漸進(jìn)決策與治理能力
——以新加坡對(duì)抗新冠疫情為例

張澤滈，劉 宏

（1.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049；2.南洋理工大學(xué) 公共管理研究生院，新加坡 637332）

2020年上半年，肆虐全球的新型冠狀病毒性肺炎嚴(yán)重影響了各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民的日常生活。4月開(kāi)始，東南亞地區(qū)疫情迅速蔓延，新加坡感染率也持續(xù)增長(zhǎng)。截至6月中旬的4萬(wàn)多確診病例中，約95%為居住在集體宿舍的外籍勞工，且治愈率高達(dá)44.86%，死亡率極低，僅20余人（每百萬(wàn)人死亡4人，美國(guó)為340人[1]）。6月初，英國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資公司Deep Knowledge Group，為全球200個(gè)國(guó)家和地區(qū)在新型冠狀病毒大流行中的安全水平進(jìn)行排名，按隔離有效性、防控與檢測(cè)能力、政府效率等幾項(xiàng)指標(biāo)，新加坡名列全球第四。[2]新加坡政府在抗疫政策制定方面表現(xiàn)出明顯的階段性特征，防疫成效顯著。2020年開(kāi)始后4個(gè)月，新加坡獲得了130億新幣（約650億人民幣）外資，超過(guò)了此前每年約100億新幣的平均外資額。其重要原因之一是外國(guó)投資者對(duì)新加坡政府的有效性充滿信心。[3]本文從政策視角出發(fā)，基于漸進(jìn)主義決策的理論架構(gòu)，梳理新加坡應(yīng)對(duì)新冠肺炎的相關(guān)政策文件和機(jī)制，分析新加坡在應(yīng)對(duì)新冠肺炎不同階段的具體政策調(diào)整變化及其原因，進(jìn)而揭示新加坡抗疫政策的調(diào)整演進(jìn)路徑及其理論啟示。

一、漸進(jìn)決策理論的內(nèi)涵及其當(dāng)代意義

“漸進(jìn)決策”理論是一種政策分析模式，由美國(guó)學(xué)者林德布洛姆在1959年提出。[4](p79-88)他認(rèn)為理性主義決策模式的解釋存在一定局限性，政策制定并非理性主義者所宣稱的理性分析過(guò)程，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)政策制定過(guò)程中實(shí)際情況，建立具有自身特色的決策制定理論模式，[5]因此，基于“理性決策”和“有限理性決策”繼承性地提出了漸進(jìn)決策模型。[6](p20-27)“漸進(jìn)決策”理論認(rèn)為，決策的形成不是完全理性的，當(dāng)時(shí)間、信息、金錢等政策成本過(guò)高，新政策不確定性較大，已有政策投入巨大時(shí)，應(yīng)在“元政策”的基礎(chǔ)上修正與完善，通過(guò)一系列連貫微小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐漸實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。[7](p139-153)

在漸進(jìn)主義理論指導(dǎo)下制定政策需要遵循以下幾個(gè)原則：一是按部就班、循序漸進(jìn)。漸進(jìn)主義理論認(rèn)為，決策的過(guò)程具有連續(xù)性特征，應(yīng)基于已有經(jīng)驗(yàn)，修補(bǔ)原有政策，而非重新制定，借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況與待解決問(wèn)題，逐步修改與調(diào)整政策的制定；二是積小為大、由量到質(zhì)。林德布洛姆將決策視為由量變累積為質(zhì)變的過(guò)程，漸進(jìn)決策看似緩慢，但其實(shí)際變化速度可能快于直接進(jìn)行重大改革；三是注重穩(wěn)定、控制成本。任何決策的制定都與時(shí)間、信息、政治等因素息息相關(guān)，有時(shí)決策者缺乏時(shí)間或信息手段了解所有備選方案及其后果，因此要保持決策過(guò)程的穩(wěn)定以及控制調(diào)整決策產(chǎn)生的成本，決策者往往只能在現(xiàn)有政策上進(jìn)行小幅度修正，采取漸進(jìn)的決策思路，最大程度控制決策成本，維持決策穩(wěn)定；四是堅(jiān)持增量改革原則。漸進(jìn)決策在不改變?cè)兄贫雀窬值幕A(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化和擴(kuò)大政策微調(diào)帶來(lái)的增量利益，將制度改革鞏固與強(qiáng)化。[8](p517-526)[9](p55-62)[10](p75-78)漸進(jìn)主義理論將決策過(guò)程看作完整的體系，強(qiáng)調(diào)從決策從制定、實(shí)施到效果的連貫性。當(dāng)某項(xiàng)決策變革會(huì)對(duì)社會(huì)和人民帶來(lái)較大的沖擊，甚至引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)，就需要從實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，按步驟、分階段、循序漸進(jìn)制定政策。

