現經濟蕭條現象，GDP年均增長率僅為0.92%[14]。隨著第四次工業革命在全球的興起，科技創新帶來全球產業分工結構性變化，加劇了企業競爭壓力，這需要更快捷、低成本的創新網絡[15]。日本面臨下一個“失去的20年”之危險。

日本經濟衰退的根源在于“三個扭曲”：過度規制、過少投資、過度競爭[16]，其中，過度規制是主因。過度規制在二戰后日本經濟恢復中曾發揮了重要作用，20世紀70年代之前的技術契合于重厚長大型、垂直一體化的生產方式，而日本實行的“1940年體制”并非完全的市場經濟，法律管制和政府干預在資源配置方面發揮很大的作用，因此，適合這一時代[6]。但20世紀80年代以后，IT等新興技術的勃興對市場化發展產生了強烈需求，以市場為核心的美國和英國的地位重新攀升，而以過度規制為特征的德國和日本經濟則走下坡路[6]。所以，野口悠紀雄[6]指出，日本經濟不振的根本原因在于日本產業結構和法律規制模式不再適應新時代的要求。雖然日本于1999年出臺了《產業活力再生特別措施法》(產業活力再生特別措置法)，但其仍帶有明顯的過度規制色彩，實施后并未扭轉局面，日本經濟仍沒有多大起色[9]。法律的過度規制加之法律本身無法做到事無巨細，致使日本創新事業者或懼于觸碰法律紅線而裹足不前，或因為法律灰色地帶而陷入沖突、糾紛。因而如何放松管制、松綁法規以激發民間創新活力，成為日本亟需解決的問題。

2012年，安倍晉三在其施政演說中提出了“三支利箭”計劃，其中一支就涉及打破日本僵化的法律規制模式，賦予創新事業更多法律規制上的彈性空間。2013年1月，安倍內閣成立了“產業競爭力委員會”，負責解決嚴重的產業競爭力衰退問題。產業競爭力委員會研究后，提出了《產業競爭力強化法》議案，該法案在獲得國會通過后于2014年1月20日開始實施。《產業競爭力強化法》的主要理念是推動規制改革，它創設了兩項新制度：“灰色地帶消除制度”(グレーゾーン解消制度)和“新事業特例制度”(新事業特例制度)，以架構跨領域、跨部門的新體制，突破過去管制過度而掣肘企業發展的窘境[12]。2018年6月，日本在反思《產業競爭力強化法》多年實施情況的基礎上，制定了《生產率提高特別措施法》(生産性向上特別措置法)。該法借鑒英國在金融科技創新方面的法律松綁經驗，創設了“項目型規制監管沙盒”(プロジェクト型規制のサンドボックス)。但與英國“金融科技范疇”的監管沙盒制度(regulating sandbox)不同，項目型規制監管沙盒適用于所有行業、所有企業[9]，這對日本構建以科技為基礎的新經濟社會及提高產業競爭力產生了巨大促進作用。

1.2 理論基礎

日本促進創新事業發展的法制變革精神是法令松綁，以期改變過度規制的現狀，引導更多企業投入資源，在其既有業務中導入新興科技，推動科技創新與經濟產業融合發展[9]。作為一種監管嘗試與規制創新，日本創新事業法令松綁的理論基礎有二：一是“破壞性創新”(disruptive innovation)，二是適應性監管(adaptive regulation)，二者一體兩面[17]。破壞性創新由克萊頓·克里斯滕森提出，是指立足于目標市場對主流市場的競爭規則進行“顛覆”，隨著技術進步、產品組合創新和性能提高，逐漸侵蝕主流市場，最終占據市場優勢地位。破壞性創新具有多維性，既可以是技術上的創新，也可以是商業模式上的創新。在數字經濟時代，科技創新可以直接影響產品和服務的生產、提供等實體經濟活動的生產效率，即技術創新與商業模式創新走向融合發展[18]。在此背景下，破壞性創新事業者更容易獲取市場發展空間，進一步打破原有的績效提高軌道，重新定義行業中的屬性標準，直接沖擊在位企業壟斷地位[19]。破壞性創新在一定程度上有助于提高競爭有效性，所以，日本希望通過法令松綁鼓勵破壞性創新事業發展，從而打造以人工智能、物聯網、區塊鏈等新興科技為引領，各產業與科技創新融合發展的“日本Society 5.0”，提升日本的國家競爭力，應對國內外經濟與社會條件變化。

