我國校園貸治理政策文本分析及思考

李彩彥

(昆明學院，云南 昆明 650214)

近年來，校園不良貸款問題突出，已經成為妨礙大學生健康成長、校園和諧安定的“毒瘤”。“‘校園貸’是指‘互聯網+’時代，一些互聯網消費金融機構借助第三方助貸平臺面向在校大學生群體在消費、娛樂、創業資金、就業培訓過程中遇到資金短缺時，提供金融服務的一種新模式”[1]。主要有四種類別：一是分期付款平臺，二是電商提供的信貸服務，三是P2P貸款平臺[2]，四是線下私貸，又稱民間借貸或“高利貸”[1]。其表現形式多樣化、趨隱蔽化，“租賃貸”“培訓貸”“創業貸”“求職貸”等花樣繁多的不良校園貸越來越危害校園安全和學生合法權益。隨著一些惡性校園貸事件不斷曝光，不良校園貸問題備受關注。為此，政府部門出臺了整治、規范和管理校園貸的政策。

“政策‘是過程，也是產品’，‘是文本， 也是話語’”[3]。政策是“從文本上來干預實踐”[4]。“文本分析尤其對官方文件的分析在社會科學研究中有著獨特的地位”[5]。鑒于此，本文從校園貸治理政策的發展脈絡和具體文本中，明晰其政策內容機理，認識校園貸的內涵、模式等，解析校園貸治理政策的措施、效果及問題，為進一步發揮校園貸治理政策的法理作用和實踐效力奠定基礎。

一、歷史梳理：我國校園貸治理政策發展脈絡

(一)發展階段

“政策文本是政策過程的歷史沉淀，作為一種穩定的制度表現形式推動著政策的變遷”[6]。我國校園貸及其治理大致可以分為兩個階段。第一階段，廣義上的校園貸包括所有面向大學生提供的貸款，本文專門研究不良校園貸，可以追溯到2002年以招商銀行為首的銀行推出的大學生信用卡業務，由于引發大學生提前消費、過度消費產生違約等問題，2009年銀監會發布《關于進一步規范信用卡業務的通知》，叫停了大學生信用卡業務。第二階段，2014年以來，不良校園貸卷土重來，并逐步異化。2014年關于不良校園貸的報道開始出現，這一時期校園貸沒有引起太大關注，相關研究成果數量少，且以新聞、報紙類成果為主。2016年是拐點，校園貸受到高度關注，研究成果呈爆發式增長。通過中國知網，以校園貸為篇名和關鍵詞檢索相關研究，2016年首次出現關于校園貸的論文。面對以迅雷不及掩耳之勢涌入大學校園的校園貸，2016年教育部辦公廳、中國銀監會辦公廳出臺《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》，相關政策相繼出臺，但是目前沒有專門的校園貸文獻匯編。

(二)校園貸治理政策的概況

通過整理教育部、中國銀監會等網站發布的國家層面校園貸治理政策文本作為主要研究數據和資料，共計7項(見下表)。

1.校園貸治理政策數量

校園貸政策數量與社會現實緊密聯系?！昂谜呤紫纫泻玫幕貞?，即在政策問題的選擇和政策議程的設置上要反映社會發展的迫切需要?！盵3]關于校園貸的報道從2014年開始出現，2016年新聞、報道數量陡增，關于校園貸治理的政策自2016年開始相繼出臺。由下表可知，2016年至2018年，每年出臺2項政策，呈勻速增長趨勢。

2.政策文本權威部門

校園貸治理的政策是“政出多門”、多部門聯合作為。多部門聯合出臺的政策有3項。由下表可知，教育部是校園貸治理政策出臺的最核心權威機構，目前直接關涉校園貸政策教育部都參與其中。中國銀監會是出現次數居第二位的權威機構。

表 校園貸治理政策文本統計表

3.政策類型

教育政策可以分為某一單項政策、某一領域教育政策、國家總體教育政策、元教育政策。依據這種分類方式，我國校園貸治理政策有4個單項政策，專門為治理校園貸而頒布；另外3個是非專項政策。