林德布洛姆的漸進(jìn)主義理論在1950年代末期提出來(lái)后，在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了重大的影響。該理論產(chǎn)生于西方政治和社會(huì)制度語(yǔ)境，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的演變及政府職能的轉(zhuǎn)化，對(duì)于新興的公共管理模式（如市場(chǎng)式政府、參與式國(guó)家、彈性化政府、解制型政府等）[11](p20-22)是否仍然具有現(xiàn)實(shí)意義？它對(duì)非西方國(guó)家的借鑒性是什么？有學(xué)者對(duì)該理論的生命力持懷疑態(tài)度，如Bendor認(rèn)為他高估了漸進(jìn)決策中不同因素中的聯(lián)系密切度，[12](p194-205)Pail則指出，該理論的一些方面（如理性決策的不足，對(duì)決策變遷的實(shí)踐背景和應(yīng)用型知識(shí)的重視）仍然具有現(xiàn)實(shí)意義，而他的一些理論（如西方中心和美國(guó)導(dǎo)向）在全球化和多元文化的時(shí)代已不再可行。[13](p29-39)

漸進(jìn)主義決策過(guò)程的前提是政治與社會(huì)環(huán)境的穩(wěn)定，若面臨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)決策者目標(biāo)不一致，將會(huì)導(dǎo)致漸進(jìn)過(guò)程無(wú)法順利推動(dòng)，進(jìn)而阻礙問(wèn)題解決的效率。[14](p1-18)我們認(rèn)為，作為一黨獨(dú)大并長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)家，新加坡政府具有強(qiáng)大的執(zhí)行力，能夠在自身的社會(huì)環(huán)境下，把機(jī)制的有效性同漸進(jìn)決策的要素結(jié)合起來(lái)。如同下文所分析的，新加坡政府的多部門協(xié)同合作抗疫機(jī)制需要不同部門決策者相互協(xié)調(diào)，而新冠疫情無(wú)疑屬于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，兩種情況交織下，新加坡依然取得了不錯(cuò)的抗疫成績(jī)，其保障是多元協(xié)同的價(jià)值觀。新加坡的社會(huì)結(jié)構(gòu)在種族、語(yǔ)言、宗教、文化等方面是多元化的，政府能夠?qū)⒍嘣鐣?huì)凝聚為和諧的整體，離不開(kāi)其固有的協(xié)同價(jià)值觀。[15](p417)[16]新加坡政府各部門決策者也是如此，其協(xié)同合作的目標(biāo)是對(duì)抗疫情，即使決策者眾多，也不影響漸進(jìn)推動(dòng)不同政策的制定與推進(jìn)。

二、新加坡抗疫模式分析

在應(yīng)對(duì)2020年新冠疫情此類重大公共衛(wèi)生危機(jī)方面，新加坡政府具備一套自身的應(yīng)對(duì)模式，綜合1997年H5N1、2003年SARS、2009年H1N1的疫情抗擊經(jīng)驗(yàn)，形成了多部門協(xié)調(diào)合作的機(jī)制。[17](p848-850)2020年1月22日，新加坡政府宣布成立跨部門工作小組以應(yīng)對(duì)新冠肺炎（簡(jiǎn)稱跨部門抗炎小組），其運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。

圖1 新加坡跨部門抗炎小組運(yùn)行機(jī)制

新加坡政府擁有較為成熟的抗疫經(jīng)驗(yàn)，因此跨部門抗炎小組運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟。該小組由新加坡第四代領(lǐng)導(dǎo)人核心成員王瑞杰副總理?yè)?dān)任顧問(wèn)，衛(wèi)生部長(zhǎng)顏金勇和國(guó)家發(fā)展部長(zhǎng)兼財(cái)政部第二部長(zhǎng)黃循財(cái)聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合帶領(lǐng)主導(dǎo)，多個(gè)政府部門的部長(zhǎng)綜合參與，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的方式，部門之間展開(kāi)協(xié)同合作，形成制定政策、實(shí)施決策、與民眾溝通、評(píng)估政策效果、協(xié)調(diào)修改的完整過(guò)程，共同抗擊新冠肺炎。[18]

通過(guò)各部門協(xié)同合作的模式，跨部門抗炎小組指導(dǎo)政府應(yīng)對(duì)新冠病毒疫情，協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌各部門的工作。其中以衛(wèi)生部、國(guó)家發(fā)展部、財(cái)政部為主導(dǎo)，通訊及新聞部、貿(mào)易及工業(yè)部、環(huán)境和水資源部、新加坡全國(guó)職工總會(huì)、教育部、人力部、社會(huì)和家庭發(fā)展部、交通運(yùn)輸部協(xié)同合作。[19]政府其他各部門則配合跨部門抗炎小組制定和實(shí)施配套政策。隨著疫情內(nèi)外部環(huán)境的變化，各個(gè)部門對(duì)已有政策不斷補(bǔ)充和更新，以保證政策能夠應(yīng)對(duì)最新疫情問(wèn)題，體現(xiàn)出漸進(jìn)主義決策循序漸進(jìn)的特征。