創新事業的破壞性創新特性，要求法律對其監管兼顧“破壞性”和“創新性”[17]。一方面，傳統“指令與控制”式的法律監管模式對于處在“孵化期”的創新事業而言，往往剛性有余而靈活性不足，容易扼殺創新[20]；另一方面，如果采用自由放任的監管態度，又極易引發創新事業的野蠻生長，會放大和傳染其破壞性，甚至釀成重大經濟、社會風險[17]。基于此，創新事業活動需要采用適應性監管模式。實踐中，去中心化的區塊鏈金融創新沖擊日本中心化金融業務；人工智能“智慧醫療”挑戰日本傳統醫事法規；基于大數據技術的“精準營銷”正沖擊日本個人信息保護規則。諸如此類的創新，無不對法律監管的理念、模式和方法提出了全新要求。

適應性監管要求以較少僵化、不落成規、不再追求統一結果的監管方法，取代傳統“指令與控制”型法律監管方法[20]，適應性監管特別適合于法律規定的模糊地帶。在這些領域，有效的監管需要國家“有形之手”秉持歉抑性理念，法律監管規則不應在監管實施前就以絕對真理的形式得以確立，相反，監管規則應用效果通過監管實踐得以體現，并驗證規則有效性，引導人們不斷試錯、調整、完善監管規則[21]。對于創新活動的適應性監管，是指給予創新者適度寬松的法律監管，減少現行法律對創新者設置的不必要監管壁壘，在風險可控的前提下，允許各行各業、各類主體大膽創新[20]。綜觀日本近年來創新事業法律規制改革，無論是新創設的灰色地帶消除制度、新事業特例制度，還是引入的項目型規制監管沙盒制度，都允許監管當局在其職權范圍內豁免從事創新活動的監管要求，以破除不必要的法律壁壘。同時，針對不同創新活動一事一議與反復決策的規則制定，打破一攬子監管規則的僵化性。在監管試錯過程中，法律主管部門不斷修正規則，將成熟的特例規則一般化，進而推廣至全國。由此可見，日本創新事業法律松綁改革是適應性監管理論的實現路徑，是這一思路的延續和強化[17]。

2 日本創新事業法令松綁制度安排

灰色地帶消除制度、新事業特例制度和項目型規制監管沙盒制度是近年來日本促進創新事業發展之法令松綁中最為根本、最為重要的舉措，不同制度之間既有獨立的功能面向和路徑，又彼此密切聯系。有必要從制度規范的角度分析其運行規則，檢視其實施績效，反思其實踐不足，并據以總結促進創新事業發展的日本經驗，為我國發展以科技為主的創新事業活動提供有益參考。

2.1 《產業競爭力強化法》：創設灰色地帶消除制度與新事業特例制度

2.1.1 制度框架

(1)灰色地帶消除制度。法律具有滯后性和不完全性，某一創新活動是否受相應法律規制可能比較模糊，這就需要消除創新過程中可能面臨的法律灰色地帶。例如，隨著日本人口老齡化加劇，傳統正規醫療體系已經無法滿足龐大的醫護需求，健康促進、智慧醫療等民間創新醫療產業順勢而起，這些新興產業與傳統醫療領域高度相關，其是否受醫療領域法律規制尚不明確，使得創新事業者面臨極大法律風險。鑒于此，日本現行《產業競爭力強化法》第7條確立了灰色地帶消除制度：“擬實施新事業活動者，根據主管省令的規定，可以要求主管大臣就擬實施之新事業活動及相關事業活動所涉法律法規進行解釋，并確認這些法律法規是否適用于其新事業活動及相關事業活動”。灰色地帶消除制度提供了一套法律解釋及適用確認規則，使得企業能夠在事先明確是否受到相應法律規制的情況下進行創新活動，避免創新過程中與監管機關產生沖突。為了鼓勵創新，主管機關可適當作出有利于創新的法律解釋。