二、特點分析：我國校園貸政策內容剖析

通過考查校園貸治理政策文本的內容發現，它在解決實施原因、實施主體、實施對象、實施措施等方面有顯著特征。

(一)校園貸治理政策的實施原因

“為什么實施”的問題涉及校園貸治理、預防和教育的原因及目的，也在一定程度回答了校園貸成為重要公共政策的起因。近幾年，高?！吧钕菥迋髮W生跳樓”“女大學生裸條借貸自殺”以及校園貸誘發的暴力案件等惡性校園事件頻繁見諸新聞，嚴重損害了大學生的合法權益，造成了不良影響。為了治理不良校園貸亂象，2016年教育部聯合銀監會印發《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》，至今國家層面已經出臺了多項相關政策。這些校園貸政策的原因及目的總結起來，主要有兩點：一是維護學生合法權益和校園正常秩序，促進學生健康發展和校園穩定。如政策提到“嚴重威脅學生權益，危害校園安全。為教育引導廣大學生增強警惕風險意識，提高防范能力”“疏堵結合，維護校園貸正常秩序”“共同促進校園貸健康發展”。二是教育和引導學生樹立正確的消費觀念。如《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》指出，教育和引導學生樹立正確的、文明的、理性的、科學的消費觀。

(二)校園貸治理政策的實施主體

“誰來實施”的問題涉及校園貸治理、監管、教育和引導的主體和職責。2016年《教育部辦公廳中國銀監會辦公廳關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》規定，高校宣傳、財務、網絡、保衛等部門和地方人民政府金融監管部門、各銀監局等部門要密切關注網絡借貸業務在校園內拓展情況，高校輔導員、班主任、學生骨干隊伍要密切關注學生異常消費行為，地方金融辦(局)要對網絡借貸信息中介機構開展虛假片面宣傳或促銷活動、誤導出借人或借款人的行為進行密切跟蹤。2018年《教育部辦公廳關于開展校園不良網貸風險警示教育及相關工作的通知》除規定了上述責任主體及其職責，還要求各地教育主管部門、各高校要切實采取有效措施，加強對校園網貸的風險警示和教育引導工作。中國銀監會、教育部、人力資源社會保障部《關于進一步加強校園貸規范管理工作的通知》規定，對于發現的學生參與不良校園貸事件要及時告知學生家長，對發現的重大事件要及時報告當地金融監管部門、公安部門、教育主管部門。2017年《關于進一步加強校園網貸整治工作的通知》規定了中國銀監會、中央網信辦、教育部、工業和信息化部、公安部、工商總局6部門在校園貸里的職責。綜合來看，校園貸政策主要由教育部、中國銀監會會同多部門共同參與、承擔，涉及校園貸治理的實施主體較多，囊括教育主管部門、銀行、高校、公安部等10余個部門。

(三)校園貸治理政策的實施對象

“為誰實施”的問題涉及校園貸治理與教育的客體和對象。2018年《教育部辦公廳關于開展校園不良網貸風險警示教育及相關工作的通知》指出：為教育引導廣大學生增強警惕風險意識，提高防范能力，各地各高校要利用秋季開學前后一段時間，集中開展校園不良網貸風險警示教育工作。從政策指向性來看，校園貸政策指向全體高校大學生，然而并沒有論及對大學生的要求，更沒有細化和深入談及已經陷入校園貸陷阱的具體對象。

(四)校園貸治理政策的實施措施

“怎么實施”的問題涉及校園貸治理的指導思想和問題解決思路以及方法和路徑。

1.指導思想和問題解決思路

校園貸治理的首要問題在于以怎樣的思路來開展工作。2017年中國銀監會等三部門印發《關于進一步加強校園貸規范管理工作的通知》提出“疏堵結合”“綜合實施”“分工負責”的工作思路。

2.方法和路徑

2016年教育部、中國銀監會《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》提出四“度”工作方針：加大不良網絡借貸監管力度，加大學生消費觀教育力度，加大金融、網絡安全知識普及力度，加大學生資助信貸體系建設力度。2016年中國銀監會聯合六部門印制《關于進一步加強校園網貸政治工作的通知》提出：銀行、公安、工商等部門加大校園網貸業務整治力度、查處力度、監管力度，加強風險警示和教育引導，強化網站監管，做好輿情引導。2018年《教育部辦公廳關于開展校園不良網貸風險警示教育及相關工作的通知》指出：大力加強金融安全教育、切實提高風險防范能力、完善預警防控機制、持續深化資助體系建設的工作措施，也對高校學工、網絡、保衛等部門和高校輔導員、班主任、學生骨干隊伍提出具體的工作要求，如開設金融安全相關課程，舉辦金融知識教育活動，關注學生異常消費行為，定期開展校園不良網貸的摸底排查；提高對不良網貸的甄別抵制能力，培養正確消費觀?？傊@貸政策的實施綜合起來主要有三點：一是多部門發力，通力治之；二是加強源頭的監控；三是加強過程監管、預警以及教育和引導。

三、現實考查：我國校園貸治理政策的問題分析

“一個完整的教育政策規范包括目標、對象和措施三個要素”[7]。效應也是評價政策的基本維度之一。從校園貸治理政策的目標、對象、措施和效果等四要素來考查政策文本存在的問題。