三、新加坡抗疫模式分析

（一）階段劃分及其依據(jù)。

本文參照漸進(jìn)決策理論的分析模式，梳理新加坡2020年1月23日—6月19日期間各個(gè)政府部門為抗擊新冠肺炎出臺(tái)的政策措施，并根據(jù)新加坡新冠肺炎累計(jì)確診病例上升趨勢(shì)（如圖2）以及不同階段疫情問(wèn)題，將抗疫工作分成三個(gè)階段。

圖2 不同階段新加坡累計(jì)確診病例數(shù)

經(jīng)查閱新加坡衛(wèi)生部官網(wǎng)每日更新各部門出臺(tái)的最新政策發(fā)現(xiàn)，從2020年1月23日新加坡宣布第一例新冠肺炎確診病例至2020年6月19日新加坡宣布進(jìn)入“斷路器”結(jié)束后的第二階段，其間各個(gè)政府職能部門共計(jì)發(fā)布317份政策文件措施。

基于漸進(jìn)決策理論的按部就班、循序漸進(jìn)的原則，新加坡抗疫過(guò)程的三個(gè)階段分別是：第一階段由2020年1月23日至2020年3月18日，這一階段以新加坡第一例新冠肺炎確診病例為起點(diǎn)，以全球疫情升級(jí)，新加坡宣布所有入境人員都將接獲居家隔離令為第一階段節(jié)點(diǎn)；第二階段由2020年3月19日至2020年4月6日，以新加坡對(duì)境外來(lái)新人員實(shí)施居家隔離令為起點(diǎn)，以勞工群體疫情暴發(fā)為第二階段節(jié)點(diǎn)；第三階段由2020年4月7日至2020年6月19日，這一階段新加坡全面封鎖并嚴(yán)格實(shí)施“斷路器”政策。對(duì)新加坡疫情期間抗疫主導(dǎo)部門、協(xié)同部門、配合部門發(fā)布的政策措施文件進(jìn)行階段性劃分，體現(xiàn)了林德布洛姆漸進(jìn)主義理論的“循序漸進(jìn)”分析特點(diǎn)，逐步制定政策措施，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不斷建言和改進(jìn)，連續(xù)有效的提出新的政策內(nèi)容。與此同時(shí)，新加坡的經(jīng)驗(yàn)也體現(xiàn)了非西方社會(huì)的特點(diǎn)，如政府的執(zhí)行力和機(jī)制的有效性以及民眾對(duì)政府有較大程度的遵從，從而為漸進(jìn)決策提供有效的支撐。

（二）第一階段——未雨綢繆：中國(guó)境外的抗疫“典范”。

表1 新加坡參與新冠疫情政策制定的職能部門

表2 新加坡抗疫第一階段政策梳理

新加坡是全球較早出現(xiàn)疫情的國(guó)家之一，2020年1月23日確診第一位病例拉開(kāi)了新冠肺炎防疫大幕。在抗疫初期，不同于中國(guó)的鐵腕措施，外界將其評(píng)價(jià)為“佛系”抗疫。[20](p36-39)然而，其第一階段預(yù)防、篩查為主的抗疫體系不僅大獲成功，還被世界衛(wèi)生組織稱為中國(guó)境外的抗疫“典范”。在新加坡抗疫第一階段，共有22個(gè)部門共宣發(fā)了66份文件，從文件內(nèi)容分析，第一階段措施在防疫范圍、保障群體方面體現(xiàn)出大規(guī)模及全面性的特點(diǎn)。主要政策內(nèi)容如表2所示。

第一階段重點(diǎn)防控對(duì)象為疫情嚴(yán)重地區(qū)與新加坡的往來(lái)人員，以大力度篩查和高強(qiáng)度預(yù)防措施為主，經(jīng)濟(jì)政策支持為輔，保障民眾健康安全，降低社會(huì)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)損失。