《產業競爭力強化法》實施于2014年1月20日，同年1月27日就有三位業者針對創新事業活動中存在的法律界限模糊問題提出照會申請。截至2019年3月，日本經濟產業省官網已公布了130多個法律照會申請案件，涉及新技術應用、新商業模式等多種類型和領域。創新業者向事業主管機關提出法律適用確認申請后，結果無外乎有二：一是不受相應法律規制，二是受到相應法律規制。如果是前者，則企業可以實施其創新計劃；如果是后者，則企業可以申請制定規制特例措施，即適用新事業特例制度。

(2)新事業特例制度。新事業特例制度是指在法律原本要求的安全性前提下，允許企業適用現行法律規定之外的特例規則。換言之，新事業特例制度為企業創新提供了一個安全的“法外空間”。該制度著眼于企業技術創新能力，以確保安全性為前提，以法令松綁為基礎，以強化企業競爭力為依歸[12]。

新事業特例制度運行的主要步驟如下：①申請。想要實施新事業活動的企業，在現行法律存在適用特例措施空間的情況下，可向相應事業主管機關提出適用法律規制特例措施的申請；②創設。相應事業主管機關與相關法律主管機關研討后，設置確保安全性的條件，制定相應特例措施；③認定。企業擬定新事業活動相關計劃，提交事業主管機關進行審核認定；④實施。通過認定審核后，業者開始實施新事業活動。

新事業特例制度的一個經典應用案例是“搭乘型移動支援機器人道路行駛特例實證”(搭乗型移動支援ロボットの公道実証)[22]。根據日本《道路交通法》和《道路運輸車輛法》規定，搭乘型移動支援機器人不得在公共道路上行駛，因為這類機器人通常達不到機動車的動力標準[9]。但隨著技術的發展，搭乘型移動支援機器人目前已經能夠達到公路行駛的基本要求，并且日本經濟振興總部于2015年2月制定了《新機器人戰略》，鼓勵機器人技術創新與運用。因此，企業經營者于2015年3月26日提出特例措施申請，事業主管部門和法規主管部門對此展開了研討。為了促進放松管制與制定規則之平衡的管制改革，事業主管部門和法規主管部門在審查和咨詢后決定為其制定特例措施，允許搭乘型移動支援機器人在不超過一定人口集中度的特定區域，以及道路比較狹窄的城區公共道路行駛。這一特例措施有利于促進機器人在各行各業的應用與發展，對于實現日本《新機器人戰略》中所述的“世界最佳機器人應用社會”大有裨益。

2.1.2 制度特征

灰色地帶消除制度和新事業特例制度具有實踐性、便捷性、高效性和示范性等特征。

首先，順暢制度銜接，提升實踐可行性。灰色地帶消除制度和新事業特例制度之間并非彼此孤立，相反，在制度設計時銜接問題已被充分考量[12]。當企業經營者通過灰色地帶消除制度向主管機關提出是否適用法令的照會確認后，若收到“有法規適用”的通知，就可通過新事業特例制度向事業主管機關提出規制特例措施申請，如圖1所示[12]。制度之間的順暢銜接，一定程度上可以避免“法律具文化”，同時也為企業經營者提供一種“救濟”途徑。

其次，簡化申請程序，營造友好的法治環境。這兩項制度都要求通過事業主管機關跨部門詢問相關法律主管機關，以確定相關法律是否適用或者如何放寬。其用意是將事業主管機關放在創新事業支援者的位置上，由其代替企業經營者對其它機關進行后續的意見征詢，以簡化申請流程、節省企業經營者創新成本，并創造一個更加友好的法律征詢程序[12]。

