河北省脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接問題研究

陳選丹

一、脫貧攻堅與鄉村振興戰略的關系

“十三五”期間脫貧攻堅的目標是到2020年穩步實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障；同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。2018年9月，中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出“把打好精準脫貧攻堅戰作為實施鄉村振興的優先任務，推動消除貧困與鄉村振興有機結合。”二者均與我國當前農村工作重點緊密聯系，因此，做好脫貧攻堅與鄉村振興戰略實施的有效銜接，已成為現階段重點關注的問題。

脫貧攻堅和鄉村振興戰略是新時期黨中央和國務院的重要戰略計劃，是解決不平衡和不充分發展問題的有效途徑。準確把握二者之間的內在邏輯關系，對于繼續深化脫貧攻堅、不斷穩步推進鄉村振興戰略具有重要意義，其主要體現在：（1）脫貧攻堅與鄉村振興在目標方向上的一致性；鄉村振興戰略目的在于從根本上解決“三農”問題，協調城鄉區域全面發展。而脫貧攻堅旨在解決我國目前所存在的區域性貧困問題。它們有著相同的目標，都致力于為農民創造更加美好的生活。（2）脫貧攻堅是實現鄉村振興的重要基礎。鄉村振興的前提是擺脫貧困，脫貧攻堅本身即是鄉村振興的重要組成。脫貧攻堅是我國當前農村工作的主要任務，它與統籌城鄉發展一起，共同筑實了中國特色社會主義鄉村振興的基底。只有如期實現農村貧困人口全部脫貧，才能實現全面建成小康社會的目標，才能為實施鄉村振興戰略打下堅實基礎。（3）2020年是中國全面脫貧的決勝期，也是鄉村振興的起步階段。脫貧攻堅主要是解決發展中的不平衡問題，鄉村振興主要是通過解決不充分來解決不平衡問題。“在推進這兩項戰略的過程中，要充分把握兩者的特點，不能因為脫貧攻堅為鄉村振興留下難題，也不能因為鄉村振興而影響脫貧攻堅目標如期實現。”

二、脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接存在問題

黨的十八大以來，隨著脫貧攻堅的突破性進展，產生了許多合理有效的治理理論和體系，為鄉村振興戰略的推進提供了一定的借鑒。然而鄉村振興戰略是一個長期進行、涉面更廣的過程，所以要在脫貧攻堅推進的成果上進一步反思改進，以使其成果持續時間更長、更有效。

（一）重視基層人才建設亟須配套設施和制度保障

大學生“村官”工作是十七大以來黨中央作出的一項重大戰略決策，適逢國家出臺精準扶貧政策，二者巧妙結合在一起。一大批有志青年在基層鍛煉中逐步成長，同時也推動了農村經濟發展。大學生“村官”作為當今時代的新鮮血液、可用之才，勢必會為那些貧困村帶來新思路以及發展的新方向。然而我們在2019年5月《攻堅扶貧背景下大學生“村官”角色及其作用研究——以河北省承德市灤平縣、圍場縣為例》調研項目中發現大學生“村官”工作的開展仍然面臨著許多障礙，地理環境惡劣、基礎設施簡陋、晉升獻策難、津貼保障待遇低等等。例如大學生“村官”按照當地規定，參加相應社會保障，并辦理重大疾病、人生意外傷害商業保險。雖然基礎保障存在，但相較于現今事業單位普遍的“五險一金”政策仍有著很大差距，本身來講，大學生“村官”收入不算太多，而補貼標準也較低（各地待遇不完全相同，到艱苦邊遠地區農村任職的，戶口可留在現戶籍所在地，發放艱苦邊遠地區津貼）。