在健康保障方面，及時(shí)為民眾科普新冠肺炎預(yù)防知識(shí)，提供公共衛(wèi)生出行建議，提升疾病暴發(fā)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)至橙色；嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)入境人員實(shí)施強(qiáng)制居家隔離令，《傳染病法》規(guī)定違反缺席假和隔離令人員，最高面臨半年監(jiān)禁，外國(guó)人則面臨取消簽證等處罰；嚴(yán)防本土傳播，加大陸上交通和海上交通檢測(cè)力度，對(duì)保障人群進(jìn)行劃分，提出學(xué)齡前兒童、老年人、海外留學(xué)生、外籍傭工相應(yīng)的防疫建議，向民眾發(fā)放醫(yī)用外科口罩，暫停宗教活動(dòng)等舉措以最大限度降低社區(qū)傳播風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，新加坡政府推出了一系列經(jīng)濟(jì)支持政策措施，保障民眾的生活來(lái)源。針對(duì)新加坡公民、永久居民以及1月31日或之前前往疫情地區(qū)的工作通行證持有人，收到居家隔離令者可申請(qǐng)每人每天100新幣（約500人民幣）的臨時(shí)失業(yè)津貼；政府還將滿足企業(yè)短期的現(xiàn)金流需求，幫助企業(yè)留住和培訓(xùn)員工，包括為員工的工資成本提供部分支持；新加坡旅游發(fā)展局為有確診病例和疑似病例的酒店，支付50%的專業(yè)清潔費(fèi)用；疫情期間出租車（Comfort，CityCab，SMRT Taxis，Trans-Cab，Premier Taxis，Prime and HDT Taxi）和私家雇傭車（Grab，Gojek）司機(jī)生計(jì)受影響較大，政府推出7700萬(wàn)新幣點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支持計(jì)劃，以幫助司機(jī)群體渡過(guò)難關(guān)，包括一次性津貼和每輛車每日津貼。

表3 新加坡抗疫第二階段政策梳理

（三）第二階段——由量到質(zhì)：防控措施升級(jí)。

2020年3月中旬，新冠肺炎在全球范圍廣泛傳染，各國(guó)疫情持續(xù)加重時(shí)，新加坡開(kāi)啟了抗疫的第二個(gè)階段，政府28個(gè)部門共計(jì)頒發(fā)了69份文件措施。其間，政府的防控措施由大面積、大規(guī)模逐漸向細(xì)致化、科技化、高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。如表3所示。

一是，運(yùn)用科技手段提高追蹤質(zhì)量。政府技術(shù)部門與衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布名為“合力追蹤”(Trace To?gether)的移動(dòng)應(yīng)用程序，支持不同確診病例的追蹤工作，協(xié)助形成追蹤鏈，大幅度提升了追蹤效率和準(zhǔn)確程度。

二是，更嚴(yán)格、細(xì)致地規(guī)定了社交規(guī)范，有效控制本地傳播。規(guī)定了公共部門、學(xué)校、課外興趣班、金融機(jī)構(gòu)、宗教聚會(huì)、外傭幫工等不同組織人群的工作與社交規(guī)范、消毒與清潔措施以及多個(gè)建議，包括遠(yuǎn)程會(huì)議、分區(qū)域?qū)W習(xí)、一周上課一天、取消外傭休假、暫停10人以上聚會(huì)活動(dòng)等。

三是，及時(shí)升級(jí)防控手段。2020年4月初，新加坡外籍勞工群體確診率表現(xiàn)出爆發(fā)趨勢(shì)，4月3日新加坡總理李顯龍宣布，從4月7日開(kāi)始，新加坡將執(zhí)行代號(hào)為“斷路器”（Circuit Breaker）的病毒阻斷措施，為期四周。內(nèi)容包括：第一，關(guān)閉所有非必要服務(wù)場(chǎng)所，只保留必要的公共服務(wù)；第二，所有公立和私立急癥醫(yī)院（包括門診專科診所和門診外科中心)、社區(qū)醫(yī)院、綜合醫(yī)院、公共衛(wèi)生準(zhǔn)備診所和腎透析中心將繼續(xù)開(kāi)放。非全科醫(yī)生診所、專科診所、牙科診所和中醫(yī)診所只能提供基本服務(wù)；第三，居家社區(qū)照顧服務(wù)，例如護(hù)理院、精神科康復(fù)院、精神科庇護(hù)院、家居醫(yī)療、家居護(hù)理、臨時(shí)照顧服務(wù)會(huì)繼續(xù)運(yùn)作。老年護(hù)理中心、日間康復(fù)中心、精神康復(fù)中心和日間臨終關(guān)懷中心將關(guān)閉；第四，全國(guó)大中小學(xué)等所有教育機(jī)構(gòu)將轉(zhuǎn)為全面居家學(xué)習(xí)；第五，公園和體育館將繼續(xù)開(kāi)放，游泳場(chǎng)館、室內(nèi)體育館、健身房和演播室、社區(qū)中心課程、博物館、圖書(shū)館和藝術(shù)畫(huà)廊/表演場(chǎng)地關(guān)閉。