再次，強化運行效率，便利業者創新。這兩項制度都對運行效率提出了較高要求。例如，灰色地帶消除制度要求主管機關受理當事人申請后盡快處理，并將處理結果及時通知當事人。部分環節更是明確了一個月的時間限制。相對較短的回復期限，不僅有利于企業經營者制定創新事業計劃，而且不會貽誤時機，從而降低企業經營者創新的機會成本。

最后，注重信息公開，發揮案例示范作用。這兩項制度的適用申請以及相關主管機關的回答(解釋)情況均公布于日本經濟產業省官網。如果企業經營者打算從事相近的創新活動，則可以參考相關案件處理情況，或者援引已制定的特例措施，使事業者可在不觸碰法律紅線的情況下進行創新。

2.1.3 制度局限

2017年11月，日本內閣召開了結構改革徹底推進會議——第四次產業革命會議(第1次)，對灰色地帶消除制度與新事業特例制度實施情況進行檢討，發現其主要存在以下問題[23]：①不支持先行先試。這兩項制度都要求先進行法律松綁后實施創新活動。但監管者往往不懂新興技術，也沒有先例可循，難以判斷新事業活動的風險程度。因此，想要通過主管機關進行法律松綁，創新者必須提供有說服力的證據或數據，否則很難推動法律改革。但由于不能事先實證，創新者很難提供相關數據；②部門間協調性較弱。各主管機關在審核新事業活動計劃時，對計劃對象、期間和風險管理系統的認定方法并不明確、統一，存在權力尋租和部門利益競爭問題；③激勵性有待增強。部分業者可能并不知道其創新計劃與哪些法律法規有關系，因害怕違法而無法進行實證之預見，從而降低對創新事業的探索積極性。

灰色地帶消除制度與新事業特例制度的宗旨是通過創新者的主動申請推動法律改革，進而為創新事業活動提供寬松、友好的法治環境[9]。但上述問題的存在，一定程度上會掣肘創新事業發展。因而日本經濟再生綜合事務局提議引入監管沙盒制度，通過試驗先行鼓勵企業開展創新活動并促進科創法制改革[23]。同時，提議建立跨部門、高層級的主管機構。客觀上，為了將創新試驗結果與法律變革附增值進行關聯，通過先行試錯取得法律變革相關數據以及積累社會創新經驗，實屬必要[9]。

2.2 《生產率提高特別措施法》：推行項目型規制監管沙盒制度

項目型規制監管沙盒是指為推動人工智能、區塊鏈、大數據等新興技術與新商業模式的應用，在主管機關的許可下，通過先行先試的方法收集實證資料并驗證可行性，在此基礎上調整現行法律規范的一項制度(具體規定見于《生產率提高特別措施法》第2條、第8-第20條、第31-第35條)[9]。

2.2.1 項目型規制監管沙盒制度架構

項目型規制監管沙盒的適用對象是“新技術等實證計劃”。根據《生產率提高特別措施法》第2條第2款規定，新技術等實證計劃是指對新技術等實用化之可能性進行試驗的計劃，包括對此新技術實用化的法律規制課題的分析，以及相關結果的檢討。項目型規制監管沙盒主要涉及三大主體：企業經營者、主管機關、創新事業活動評審委員會。該制度適用于日本所有行業、所有企業，企業經營者范圍相對寬泛，在法律存在可調適空間的前提下，擬基于新技術或新商業模式展開創新活動的所有經營者均可提出適用項目型規制監管沙盒的申請。但企業經營者提出新技術等實證計劃須取得志愿者的同意，并需獲得國家對實證所需資金籌措的支援，例如債務擔保。主管機關則包括事業主管機關和法規主管機關，負責確認基本方針和法律法規的適合性等。主管機關根據創新事業活動評審委員會的意見，決定是否許可實證計劃執行，實證后評估現行法律法規是否需要修改。創新事業活動評審委員會是項目型規制監管沙盒制度的最高主管機關，專門負責該制度的審核與運行[24]。

