江西省高標準農田建設現狀、問題與對策研究

彭柳林，余永琦，余艷鋒，付江凡，王長松

(江西省農業科學院 農業經濟與信息研究所，江西 南昌 330200)

參照TD/T 1033—2012《高標準基本農田建設規范(試行)》，高標準農田是指一定時期內通過農村土地整治形成的田間設施配套、土地平整、集中連片、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田。縱觀現有文獻，國外并沒有“高標準農田”這一概念。一般地，學者們關于農田建設的研究主要集中在以下方面:一是優質耕地保護、耕地產出效益提高和生態農業發展[1-5]。其中，西方學者的研究熱點多集中在實現土地整治的環境保護、經濟效益更大化、景觀生態等多重功能，及與農業生產相關的灌溉管理、施肥培育技術改進等方面[6-8]。二是農田建設的可行性研究[9-10]。三是土地整治項目成效評價研究。相關研究已從只注重土地整治工程的經濟效益，發展到兼顧經濟效益、社會效益、生態效益的重要性[11-13]。國內學者普遍認為，高標準農田建設可有效增加糧食產量，保護耕地，提高農民收入，改善生態環境，提高農業比較效益，促進當地經濟的發展，有力地促進現代農業發展和新農村建設[14]。當前，有關高標準農田建設的成效問題受到廣泛關注。一部分學者運用德爾菲法、YAAHP法、DELP法、層次分析法(AHP)、TOPSIS法等對高標準農田建設進行績效評價[15-18]。也有學者從經濟、社會、生態等方面對高標準農田建設成效進行綜合評價，發現高標準農田建設改善了項目區農業交通條件、耕地質量、資源利用結構、農業生產條件、生態保護和民生問題，推進了農業規模化經營，促進了現代農業發展，提高了農民收入[19-23]。

中央一號文件明確提出，“到2020年確保要建成8億畝、力爭建成10億畝生態友好、集中連片、穩產高產、旱澇保收的高標準農田”(畝為舊制單位，15畝=1 hm2，遵從行業習慣，以下保留相關表述)。習近平總書記2016年和2019年先后2次視察江西，囑托江西“要夯實糧食生產基礎，發揮糧食生產優勢，鞏固糧食主產省地位”。江西省于2017年成立了以常務副省長為組長的領導小組，啟動新一輪高標準農田建設，計劃用4 a時間，統籌整合資金360億元，新建1 158萬畝高標準農田，到2020年全面完成國務院下達江西省的2 825萬畝建設任務。江西省在不斷的摸索與創新當中，探索出一套卓有成效的江西做法，建設進度和質量走在全國前列。國務院辦公廳發布《關于對2019年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》，江西省高標準農田建設獲督查激勵通報。2020年，國務院辦公廳組織開展的國務院大督查和專項督查中，江西省高標準農田建設予以“免督查”。基于此，特對江西省高標準農田建設現狀和主要做法進行總結，并分析其面臨的困境，以期為全國高標準農田項目建設提供有益的經驗借鑒與參考。

1 江西省高標準農田建設現狀

如表1所示，《江西省高標準農田建設規劃(2014—2020)》提出，2014—2020年，江西省高標準農田建設規模計劃為2 128.37萬畝，其中:平原地形473.43萬畝，湖濱地形109.81萬畝，微丘地形508.24萬畝，丘陵地形920.03萬畝，山區地形116.86萬畝。

表1 江西省高標準農田建設規劃(2014—2020年)

根據江西省農業農村廳公布的數據進行測算，截至2020年2月，江西省已累計完成高標準農田建設2 325.35萬畝，占全省耕地面積50.27%，占總體目標2 825萬畝的82.31%。其中，1 667萬畝為2016年以前所建，2020年在建規模290萬畝，2017—2020年綜合完成率57.16%(表2)。建成的高標準農田，普遍達到了“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”的要求，項目區耕地質量等別平均提升約0.5個等級。依據93個縣(市、區)項目投資進展情況，2019年總體投資完成率達72.97%，提前實現了春節前完成60%的目標，比上年同期提高了近20百分點，預計距離2020年2 825萬畝的高標準農田建設任務還差500萬畝。自2017年以來，江西省實際投入建設資金超過270億元，帶動141.3萬農戶受益，新增集體收益約6.7億元，惠及貧困戶10.92萬戶。全省年度土地流轉率高達73.5%，帶動產業結構調整面積占比44%，引進和培育新型經營主體10 000多個，有效盤活農村部分撂荒耕地，部分貧困地區農戶生活得到較為明顯的改善，鄉村振興戰略與脫貧攻堅有序推進。