（二）缺乏相應的監督考核制度，導致政策落實不到位

2016年“十三五”規劃綱要中“脫貧攻堅重點工程”重點強調了教育扶貧，加大對貧困家庭子女學前教育的資助救助力度。然而我們在2018年9月《教育精準扶貧下農村學前教育的現狀研究——以河北省青龍縣為例》的調研中發現，作為貧困縣的青龍縣2018 年財政撥款5 7 430.83 萬元，教育支出4 9 085.12萬元，其中學前教育投入1 373.72萬元，占總教育支出比例的不足2.8%。全縣現有學前三年適齡幼兒22 339人，但入園率僅80.5%，近20%的適齡兒童學前教育無法得到應有的保障；目前全縣教育機構共計369家，其中大部分教育機構位于青龍鎮中心區域，青龍縣下轄共計396個行政村，每村平均不到一個，甚至多村共用一個基礎教育設施，教育資源不足，分配嚴重不均，導致眾多適齡兒童上學困難。政府在教育資源的供給側及需求側都起著至關重要的作用，合理利用國家扶貧資金對于幼齡兒童進行教育資助，合理分配教育資源，加強對私立幼兒園、托管中心市場準入、審批的監管等都是監管者的職責。但是就目前看來，教育資源分配畸形，扶貧政策不到位，監管不到位，市場中仍存在眾多“黑園”；并且現有學園沒有統一收費標準，課設非適齡化，急功近利。

我們在2019年10月《我國農村廁所改革現狀研究——以秦皇島市為例》的調研過程中發現對于改建后的廁所，當地政府沒有按期指派人員進行實地檢查。在走訪過程中當地村民回答說“不記得有檢查人員來過，好像只有一次……”。有些農村廁所存在“重建設、疏管理”的問題，廁改負責單位協同不到位，當地政府也沒有進行監督管理。

（三）社會參與度不高，“扶貧重擔”完全依賴政府

精準扶貧過程當中有“三位一體”的扶貧模式即專項扶貧，行業扶貧，社會扶貧，目的在于動員社會各行業一起參與其中，進而充分發揮各方面的積極性。然而我們在2018年9月《教育精準扶貧下農村學前教育的現狀研究——以河北省青龍縣為例》的調研中發現，該地學前教育很大程度上依靠政府、國家財政支持。地方政府尤其是縣鄉政府在自身投入、招商融資方面引導社會資本投入力度明顯不足，自我招商引資渠道辦法不多。再如盧龍縣農村幼兒園數量為112個，入園率為83%，該縣在幼兒園建設方面一共投入221萬元，全部面向公辦園，將工程交給承包商；用于教具設施的投入為252萬元，其中主要還是面向公辦園。

（四）涉農資金管理機制不完善，責任落實不到位

在精準扶貧過程中，資金投入是最根本的保障。如大學生“村官”、留守婦女留守兒童安置、教育精準扶貧等具體推進實施方略，均需要資金和技術的投入，才能保證鄉村建設工作的順利開展和實施。然而我們在2019年10月《我國農村廁所改革現狀研究——以秦皇島市為例》的調研過程中，通過對相關政府負責人的采訪，了解到如今涉農資金的下撥管理過程復雜，涉農資金整合較難，嚴重者會拖延工程項目進度；同時農業財政資金存在著散亂“雜碎”的現象，項目管理部門又較多，易導致多頭申報、重復報賬。

（五）社會關注度與支持力度不足，“面子工程”現象存在

我們在2019年10月《鄉村振興戰略下農村留守婦女經濟收入來源現狀調查——以承德市為例》的調研過程中發現，社會對于留守婦女的關注度遠不如留守兒童、留守老人高。隨著農村男性勞動力流入城市之際，社會更多關注留守兒童和老人，而忽視了獨自承擔繁重的農業生產、繁瑣的家務勞動的留守婦女群體。雖然婦聯給予了一定的支持和幫助，但是對于數量龐大且經濟來源較少的留守婦女來說遠遠不夠。

調查數據顯示，在政府和婦聯聯合展開針對留守婦女技能培訓的某地，近半數的留守婦女只參加過一次或者從未參加過技能培訓，而且技能培訓內容單一，缺乏常態化，只有一次性入門培訓，缺乏后續跟進培訓，受眾比較小且缺乏科學性和常態化。