如圖2所示，在項目型規制監管沙盒的運作中，事業者首先在統一的窗口進行申請前咨詢、商量，然后向事業主管機關提出新技術等試驗的書面申請。申請書須記載以下事項：試驗內容與技術方法、參與者的范圍與同意的取得方法、試驗期限與地點、關于試驗的限制性法令、試驗所需規制特例措施、實施試驗的必要措施等。主管部門在收到申請書后一個月內向創新事業活動評價委員會報告，聽取委員會的意見。收到委員會的匯總報告和意見后，主管部門于一個月內通報認定與否。在試驗期間，創新業者須按規定向主管部門報告情況。試驗期屆滿后，法規主管機關根據試驗數據與結果對相應法律法規進行評估和改革。

2.2.2 應用實例：利用區塊鏈技術進行臨床數據監測[25]

日本一家企業欲將區塊鏈技術運用于醫院臨床數據監測。在臨床研究的監控方面充分利用區塊鏈技術，比常規監測方法成本更低、效益更高、數據準確性更可靠，如果應用在臨床試驗和特定臨床研究中，則可降低研究開發成本等，有望提高日本在醫療領域的國際競爭力、增強社會保障可持續性。但是，這種創新面臨法律阻力。根據日本《關于醫藥品臨床試驗實施標準的省令指導》規定，臨床試驗委托人應訪問醫療機構以及有關試驗實施的其它設施，并直接訪問原始資料。作為例外，日本《關于醫藥品臨床試驗的實施標準的省令》(GCP“Good Clinical Practice”省令)第21條第2款規定，通過“其它方法可以充分監控實施情況”的，其它訪問方法也可以被承認。但運用區塊鏈技術進行臨床數據監測，采用的是與以往不同的監測技術和方法，在臨床試驗中或試驗結束后，存在被厚生勞動省或PMDA(日本獨立行政法人醫藥品及醫療器械綜合管理機構)指出試驗數據無效的風險。盡管PMDA可以接受當事人事先咨詢，但在區塊鏈等新技術的引進方面很難進行風險評估，也就很容易扼殺新技術的應用。

圖2 項目型規制監管沙盒制度架構

2019年4月12日，企業經營者依據《生產率提高特別措施法》第11條第1款向日本厚生勞動大臣和經濟產業大臣提出適用項目型規制監管沙盒制度的申請，要求對區塊鏈臨床數據監測應用展開試驗。該試驗計劃是對沒有運動習慣的癌癥患者的行為變化進行監測，其目的是證明臨床數據監測系統引入區塊鏈技術后，即使不通過傳統醫療監視器訪問原始資料和對報告性資料進行對照，也能保證監測數據的可靠性。在具體方案中，由志愿者通過智能手機應用程序進入專門的區塊鏈系統；志愿者每周參加一定量的運動，并將其運動內容、心理狀態等數據直接通過應用程序記錄到區塊鏈服務器上；利用區塊鏈不可篡改特性保證數據的可靠性和完整性，從而改變從原始資料到報告資料的傳統轉記過程。日本經濟產業省、厚生勞動省在聽取創新事業活動評審委員會的意見后，認定該試驗計劃符合《生產率提高特別措施法》第11條第4款的規定，于2019年4月22日批準了該計劃，試驗期間為2019年4月22日至2020年9月30日。

此外，根據日本經濟產業省公布的信息，在《生產率提高特別措施法》實施后，還陸續出現銀行用戶網絡欺詐防范措施試驗、物聯網底層技術試驗等多個項目型規制監管沙盒適用案例。隨著第四次工業革命的推進，技術驅動產業發展已是大勢所趨，項目型規制監管沙盒有望成為帶動日本科技發展并加速產業創新的主要推動力之一。