四是，注重“斷路器”執(zhí)行期間的保障措施。2020年4月6日，副總理兼財(cái)政部長(zhǎng)王瑞杰在國(guó)會(huì)發(fā)表同舟共濟(jì)“團(tuán)結(jié)預(yù)算案”聲明，在之前已宣布的480億新元之上，增加51億新元，幫助新加坡公眾保工作、保生計(jì)。具體措施包括：所有聘請(qǐng)本地員工的企業(yè)，薪資補(bǔ)貼一律調(diào)高到75%；政府工業(yè)、辦公室和農(nóng)業(yè)租戶可獲一個(gè)月租金回扣；商業(yè)租戶繼續(xù)享有兩個(gè)月免租援助；滿21歲的新加坡公民本月可直接獲一次性600元的現(xiàn)金補(bǔ)助。“斷路器”期間，政府透過(guò)薪資補(bǔ)貼、租金回扣、融資援助等各種方式，全力加強(qiáng)對(duì)國(guó)民的經(jīng)濟(jì)援助。

（四）第三階段——增量變革：“斷路器”措施及其調(diào)整。

表4 新加坡抗疫第三階段政策梳理

與一些國(guó)家或城市完全封鎖的政策或政府不作為的態(tài)度不同，由于其城市國(guó)家融為一體和高度全球化的特點(diǎn)，新加坡在聚焦抗疫的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)有限開(kāi)放。新加坡原計(jì)劃從2020年4月7日起實(shí)行“斷路器”措施至5月4日，4月21日總理李顯龍宣布“斷路器”措施將延長(zhǎng)至6月1日，并在6月19日進(jìn)入“斷路器”后的第二個(gè)階段，基本恢復(fù)日常生活，整個(gè)過(guò)程持續(xù)兩個(gè)月多。新加坡抗疫第三階段，外籍勞工群體大規(guī)模爆發(fā)感染，這些外籍勞工大部分來(lái)自南亞或東南亞，也有部分來(lái)自中國(guó)，居住密度高進(jìn)一步加速了新冠肺炎病毒在本土社區(qū)的傳播，因此第三階段的新加坡抗疫轉(zhuǎn)變?yōu)閲?yán)格管控。在此期間，新加坡政府27個(gè)部門共計(jì)發(fā)布182條政策措施，如表4所示。

“斷路器”措施的實(shí)行是由于4月初新加坡疫情的反彈，而反彈原因主要是外籍勞工的聚集性感染。新加坡20多萬(wàn)外籍勞工居住在勞工宿舍，另有約10萬(wàn)勞工居住在不同工地建筑的宿舍，這些外籍勞工居住密度高，社交距離難控制，宿舍衛(wèi)生條件欠佳，用餐集中排隊(duì)等都使得勞工群體大規(guī)模感染現(xiàn)象無(wú)法避免。因此，在抗疫的第三階段政府首先將外籍勞工群體與本地社區(qū)群體徹底分割，阻斷病毒傳播路徑。勞工們統(tǒng)一在宿舍集中隔離，政府采取相應(yīng)措施提升其居住環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)有序?yàn)樗袆诠ふ归_(kāi)新冠病毒檢測(cè)。包括清潔公共區(qū)域、用餐分段、專業(yè)飲食、建立方艙隔離等。直至“斷路器”結(jié)束，新加坡勞工累計(jì)感染30688例，占據(jù)感染總?cè)藬?shù)的95%。[21]雖然感染規(guī)模較大，但累計(jì)治愈率高達(dá)61.4%，勞工感染人數(shù)也在有條不紊地持續(xù)減少。截至2020年6月1日，新加坡已經(jīng)進(jìn)行了超過(guò)40萬(wàn)8千次檢測(cè)。

在控制本地社區(qū)傳播方面，嚴(yán)格執(zhí)法是“斷路器”初期新加坡政府政策措施的聚焦方向。“斷路器”啟動(dòng)的第一天，《冠狀病毒疾病（臨時(shí)援助措施）法案》在新加坡國(guó)會(huì)三度通過(guò)，以法律形式定義疫情下的違法行為，被認(rèn)為是新加坡歷史上罕見(jiàn)的緊急立法。新加坡環(huán)境及水資源部指出，公眾如果不遵守“斷路器”規(guī)定，首次會(huì)接到警告信，第二次罰款300新元，第三次直接控上法庭，在“斷路器”開(kāi)啟僅僅三天時(shí)，執(zhí)法人員已出書(shū)面警告達(dá)1萬(wàn)份。同時(shí)，將所有境外返新者的隔離措施升級(jí)為在指定設(shè)施進(jìn)行兩周隔離，而并非居家隔離。