(一)問題解決遮蔽了政策目標

目前的校園貸治理政策直擊問題，即政策文本內容直奔主題，直擊校園貸亂象的整治、規范、教育和引導。這反映出校園貸治理政策文本具有很強的問題導向性。但是存在著問題解決遮蔽政策目標的隱憂。主要表現在兩個方面：第一，從校園貸治理政策文本的內容來看，如上文在分析為什么實施校園貸治理政策時所述，已有政策文本中沒有專門交代具體的政策目標，大多是在政策引言部分指出校園貸面臨的問題以及要達到的目的。第二，校園貸政策緊扣當下面臨的實際問題，政策內容直奔問題解決。然而，政策除了著力解決當下問題，還要著眼未來。校園貸政策忽略了“互聯網+”等社會背景的衡量和未來發展趨勢的預測，政策目標的前瞻性不夠。

(二)政策的對象不全面

校園貸問題不僅只是教育問題，更是社會性問題。如果社會問題得不到有效解決，僅從教育系統著手，無異于隔靴撓癢，這無法達到綜合治理目標與實效。從上述分析可知，關于校園貸的政策文本對“由誰實施”問題規范得比較明確和全面，但是對“對誰實施”規范得并不全面和具體。校園貸政策的制定和執行部門眾多，涉及銀行、教育主管部門、網信辦、公安局、網貸機構等部門，具體到高校主要依托學工部門、宣傳部、保衛處、財務處、網絡中心以及輔導員、班主任、學生骨干隊伍來執行，還倡導把學生家長作為校園貸問題處理的參與者，《關于進一步加強校園貸規范管理工作的通知》規定：對于發現的學生參與不良校園貸事件要及時告知學生家長，并會同學生家長及有關方面做好應急處置工作，將危害消滅在初始狀態。體現多部門聯動。然而，校園貸政策的實施對象規范不夠全面、具體，校園貸政策的實施對象主要是全體大學生和違規、違法個人與機構，如前分析，政策更多是以問題導向、任務驅動的思路來開展，對涉及的相關部門明確了職責，卻沒有明確規范實施對象群體及其行為，甚至大學生有被動“裹脅”其中之感。目前“主要聚焦于校園貸的治理，而對于校園貸的借貸方——大學生關注不夠”[8]大學生既是政策的受眾，更應該是政策執行的最直接參與者和執行者。有學者指出：“校園貸在學生群體中盛行的根本原因是大學生不能正確處理自己的消費需求，在錯誤消費理念的指導下盲目貸款、過度消費，導致最終落入貸款的漩渦而不能自拔?！盵1]要貫徹大學生思想政治教育的基本原則，“堅持教育與自我教育相結合。既要充分發揮學校教師、黨團組織的教育引導作用，又要充分調動大學生的積極性和主動性，引導他們自我教育、自我管理、自我服務”[9]。因此，大學生應該成為校園貸治理的最直接參與對象。

(三)政策的多路徑削弱了合力

面對校園貸的異化、蔓延及其危害，加強研究和治理迫在眉睫。從目前的研究狀況來看，主要聚焦于校園貸的治理，對其背后原因的分析還不夠深入。從政策文本來看，校園貸治理是多部門聯動，然而卻有分而治之的隱憂和頭痛醫頭腳痛醫腳的局限，容易造成政策執行的割裂和線性化，直接影響校園貸治理的效果。

(四)效果不盡如人意

一度時期，不良校園貸來勢洶洶，自2016年教育部辦公廳、中國銀監會辦公廳《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》等有關校園貸政策頒布以來，取得了較好的效果，但是也不能掉以輕心。校園貸以更加隱蔽的方式異化、蔓延，可謂是“羞答答的玫瑰靜悄悄地開”。第一，“盡管校園貸問題備受關注，但研究十分缺乏”[10]。在中國知網通過篇名、關鍵詞檢索校園貸文獻各有1914、1422條，最早的文獻出現在2016年。目前研究聚焦于校園貸治理方面，主要把校園貸與大學生消費觀、法律監管聯系起來，對其類型、模式、潛在風險、原因及社會根源、整治措施的研究相對較少。第二，校園貸及其異化呈現出新的特征。一方面，校園貸由于門檻低、無需首付、靈活便利等特點容易讓學生追捧，加之它的偽裝、隱蔽，容易讓學生跌入陷阱。另一方面，由于校園貸引發的問題有些新特點，一是行為主體的模糊性，借貸方式的開放性、行為的跨界性、身份的隱匿性；二是行為事件的突發性；三是行為后果的不確定性[10]。第三，校園貸的潛在風險不容低估。2015 年中國人民大學信用管理研究中心發布的《全國大學生信用認知調查報告》數據顯示，在彌補資金短缺時，8.77%的大學生用貸款獲取資金，3%以上網絡貸款，5%以上小額信用貸款[11]?！?016 中國校園消費金融市場專題研究報告》顯示，大學生對分期消費的接受程度普遍較高，67%用過分期消費且表示還會繼續使用，僅有22%的大學生沒用過分期消費[12]。這些因素增加校園貸蔓延潛在風險，很容易讓校園貸有機可趁，也增加治理難度，治理效果收效甚微。