2.2.3 項目型規制監管沙盒制度特征

新技術和新商業模式應用離不開先期的社會實證，但這難免面臨法律障礙，而項目型規制監管沙盒制度以促進創新活動與法律監管間平衡為要義。項目型規制監管沙盒制度是在檢視灰色地帶消除制度和新事業特例制度后，推出的日本版監管沙盒，具有以下特征：

首先，堅持先行先試。項目型規制監管沙盒制度有別于以保證創新者對相關法律規制明晰為宗旨的灰色地帶消除制度和新事業特例制度，它堅持試驗優先，對于創新事業，主管機關通常抱著“先試試看”的態度，率先由事業者進行實證，再進行后續法律變革及事業化，而不是用現有法律進行嚴格審查和規制[9]。相對而言，“先實證，后變法”的方式在促進創新上具有更大激勵作用，并且試驗過程中可收集到第一手資料，便于主管機關利用這些數據進行全國統一的法制改革，能夠提高改革的針對性和有效性。

其次，注重風險的事前防控。為了防范實證可能引發的風險，項目型規制監管沙盒要求創新試驗計劃實施者必須事先向參與者解釋說明試驗內容、期間及可能產生的風險，并簽署知情同意書(在說明試驗內容和風險的基礎上確認其同意參與)，以此為基礎進行風險防控[23]。

再次，所有產業均可適用。監管沙盒是英國首創的法律規制工具，旨在促進金融科技的有效競爭，鼓勵企業創新、激發市場活力、保障消費者權益，近年來被新加坡、澳大利亞等國家所借鑒[26]。在國際上監管沙盒屬于金融科技范疇，但日本版監管沙盒與之不同，它不僅可以在金融領域適用，而且可以在科技創新、健康、醫療等多個領域適用，這有利于鼓勵各行各業加速科技與應用的實證活動。

最后，成立高層級的主管機關。不同于傳統多個主管部門的“九龍治水”，日本成立了專門的行政部門——創新事業活動評審委員會，統一負責項目型規制監管沙盒制度的運行。創新事業活動評審委員會委員由日本內閣總理大臣任命，行政級別較高，且跨領域、跨部門，有利于發揮其協調權限，有利于保障評審客觀性、透明性。

3 日本創新事業法令松綁經驗對我國的啟示

第四次工業革命的核心是智能化與信息化，形成一個高度技術和數字化的產品生產與服務模式，將不僅影響我國經濟和商業模式，而且將重塑國際產業分工格局。為掌控此次工業革命的話語權，美國從2018年開始對中國企業實行技術封鎖和禁運，積極打壓中國的科技競爭力[27]。這使我國關鍵核心技術短板問題顯露無遺，急需提高自主創新能力、激發民間創新活力。在依法治國時代，發展創新事業離不開法律保障[28]。但目前我國科創法制存在立法滯后、激勵性不足等問題。這根源于立法者的有限理性對未來創新及其風險的把握不足，對被監管者以非線性方法對法律規則的反應等無法作出準確預判。如果嚴格按照“相同業務，相同規則”的要求，則創新事業可能“一管就死，一放就亂”[20]。所以，克勞斯·施瓦布[4]強調，面對科技創新浪潮，需要建立抗風險能力更強的監管體系與立法體系。在這方面，日本已率先進行改革探索，并取得一些有價值的經驗。他山之石可以攻玉，日本經驗對我國科創法制改革和完善具有啟發意義。