“斷路器”期間，政府配合第二階段的“團(tuán)結(jié)預(yù)算”進(jìn)一步追加330億新幣“堅(jiān)韌預(yù)算案”，重點(diǎn)是幫助國(guó)民保障工作收入。具體包括將雇傭補(bǔ)貼延長(zhǎng)一個(gè)月至8月份；為中小企業(yè)提供現(xiàn)金補(bǔ)貼和免租措施；免除建筑、海事、加工產(chǎn)業(yè)公司6月份外籍勞工稅，并給予回扣；原定調(diào)高年長(zhǎng)工友公積金繳費(fèi)率將延遲一年；獎(jiǎng)勵(lì)采用電子付款的商戶；支持企業(yè)進(jìn)行數(shù)碼轉(zhuǎn)型；為民眾創(chuàng)造新工作和實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)；為需要幫助的人繼續(xù)提供短期經(jīng)濟(jì)援助；新加坡家庭水電費(fèi)減免100元；幫助老年人使用數(shù)碼科技；補(bǔ)貼慈善組織。

在“斷路器”中期的5月19日，新加坡政府已經(jīng)為恢復(fù)生產(chǎn)和安全重啟做好了準(zhǔn)備。為了避免疫情再次反彈，政府宣布未來(lái)會(huì)將“斷路器”后的復(fù)蘇也漸進(jìn)規(guī)劃為三個(gè)階段：Safe Re-opening（安全重啟），Safe Transition（安全過(guò)渡），Safe Nation（安全國(guó)家）。第一階段允許復(fù)工的行業(yè)有金融、批發(fā)貿(mào)易、陸地運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、商務(wù)咨詢、書(shū)店、美發(fā)、寵物醫(yī)療等服務(wù)行業(yè)，以及印刷、裝修、醫(yī)療科技、電子等制造業(yè)，不允許復(fù)工的有餐飲堂食（在店內(nèi)用餐）、補(bǔ)習(xí)中心、興趣班等。學(xué)校分階段復(fù)課，樂(lè)齡中心逐步重開(kāi)，嚴(yán)格限制團(tuán)體活動(dòng)人數(shù)。同時(shí)全國(guó)僅有三分之一員工可回到公司上班，目前可以居家辦公的未來(lái)應(yīng)繼續(xù)居家辦公。衛(wèi)生部部長(zhǎng)顏金勇6月在抗疫跨部門工作小組記者會(huì)上宣布，將于6月18日晚11時(shí)59分進(jìn)入解封后第二階段，屆時(shí)餐飲堂食、體育健身、補(bǔ)習(xí)中心、興趣班等可以逐步復(fù)工，休閑娛樂(lè)場(chǎng)所所可以逐步開(kāi)放，工作人員盡可能繼續(xù)居家上班，學(xué)生不必再輪流居家遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)，此階段預(yù)計(jì)持續(xù)數(shù)月。[22]未來(lái)第三階段的開(kāi)啟建立在順利控制疫情的基礎(chǔ)上，到時(shí)大部分活動(dòng)都可以照常進(jìn)行，但仍要嚴(yán)格限制人數(shù)，保持社交距離，避免群體感染，最后一階段將持續(xù)至有效疫苗面市。

三、新加坡抗疫的經(jīng)驗(yàn)與啟示

本文以漸進(jìn)主義決策理論為解釋框架，對(duì)2020年新冠疫情暴發(fā)以來(lái)新加坡30個(gè)政府部門發(fā)布的317個(gè)政策措施進(jìn)行了具體的分析。疫情期間，新加坡政府各部門幾乎每天開(kāi)會(huì)討論當(dāng)下的抗疫對(duì)策和已有對(duì)策成效，[23](p848-850)主導(dǎo)部門、協(xié)同部門、配合部門緊密合作，有階段分層次共同完善了新加坡防疫政策體系。從政策措施的數(shù)量、內(nèi)容方面可以看出，在防疫過(guò)程中根據(jù)現(xiàn)實(shí)疫情的變化，各部門不斷調(diào)整、修正、增加政策內(nèi)容，同時(shí)保持有效政策的持續(xù)性，形成了漸進(jìn)式防疫的完整路徑。通過(guò)對(duì)三個(gè)階段政策的梳理，總結(jié)歸納新加坡防疫政策中符合漸進(jìn)決策理論的幾個(gè)基本特點(diǎn)：

一是防疫政策對(duì)象階段性轉(zhuǎn)變，符合漸進(jìn)決策理論依據(jù)實(shí)際情況循序漸進(jìn)的特點(diǎn)。第一階段防疫政策提出的現(xiàn)實(shí)環(huán)境是新加坡與世界多國(guó)保持著密切的公務(wù)與商業(yè)往來(lái)，因此第一階段防疫政策對(duì)象的重點(diǎn)是發(fā)生新冠疫情地區(qū)與新加坡的往來(lái)人員；第二階段防疫政策提出時(shí)，全球疫情升溫，多國(guó)呈現(xiàn)出新冠疫情暴發(fā)趨勢(shì)，在第二階段新加坡政府將防疫政策重點(diǎn)集中在防控其他國(guó)家返回新加坡的人員；第三階段防疫政策進(jìn)一步升級(jí)，新加坡國(guó)內(nèi)外籍勞工群體大規(guī)模感染暴發(fā)，這一階段政府一方面隔離了全體勞工，對(duì)這一群體進(jìn)行新冠篩查，另一方面針對(duì)其他居民頒布了“斷路器”政策，要求居民全面居家防疫，關(guān)閉一切不必要的場(chǎng)所，停止一切不必要的工作，平穩(wěn)度過(guò)爆發(fā)期。