三、脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接路徑探究

鄉村振興戰略從提出到落實是一個長期發展、不斷前進的過程，它需要吸取脫貧攻堅的經驗，借鑒其正確有效的理論思想及方法，逐步建立起一個系統長效的保障機制。

（一）重視人才振興，多方協調形成合力

推進鄉村振興工作要始終堅持黨的引領，同時要加強農村基層黨組織建設，即加強基層人才隊伍建設，使基層工作人員得以整體優化，為新時代鄉村全面振興提供堅強的政治和組織保證。積極打破人才的城鄉壁壘，促使人才資源向農村流動傾斜，有效改善農村基層干部隊伍結構，提升基層組織的創造力、凝聚力和戰斗力。要進一步在鄉村振興、扶貧攻堅中強化廉政建設，堅決反對“四風”，杜絕一切違法違規行為。同時政府應當加大政策宣傳力度，針對農村人才建立薪酬待遇彈性機制，健全晉升激勵制度。農村也應當根據當地的實際情況作出細致的規劃，給人才一個施展才能的空間，要做到從物質和精神上都尊重人才，從而實現共贏。

（二）堅持因地制宜，精準施策

要根據當地的人文、環境、氣候、土壤、水利等各方面的條件，審時度勢，聘請由相關專家與當地科技人員、老農民結合的考察團深入調研，一地一議，一事一辦，制定切實有利于自身發展的振興鄉村戰略，決不能再搞那種不管東南西北，不分國內國外，“一任縣長一種果”的勞民傷財之事。例如對于解決留守婦女經濟收入來源方式單一問題，由于各村鎮存在不同的農業模式和生產特點，僅僅制定大體的發展計劃對于政策的落實十分不利，較為模糊的發展計劃也是村鎮政府落實不好相關政策的主要原因。首先，負責扶持留守婦女的政府人員必須深入了解當地的經濟模式以及各留守婦女的具體情況；然后利用這些基本信息以及國家政策或省級文件制定適合地方發展的具體扶持措施，以更加精準有效地解決農村留守婦女的經濟收入問題。

實施鄉村振興戰略，要結合鄉村產業發展，堅持以農民為主體，消除懶惰思想，靠人不如靠己，從而激發農民自身內生發展動力。同時要建立農民意愿表達機制，增強基層工作人員與農民群眾的交流和聯系，真正尊重農民意愿，滿足農民的真實需求，并始終堅持農民的主體地位，開發農民自身發展潛力，使農民的收益不斷增加，生活水平不斷提高，避免為了提升業績而出現“面子工程”等一系列不正常現象。

（三）嚴格監控涉農資金，保證及時到位

為實現鄉村振興的戰略目標，相關《實施意見》提到了公共財政需要更大力度地向“三農”傾斜，并優化財政支農資金的供給結構。建立起以鄉村振興戰略目標為導向的績效管理模式，完善績效管理指標體系、優化績效管理方法，是財政支農績效管理有效開展的必要前提。例如2018年初，沈陽市計劃從資金、政策、體制、監管等方面入手，共安排了110.5億元資金支持“三農”發展，并在發放涉農資金過程中，逐漸全面采取因素法和項目法分配資金，從而簡政放權，理清并創新了涉農資金管理新模式。

在政策資金下撥之前，要合理、專業地評估財政支農項目立項的必要性、投入的經濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性、籌資的合規性等。在政策落實過程中，業務主管部門應當建立起實時監控機制，結合績效目標來監控財政支農項目中業務開展的合理性。政策制定部門還應當監控政策的實施績效。當業務開展或政策實施偏離或不能實現績效目標時，應當及時進行調整。在政策落實結束后，財政部門和業務主管部門應當實地走訪，從定性和定量兩方面對成果進行評價考核，評價項目支出績效目標的實際完成情況，分析績效目標的完成情況對戰略目標實現情況的影響，找出“三農”發展中存在的短板，分析資源配置、政策實施存在的不足。

（四）完善相關監管體系，注重引入市場機制

圖1 涉農資金管理流程（四大關）

推進鄉村振興過程中，要對脫貧戶進行核查核實，凡是尚未完全解決“兩不愁、三保障”的，及時標注為脫貧返貧人口，落實幫扶責任，實現穩定脫貧。同時，還要將收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾納入重點監管范圍，繼續采取幫扶措施，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。

積極引導民間資本進入，引導農村產業、教育市場化，通過市場機制來不斷強化鞏固脫貧攻堅時期成果，使得鄉村振興不再單單依靠政府財政支持；通過市場調節為鄉村振興注入新活力；通過市場引導，把農村現有資源配置到最合適、最有效的方向，從而促進城鄉融合發展。同時政府部門需要充當“看不見的手”，對其進行引導、監管，從而優化資源配置結構。