表2 江西省高標準農田完成進展情況(2017—2020年)

2 江西省高標準農田建設的主要做法

自2009年以來，在推進高標準農田建設的過程中，江西省政府及相關農業部門不斷總結經驗與創新，在結合省內具體實際情況下，創造性地探索出一套適合江西高標準農田建設的做法。

2.1 強化“三變三統一”，形成全省“一盤棋”

一是項目管理變各自為戰為統一指揮。組建“省級政府+地方政府”上下聯動、高效執行的組織模式，形成了省市縣鄉村5級聯動、多部門通力協作的工作格局。二是項目資金變多頭管理為統一管理。自2017年以來，江西省破除“五牛下田”局面，打破部門界限，從省級層面統籌整合資金，建立了“省級統籌整合、縣級集中使用”的農田建設資金管理新機制，將發改、財政、國土、水利、農業等部門管理的5大類農田建設資金集中由省里統一管理分配，做到“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，從源頭上解決江西省農田建設投入渠道分散、資金碎片化問題。為破解原有的銀行融資渠道不暢、建設資金不足問題，江西省創新融資渠道，通過新增耕地收益發行專項債券，解決資金缺口。2019年7月，在上海證券交易所成功發行了全國首只高標準農田專項債券。截至2020年1月，已累計發行高標準農田建設專項債78.39億元，募集資金覆蓋江西省全部11個地級市的高標準農田建設。三是項目建設變多重標準為統一標準。制定了江西省統一的高標準農田建設規范，明確了“6大工程”(土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護和生態環境保持、農田輸配電)建設標準，并根據平原、濱湖、丘陵、山區的不同地形科學核定，將畝均投入標準由以前的1 200元左右提高到3 000元。

2.2 堅持規劃引領，“一張藍圖”繪到底

一是堅持規劃管總。根據江西省總體規劃，以縣域為單位，按照新建為主、區域推進的原則，統一劃定建設區域，將2 825萬畝新建指標落實到縣(市、區)。二是堅持分年推進。圍繞年度290萬畝建設任務，將建設任務分解到鄉、村、組、田塊。三是堅持連片打造。打破區域阻隔，集中力量、連片實施，整鄉整村推進高標農田建設。四是突出建設重點。優先在“三線兩區”(高速公路、鐵路、國省道，及糧食生產功能區和貧困地區)安排項目。五是強化耕地保護。按照“少硬化、不填塘、慎砍樹、禁挖山”要求，充分挖掘和利用項目區內非耕地、荒蕪園地、廢棄地等資源，提高項目新增耕地率。六是注重工程建后管護。重點引導以利用促管護，建立“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”的管護機制，做到“5個明確”:明確鄉鎮政府是監管主體，流轉經營戶和村委會為實施主體；明確建成并已上圖入庫的高標準農田全部納入管護范圍；明確管護人員的工作職責和管護事項；明確由縣級政府在年度財政預算中安排建后管護經費，并多渠道籌措建后管護資金；明確將建后管護列入農田建設考核重要內容。七是保障農民權益。堅持依法自愿有償原則，確保流轉土地農民的惠農補貼不縮水，維護農民承包經營權。

2.3 狠抓關鍵環節，“一把標尺”嚴把關

在工程質量上，圍繞“田成方、渠相通、路相連、旱能灌、澇能排”建設要求，堅持“一把標尺”嚴把關。一是嚴把設計關。項目區各施工內容，均由專業技術人員負責勘測、設計等，規劃設計實行“三進三出”:一進片區，繪制出現狀圖；二進片區，制定出施工圖；三進片區，村組、農戶簽字確認。二是嚴把招標關。項目設計、施工監理等嚴格執行基本建設項目法人制、招投標制、監理制、合同制等制度。三是嚴把施工關。落實縣級牽頭部門為一級法人、鄉(鎮)為二級法人的雙重管理制度，高標準農田辦、鄉鎮定期調度督導，聘請村組義務監督員同步監督。監理單位分標段派駐人員，對施工過程開展旁站式監理。四是嚴把進度關。堅持定期調度，即時排位，全省通報，對發現的進度問題，由成員單位和廳掛點處長深入市縣督導整改。五是嚴把驗收關。變部門驗收為統一驗收。落實縣級主體責任，實行項目到縣、資金到縣、責任到縣。由省領導小組統一組織績效考評，并引入第三方機構對項目建設進行評估驗收。制定了《驗收工作細則》，對不合格項目納入“問題清單”，對限期整改不到位的，絕不通過驗收，并建立項目實施單位“黑名單”制度，同時對高標準農田質量實行負面清單管理。