二是防疫政策內(nèi)容逐漸調(diào)整，符合漸進(jìn)決策理論積累量變實(shí)現(xiàn)質(zhì)變，逐步完成政策目標(biāo)。在第一階段政策明確了居家隔離令、社交安全距離、入境健康申報(bào)、聚會(huì)人數(shù)限制等政策措施，第二階段和第三階段的抗疫政策在第一階段政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行了升級(jí)、加強(qiáng)、擴(kuò)大。隔離令從第一階段的居家隔離升級(jí)為第二和第三階段的在指定設(shè)施內(nèi)隔離；社交距離限制由工作場(chǎng)所范圍擴(kuò)大至交通工具、公共場(chǎng)所等每一處；限制聚會(huì)人數(shù)由最初的250人以下到10人以下到自我居家；援助金額預(yù)算由前兩個(gè)預(yù)算合計(jì)210億新元升級(jí)至480億新元，第三階段再補(bǔ)充310億新元，共計(jì)約1000億新元。這一系列的措施都符合漸進(jìn)主義理論積小成大、積少成多、由量變實(shí)現(xiàn)質(zhì)變的原則。

三是政策的漸進(jìn)變化符合穩(wěn)定為主調(diào)整為輔的特點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)抗疫政策的平穩(wěn)過(guò)渡以及可持續(xù)性。在第一階段政府認(rèn)為，根據(jù)世衛(wèi)組織當(dāng)時(shí)的建議，健康人不需要戴口罩，保持個(gè)人衛(wèi)生和勤洗手比戴口罩更有效，普通人如果咳嗽和打噴嚏，戴普通醫(yī)用口罩即可，保證為每個(gè)家庭配發(fā)4只普通外科口罩，呼吁大家把N95口罩留給醫(yī)護(hù)人員。這一觀點(diǎn)雖然受到質(zhì)疑，但是在疫情初期，保障了一線醫(yī)護(hù)人員的防護(hù)資源，同時(shí)配合嚴(yán)密的追蹤檢測(cè)系統(tǒng)，在第一階段新加坡疫情防控取得了良好的效果；第二、第三階段，不僅全球疫情升級(jí)，新加坡勞工群體爆發(fā)，本土社區(qū)傳播也逐漸增多，此時(shí)，政府果斷改變措施，在前一階段民眾建立起良好衛(wèi)生習(xí)慣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求民眾外出時(shí)必須佩戴口罩，違反規(guī)定者將重罰。

我們認(rèn)為，新加坡抗疫政策能夠以漸進(jìn)模式取得顯著成效，與政府的治理能力密不可分，良好的治理能力可以提高公共政策制定與機(jī)制實(shí)施的成效。[24](p5-8)包括以下幾個(gè)特征：

一是全政府(whole of government)治理，政府強(qiáng)有力、具有權(quán)威性。新加坡由于國(guó)土面積特點(diǎn)，其政府行政層級(jí)少，政策輸入與輸出過(guò)程流暢，形成了強(qiáng)勢(shì)有效的政府。[25](p195-210)強(qiáng)勢(shì)而廉潔的政府及其高度協(xié)調(diào)的機(jī)制使其具備良好的執(zhí)行力，能夠負(fù)責(zé)任地將政策有效有力的貫徹到底。而有效的公共部門和高素質(zhì)的人才隊(duì)伍則被視為新加坡成功的關(guān)鍵因素。[26](p2)[27](p15-17)財(cái)政資源是政府高效治理的保障，新加坡?lián)碛行酆竦墓藏?cái)政預(yù)算和政府儲(chǔ)備金。疫情期間共推出的四個(gè)應(yīng)對(duì)疫情的預(yù)算案，共動(dòng)用520億新元政府儲(chǔ)備金，政府表示有足夠的政府儲(chǔ)備金(而非通過(guò)舉債的方式)協(xié)助民眾對(duì)抗疫情和應(yīng)對(duì)新常態(tài)的挑戰(zhàn)。[28]