四、改革思考：我國校園貸政策的改進

(一)明確校園貸政策目標

政策目標的合理、清晰直接關系到政策的效果和成敗，政策目標含糊不清，會影響執行者對政策的理解和落實。我國校園貸政策目前沒有開宗明義地提出目標，政策的目的大多“藏身”在政策文本開頭，隱含于當下問題的歸納之中，并且還存在著問題解決替代政策目標的傾向，在一定程度上影響了政策的前瞻性和執行效果。因此，制定校園貸政策時，要更加明確、清晰地確定政策目標，對校園貸的目標體系、治理體系做出科學說明，使政策目標具有前瞻性、合理性，為實現預期政策目標把好方向標。

(二)完整校園貸治理政策對象

現有校園貸治理政策文本主要對政府部門、教育部門、銀行、高校和教師提出了規范，對涉及的相關部門明確了職責，構建了多部門聯動機制，但是并不全面，不利于政策的深入貫徹。校園貸治理，除了多部門聯動，還需要最直接的利益群體的大學生充分參與進來，構建政府主導、社會參與、個體自省的校園貸應對和治理共同體，以實現大學生自我教育、自我防范、自我管理，減少各類風險疊加、共振。

(三)協同治理校園貸

校園貸不僅只是教育問題，而是社會問題。治理校園貸是全方位、系統化、多層次工程。不能單一割裂地處理校園貸治理和教育工作。

第一，不能把校園貸治理僅僅當作一項具體的工作來對待。一方面需要深入分析其社會背景、蔓延原因，對病開方。不良校園貸是金融市場、“互聯網+”等多因素共生的負面產物。校園貸變異的原因有幾種觀點：監管滯后說、教育缺失說、思想異化說。還有學者認為校園貸變異的根源有三：一是社會轉型過程中風險的無序釋放是催生校園貸問題的現實動因，二是網絡技術的風險特征是催生校園貸問題的潛在根源，三是大學生群體消費高而財商低的結構特點是催生校園貸問題的重要因素[8]。面對監管問題、教育問題、思想問題以及社會和經濟問題的催生等紛繁復雜的“病因”，一己之力、一味藥已經無法“治愈”，需要系統的頂層設計和多方之力。另一方面，需要深入總結校園貸的特征與類型、模式以及蔓延途徑，方能對癥開方。目前校園貸主要有四種類別：一是由電商提供的信貸服務，如“螞蟻花唄”；二是針對大學生購物分期付款平臺，如趣分期、分期樂；三是P2P貸款平臺，如愛學貸、拍拍貸、么么貸、名校貸；四是線下私貸，又稱“高利貸”。不同類型的校園貸及其賴以蔓延的渠道僅僅依靠學校教育是無法治理的，需要多渠道聯合行動。

第二，多部門、多渠道協同治理。一是各部門認真落實《關于加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作的通知》等多項政策精神和要求，履行好在加強校園不良網絡借貸風險防范和教育引導工作中的職責、任務。二是部門積極參與、主動作為。除了完成文件規定的任務、配合的工作外，從規則制定、補短板等方面主動作為，如云南省教育廳與檢察機關聯合開展“呵護青春，遠離不良校園貸”專題法治宣講活動，如推動正規金融機構盡快補上高校金融服務短板，采取“停、移、整、教、引”方針，整治校園貸違規借貸、暴力催收等違法違規業務。以期盡快補上高校大學生法律服務和金融知識短板。

第三，構建校園貸的風險防范與教育引導機制。一是做好校園貸的風險防范工作。建立科學監管機制和預警機制，政府加強金融和網絡監管，銀行、網絡平臺加大對借貸的監管，高校加強學生消費監管。二是加強教育和引導，引導學生樹立正確消費觀。加強大學生金融知識、法律知識和價值觀教育；通過課堂、講座、參觀、主題班會等方式引導學生樹立科學、文明、合理的消費理念；大學生加強自我教育、自我管理能力，增強自我防范意識，提高校園貸甄別能力。