2.4 提升治理能力，完善“一套制度”

一是建立了項目管理規范化體系。制定出臺了高標準農田建設“1+15”政策體系。二是建立了督查常態化體系。構建了“定期調度、對接督導、掛點督查”3項常態化監督機制，由省高標準農田辦每周定期調度各地進展情況，11個省領導小組成員單位分別對接督導11個設區市，省農業農村廳安排百名處長掛點督查96個項目縣，及時掌握各地項目建設進度和質量情況。三是建立了科學的考核體系。制定《江西省高標準農田建設績效考評辦法》，實行“縣級自驗自評、市級全面驗收、省級績效考評”三級考核辦法，建立“獎優罰劣”績效考評激勵機制。

2.5 統籌資源推行“8個結合”，打好“一套組合拳”

江西省摒棄重建設輕管護、管建設不管利用的傳統思維，在建設效果上，重點突出“建、管、用”一體。一是與“兩區”劃定相結合。在2 800萬畝水稻生產功能區和700萬畝油菜籽生產保護區，優先建設高標準農田。2019年，江西省部分地區“兩區”劃定建設陸續完成，其中，崇仁、峽江、泰和、上高、奉新等縣(市、區)“兩區”劃定成果通過省級驗收。二是與調優農業產業結構相結合。在確保糧食產能的基礎上，堅持以深化農業供給側結構性改革為主線，大力發展優質稻、蔬菜等高效作物，推廣稻漁綜合種養模式。2017年，宜春市在該市高標準農田項目區落實產業結構調整面積29.13萬畝，產業結構調整比例達53.8%，發展有機稻、優質稻、瓜果蔬菜、稻田綜合種養、中藥材等。其中，豐城市梅林示范點引進貴澳農業科技有限公司投資1.3億元，新建500畝蔬菜產業園和4 000畝稻魚(鰍、鴨)綜合種養基地，建設2個1.2萬m2智能溫室鋼化玻璃蔬菜大棚和450畝溫控蔬菜大棚。三是與建設現代農業示范(產業)園相結合。促進園區建設上檔次、上水平。2019年，撫州市加快推進高標準農田建設與現代農業示范園區融合發展，全年新增7個省級現代農業示范園，總數達26個，實現年產值37.39億元，農業綜合生產能力顯著提高。四是與培育新型經營主體相結合。通過先建后補等方式，支持其主動建設、率先建設。截至2019年7月，南昌市持續推進6個萬畝以上、5個5 000畝以上集中連片建設區，在“三線”附近推進高標準農田連片建設區域3.8萬畝，共培育和服務企業、合作社、家庭農場等各類農業新型經營主體944個，其中市級以上龍頭企業7個，有效提升了高標準農田規模化經營水平、機械化水平。五是與休閑觀光農業相結合。支持基層因地制宜，建設一批秀美田園，讓田園變公園，勞動變運動。六是與推進精準扶貧相結合。無縫對接產業扶貧規劃，優先支持安排貧困地區，提升貧困人口自我發展能力。2019年，余干縣加快土地規模流轉步伐，通過推高土地租金，充分挖掘農業產業扶貧效益，高標準農田項目區共帶動5 000余戶貧困戶參與產業化經營，戶均年增收2 000元以上。七是與壯大村級集體經濟相結合。將新增耕地劃歸村集體管理，通過對外流轉、自主經營、作價入股等方式，增加村級集體收益。2019年，吉安市青原區富田鎮利用上級高標準農田改造資金對該地區低產田、撂荒田進行改造，提升土地流轉差價，實現了各村集體經濟產業經營性收入穩步增長。八是與輪作休耕相結合。實現用地養地結合，促進土壤改良和地力提升。據統計，2017年，江西省開展稻肥輪作模式示范面積545萬畝，稻油輪作模式示范面積400萬畝，稻豆輪作模式示范面積20萬畝，冬閑休耕面積超過2 000萬畝，耕地質量有所改善提升，面源污染得到有效控制。

2.6 探索多種模式，實現高效利用“一個目標”