二是全社會(huì)(whole of society)合作，政府和民眾之間保持信任。2015年新加坡全國(guó)選舉人民行動(dòng)黨獲得70%選票，人民對(duì)政府持肯定態(tài)度。[29]新加坡獨(dú)立民調(diào)機(jī)構(gòu)Blackbox Rsearch調(diào)查了全球23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的民眾對(duì)其政府抗疫舉措的滿意程度，新加坡排名第九，大部分公民對(duì)政府在抗疫中的表現(xiàn)感到滿意。[30][31]民眾的信任是維持政府公信力的基礎(chǔ)，[23]這為政府漸進(jìn)推行其抗疫政策打下了良好的根基。

三是行之有效的動(dòng)態(tài)治理模式。新加坡政府制定政策理性、務(wù)實(shí)且具有一定動(dòng)態(tài)性，會(huì)隨著社會(huì)的需求而做出調(diào)整，關(guān)注國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，積極主動(dòng)的做出規(guī)劃，持續(xù)不斷地對(duì)政策進(jìn)行微調(diào)和改善。前述的政策及其實(shí)施充分體現(xiàn)出前瞻思考、反復(fù)思考、換位思考這些動(dòng)態(tài)治理的特征，并在政策實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，從而達(dá)到最好的效果。[32]

新加坡對(duì)抗新冠疫情是一個(gè)總體工程，抗疫跨部門工作小組包括衛(wèi)生部、國(guó)家發(fā)展部、人力部、教育部、貿(mào)工部、環(huán)境及水資源部、通訊及新聞部、社會(huì)及家庭部等部的所有部長(zhǎng)。政府抗疫措施采取多管齊下的方式，在應(yīng)對(duì)疫情的同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)受影響的行業(yè)、相關(guān)企業(yè)和員工、以及全體公民提供不同形式的幫助。新加坡的事例也說(shuō)明，一個(gè)國(guó)家采取何種抗疫措施及其成效取決于各自國(guó)情和政府的執(zhí)行力。例如新加坡是一個(gè)小型而開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體，國(guó)土面積小，人口密度大，沒(méi)有腹地，對(duì)國(guó)際貿(mào)易的依存度很高。新加坡近三分之一人口為外國(guó)人，包括30多萬(wàn)名外籍勞工。政府感謝他們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并承諾照顧和幫助他們渡過(guò)難關(guān)。新加坡在制定抗疫措施時(shí)，首要考量是保障國(guó)民健康和安全（包括歡迎在海外的新加坡公民回國(guó)），其次也考慮了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的韌性和疫情結(jié)束后的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

從國(guó)際比較的角度，新加坡事例也驗(yàn)證日裔美國(guó)學(xué)者福山的看法，即應(yīng)對(duì)疫情的結(jié)果并非取決于不同國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和政治制度，而是國(guó)家能力（state capacity）、政府執(zhí)行力和社會(huì)對(duì)政府的信任度等因素。[33](p26-32)[34]新加坡的漸進(jìn)主義決策和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制保證了上述能力的實(shí)踐。

面對(duì)新冠疫情這樣重大公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，應(yīng)對(duì)政策應(yīng)當(dāng)深度與廣度兼具。然而新加坡抗疫政策深度逐步加強(qiáng)，廣度卻仍有待拓展。在其推行的許多惠民政策只適用于公民與永久居民（例如相關(guān)的津貼），而外籍勞工擁擠的居住環(huán)境被新加坡巡回大使許通美稱為是第三世界的水準(zhǔn)，間接導(dǎo)致后期疫情在外籍勞工群體中爆發(fā)，這被一些學(xué)者認(rèn)為是政策的一個(gè)缺陷，[35](p345-362)雖然政府在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后加大了對(duì)外籍勞工的全面檢測(cè)力度和范圍，在8月7日完成對(duì)26萬(wàn)多名居住集體宿舍的勞工檢測(cè)工作，并著手改善他們的居住環(huán)境。這也顯示，抗疫政策的全面性、多元性、普惠性的重要意義。

總之，從新加坡防疫三個(gè)階段的特征可以發(fā)現(xiàn)，政府結(jié)合了不同階段外部環(huán)境、內(nèi)部問(wèn)題、民眾需求以及國(guó)家資源等多方面因素而制定的。政府多部門在三個(gè)階段遵循漸進(jìn)主義原則與特征，圍繞抗擊、預(yù)防新冠肺炎，實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、國(guó)民安全的最終目標(biāo)，每一階段的政策都在前一階段基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整、修改、提升，并未完全否認(rèn)前一階段政策，體現(xiàn)了漸進(jìn)決策理論在公共政策中的漸變性特征，而這一特征的有效性則與政府能力密不可分。新加坡經(jīng)驗(yàn)顯示，漸進(jìn)決策理論仍然具有其實(shí)踐和政策意義，但它必須結(jié)合不同國(guó)家和社會(huì)的語(yǔ)境下，并注重機(jī)制的作用、治理能力、社會(huì)對(duì)政府的信任度等因素。