3.1 秉持適應性監管理念，激發創新活力

創新是經濟發展的內在驅動力，但創新本身也存在風險[29]。創新風險主要來自兩個層面：一是創新產品可能未經充分測試或者評估，在商業競爭壓力下這種情況更為突出；二是創新存在監管遲滯和監管真空，表現在監管機構對于新模式、新產品、新技術缺乏了解，風險控制反應過于遲鈍，無法作出準確及時的預判[30]。基于風險防控考慮，我國對創新特別是金融科技創新(如區塊鏈虛擬代幣)多采取“一刀切”的法律監管模式。姑且不論這種模式容易放大監管者的有限理性，單就創新而論，此模式必然產生抑制效應。在平衡創新風險防控與創新行為激勵方面，日本逐步形成了一種適應性監管經驗。例如，日本在對《產業競爭力強化法》實施效果進行審視后，認為對于創新應秉持“先試試看”的理念。于是，日本通過《生產率提高特別措施法》確立了監管沙盒制度，要求主管機關在審查創新實證計劃時，采用先行先試、保有監管彈性的審查態度，并根據事業者的試驗情況對現行法律展開評估與修正[9]。

適應性監管是對傳統“指令與控制”型法律監管模式的替代方案[31]。適應性監管通過給予創新活動一定監管豁免，激發事業者創新積極性；通過加強監管對話，使監管者依據試驗結果動態反饋對法律進行靈活修正[32]，這對于鼓勵事業者勇于嘗試創新具有積極意義。在第四次工業革命浪潮和“雙創”時代背景下，面對創新事業活動，我國應嘗試適應性、試錯性監管模式，以解決我國科創立法中前瞻性、激勵性不足的問題。具體而言：一是要給予創新活動一定的監管豁免空間，允許在風險可控的環境下大膽創新；二是要通過試錯積累數據，測試創新業務是否有助于驅動經濟發展，是否有助于增進社會福利等；三是通過對試驗效果的動態監測，加強監管對話、交流和學習，進行參與式法律修訂、規則制定，使“公民給自己制定法律”[20]。

3.2 堅持底線思維，防范重大風險

創新猶如“達摩克利斯之劍”，帶來多大機遇就伴隨多大風險，尤其是物聯網、云計算、區塊鏈、基因編制技術、人工智能等創新技術帶來的風險與挑戰，很多都是顛覆性、根本性的，都是大轉型、大變革、大挑戰。強調對創新事業施以法令松綁，絕不等于創新事業可以脫法而治，相反，守住底線、垂法而治，防范“黑天鵝”事件、警惕“灰犀牛”事件是風險社會法治的永恒主題。創新事業要以驅動經濟發展和增進人民福祉為依歸，如果不重視風險防控，將會出現成本社會化、收益個人化問題，實際上是犧牲全社會或其他主體利益，甚至是直截了當的監管套利，這顯然是不正當的[33]。日本在重視創新的同時也注重風險防控，一方面，新事業特例制度要求事業者在申請適用規制特例措施時必須提供數據，論證新事業活動的風險可控性，并通過事前討論明晰創新事業者的風險防控措施；另一方面，項目型規制監管沙盒制度要求創新事業者必須提前向志愿者釋明試驗內容、潛在風險以及相關防控措施等，并在志愿者充分知情的情況下取得其書面同意。在試驗過程中，志愿者享有充分后悔權。在試驗期間，事業者須定期向主管部門報告情況，以便主管機關監測并防范風險。

我國未來在為創新事業進行法律松綁時，也應堅持底線思維，防范重大風險。在技術層面，可以運用監管科技(Regtech)，實現動態化、精細化監管。監管科技是指將大數據、區塊鏈、人工智能等創新性技術應用于監管，以更有效地進行風險識別、預警和處置。首先，可以基于區塊鏈構建大數據分析、預警系統。區塊鏈是一種防篡改、臃腫式、強信任的數據庫存儲技術，能夠為監管者提供大數據支持。其次，借助云計算、人工智能對數據進行高級分析，智能化解耦和組合交易大數據，研判隱藏其中的風險結點，劃定風險預警線。一旦創新事業出現欺詐、舞弊以及金融風險，觸發預警線，監管者便會介入，采取針對性解決措施[34]。