在確保糧食產能的基礎上，涌現了多種產業發展新模式，加速了土地流轉和農業產業結構調整優化，高標準農田得到高效利用。一是“高標準農田+企業+特色產業基地/示范園區+農戶”模式。余干縣2017年在該縣現代農業示范園區內建設高標準農田2.1萬畝，創建標準化生產基地，打造生態有機產品，投資建設了全國最大規模的以芡實加工為主的余干芡實產業園，同步打造中國芡實生態養生莊園，實現三產融合發展。二是“高標準農田+土地流轉+適度規模經營”模式。鄱陽縣在推進高標準農田建設過程中，創新土地流轉機制，組建村級股份制合作社，采取土地入股的辦法，通過整村土地流轉，實現土地變資產、資金變股金、農民變股東，用于規模種植設施蔬菜、瓜果、食用菌等高效經濟作物，拓寬農民增收渠道。鷹潭市余江區采取“先流轉先建設，邊流轉邊建設，建成后快流轉”的高標準農田建設思路，在土地流轉加速的同時，新型經營主體發展加快，僅2018年就依托高標準農田建設平臺新增種糧大戶、專業合作社、農業龍頭企業等新型經營主體25家。三是“高標準農田建設+龍頭企業+脫貧攻堅+農戶”模式。于都縣高標準農田建設項目區貧困戶以產業扶貧貸款入股村級合作社，村級合作社將股金投入縣級合作聯社，縣級合作聯社再將股金入股山東魯盛集團在該縣注冊的蔬菜企業，股本由公司負責償還，貧困戶每年按股本的8%獲得固定分紅，已吸納當地70%的貧困戶1 700多戶入股，每戶股金3萬元，每戶每年可獲得分紅收入2 400元。在高標準農田建設實施中，政府還要求項目施工單位多使用有勞動能力的貧困戶勞力，項目區內的貧困戶因此，不僅可以獲得分紅，還可以獲得務工收入。

3 江西省高標準農田建設存在的問題

2020年，江西省即將完成高標準農田2 825萬畝的建設目標，但在建設過程中也暴露出些許問題，高標準農田建設仍存在阻力。

3.1 宏觀層面

一是部分項目設計方案不盡科學合理。一方面，高標準農田建設缺乏總體規劃，尤其是建設初期，多數縣(市、區)政府未能從鄉村振興和“三農”發展角度出發，未能把高標準農田建設和地方農業發展和鄉村發展有機銜接，更趨向于應付上級政府下達的指標任務，對高標準農田建設項目選址隨意，對設計施工單位資質和前期理念把控不嚴，導致產業布局和高標準農田建設脫節，部分高標準工程項目結束后，地方農業產業發展并未取得明顯成效。另一方面，項目建設初期，多數設計施工單位對中央和省級關于高標準農田建設工程的要求領悟不足，地方政府對高標準農田建設的認識不透，在和設計施工單位的溝通中導致設計施工單位往往憑經驗和自我認識設計高標準農田建設項目，在建設過程中未能做到統籌安排、科學規劃，項目大而不全，未能從洪澇災害防治、耕地產能提升、機械化全程可操作、現代生態農業發展等宏觀高度綜合考慮項目設計。

二是部分項目工程質量存在把關不嚴現象。高標準農田項目建設過程中存在質量不達標、高效利用不規范現象。各地農業農村部門作為項目業主單位，尚未建立起健全的工程質量監管體系，行之有效的質量保證措施更是缺乏。如部分高標準農田建設項目存在不達標、與農事要求不匹配現象，部分地區高標準農田的高低差超標，溝渠未嚴格按地形地勢設置導致灌溉不暢等。工程轉包賣標現象時有發生，中標單位不施工，施工單位不投標，施工進度拖拉緩慢；監理單位履職不到位；業主單位對項目建設和管理業務缺乏經驗，認識不充分，且缺乏有效的監管手段，加上項目點多、面廣、線長，導致工程得不到有效的監管，工程建設質量得不到有效保障。如部分項目建成后，經驗收發現存在“偷工減料”現象，還未驗收就出現墻體斷裂、水渠漏水等質量問題。

三是長效管護利用機制仍不夠健全。“重建輕管”現象突出，在項目區域內實行土地平整以后，原有農戶承包地的界址已被打破，沒有流轉的高標準農田出現了“政府管不到、集體管不好、農民不愿管”的難題。項目利用率也不高，在實地現場可以看到仍有不少沒有得到流轉的高標準農田上未種植任何農作物，正等待引進新型經營主體。

四是工程進度存在滯后問題。部分地區由于工程招標滯后或者長時間的陰雨天氣導致田間濕度大，土地平整機械不能施工，或者施工不便，影響土地平整施工進度。尤其是由于長時間的陰雨天氣，田間道路和新建設的機耕道非常泥濘，運輸機械不能通行，澆筑溝渠的原材料運不進去，導致溝渠澆筑無法施工，嚴重影響溝渠澆筑的施工進度。工期延后與農作物生長期存在沖突，影響地方農作物耕作。