3.3 構建不分產業的監管沙盒，鼓勵科技廣泛應用

創新具有多重面向。按照熊彼特的觀點，新科技、新商業模式都是可以促進經濟發展的創新[35]。然而在多數人的觀念中，創新通常與科技聯系在一起。科技創新是創新的主要表現形式，但商業模式創新也是一種不可忽略的創新形式。在某種程度上，商業模式創新的作用不亞于科技創新。比如，在搶占了文字、圖片、即時通訊等幾乎所有移動入口的騰訊公司眼中，快手、抖音這樣的最初僅僅是年輕人熱衷的短視頻產品只是一種低端產品，但其一下子輕松撕開了騰訊的“馬奇諾防線”[33]。當然，商業模式創新與科技創新存在緊密聯系，科技創新往往推動商業模式創新。例如，隨著互聯網技術的發展，淘寶、京東等線上商品交易模式正逐步取代線下物理網點交易模式。

日本在2014年實施的《產業競爭力強化法》，其精神是以不分產業的方式支持新事業活動，從實施效果上看，相關法令松綁的制度設計推動了無人駕駛、智能制造、看護、健康醫療等領域的快速發展[9]。為了順應第四次工業革命浪潮，推動新產業構造愿景早日實現，日本制定了不分產業的監管沙盒制度。我國若要成功發展以科技為主的創新事業，則針對不同產業議題，不斷制定更多法律法規，并非上策[9]。我國可以借鑒日本經驗，制定不分產業的監管沙盒制度，使科技創新與商業模式創新、制造業創新與服務業創新均可一體適用，鼓勵各行各業加強科技應用與實證活動，因應每個產業的創新需求，克服科創立法的前瞻性不足。

3.4 注重信息公開，提升創新乘法效應

在日本經濟產業省主導下，灰色地帶消除制度、新事業特例制度和項目型規制監管沙盒制度的相關規定、申請流程、申請內容、主管機關審核結果、實施進度與效果等信息均在官網上主動公示。重視信息公開，除可以防范權力尋租等監管失靈問題外，更重要的是可以帶來“乘法效應”[12]。在經濟學上，乘法效應是指用很少的成本換取更多效益。提高制度適用透明度的乘法效應具體體現在：一方面，有意采取相同領域類似業務的創新業者，可以參照已有案例進行法律適用，從而避免重復申請，節約創新成本；另一方面，對于法律適用而言，參照適用可以擴大法律規制范圍，減少監管成本。

我國若能參考日本經驗，對促進創新的法令松綁制度設計及適用情況進行全面信息公開，則可減輕創新事業者的負擔，實現產業信息的充分利用，將規制更加擴大并加以活用，從而加速提升法律改革成效[12]。

3.5 推進彈性政府建設，營造好創新軟環境

面對法律規制過度的議題，日本于《產業競爭力強化法》和《生產率提高特別措施法》下的解決思路，皆是通過事業經營者對于“改變現狀”的發聲，以及對于新事業活動的實施需求，帶動相關事業主管機關以及法規主管機關，共同檢討法律的實用性及放寬可能。同時，為了簡化繁瑣的申請流程和手續，日本《產業競爭力強化法》進行規制松綁時，提出了“創新支援者”概念，即政府扮演創新事業支援者的角色，創新事業經營者的法規釋明或規制特例措施的申請是一站式的，之后的征詢事宜由主管機關負責完成[12]。《生產率提高特別措施法》實施后，日本成立了創新事業活動評審委員會，以加強監管協同、整合監管資源、提高執法效能。

日本法令松綁改革實踐中，十分注重主管機關執法的高效性、靈活性、自主性和服務性特征，具有彈性化政府構建傾向[36-37]。就促進創新而言，它要求政府以更加友善的方式對待創新事業者，并要求提高執法的邊際效率和效能[12]。目前我國科創立法中留下了較大的部門利益競爭空間，在對創新活動進行規制時存在權力協調、資源調度方面的問題。可以借鑒日本經驗，朝彈性政府方向，深化“放管服”改革，降低制度性創新成本；通過精簡程序、構建一站式服務、完善信息公開制度等，打造有利于釋放創新活力的法治環境[38]。