3.2 微觀層面

一是土地流轉受阻。高標準農田建設遇到的最大難題在于土地流轉，這是調研中地方政府提出最多的問題。一是當地政府與農戶間溝通不足，宣講不夠深入，農民對高標準農田建設理解不清。二是多數農民守地思想嚴重，小農意識根深蒂固，對自己的土地保護性很強，對土地流轉抵觸情緒較大。三是部分農民心存疑慮，擔心土地流轉變成土地流失，現在國家惠農政策陸續出臺，覺得種地有利可圖。四是部分外出務工農民擔心一旦自己想回來種地但不能收回自己的土地，即使流轉給鄉親耕種，也要求不能打破地界。以上種種導致地方土地流轉遇到較大阻礙，產生了不少的土地糾紛。

二是補貼標準不同區域認可度不同。江西省將每畝高標準農田建設的投入標準統一限定在3 000元。調研中發現，江西贛北和贛南地區差異明顯，贛北區域對該標準接受度較高，而贛南丘陵地貌明顯，山區田塊高低不平，田塊面積小，多數地方執行部門認為標準偏低。

三是農戶對土地平整接受度不高。多數地方農民不愿意平整自己的土地，認為平整后破壞了土壤結構，最上面的耕作層受損，耕作質量隨之下降，收成欠佳。尤其是在贛南山區，耕地質量較差、高排田的中低產田區域，農戶土地平整意愿極低。

四是農用水價改革遇阻。部分地方政府為解決高標準農田建后管護經費，實施農用水價改革。然而，山區利用山泉水灌溉已成地方農民耕種習慣，且從未征收費用。高標準農田建設引發的農用水價改革，在部分鄉村執行困難，遇到較大阻力。

4 進一步推進高標準農田建設的建議

為了鞏固維護來之不易的建設成果，亟須重點做好高標準農田后續的運營、管護、使用、流轉等方面工作。

4.1 建立有效的高標準農田建成后評價體系

高標準農田建設項目是一項系統性工程，整個過程圍繞著經濟發展、農業生產、居民生活等多個方面進行，彼此相互影響、相互作用，構成一個閉環系統。高標準農田項目建成后，整體效果的評價是高標準農田建設程序的最后一步，也是項目管理運營的第一步，其主要是為高標準農田建成后管理服務的，側重在宏觀決策和監督管理2個方面。在江西省內建立相應的高標準農田建成后評價體系，應圍繞經濟效應、社會效應、生態效應等層面展開，以便及時追蹤掌握高標準農田運營現狀、耕地整體概況、損壞程度、二次投入強度等，為管理運營提供依據。后評價體系應從多個角度出發，具體應涵蓋高標準農田使用情況、糧食耕作率、原設施損毀程度、節能減排效能、抗災能力、增產增收效果、農村居民生活改善情況、可持續性等多方面，其中可重點圍繞“生產”“生態”“生活”3個維度，綜合評價高標準農田建成后的整體效果。省內各地可根據本地實際情況，充分運用遙感監測技術，對山地、湖泊區域、平原地區的高標準農田進行具體分析，有側重地評價。

4.2 建立高標準農田建后管護的獎懲機制

按照《高標準農田建后管護指導意見》的要求，應積極落實高標準農田建后管護主體和責任范圍，不僅要抓實地方行政主體的監管責任，同時還要落實財政管護資金，建立獎補機制，引導和激勵專業大戶、家庭農場、農民合作社、農民用水合作組織、涉農企業和村集體等參與高標準農田設施的運行管護，讓以農戶為主體的廣大農村集體組織自發地承擔起管護之責。同時，在有條件的地方可推行“網格化”管護模式或進行建后管護市場化試點，引入第三方。另外，對于通過流轉的高標準農田，應建立“黑名單”制度，由承接流轉的農戶等主體承擔管護責任與義務，對于損壞后不主動修理，經過勸誡后仍不修理的，及時納入“黑名單”中，保障高標準農田設施使用的可持續性。

4.3 推進農業生產社會化服務發展，提升高標準農田的利用效率

高標準農田最適合規模化經營，在規模化經營中引入農業生產社會化服務，能夠有效提升農業生產的效率，發揮節本增效的作用。因此，要想充分發揮出高標準農田的真實效果，需大力發展農業生產化服務業，完善相應的農業生產配套服務設施。一是要培育壯大農業社會化服務組織，構建以市場競爭為導向的農業生產社會化服務市場，推動服務組織從兼業性經營向專業化職業化經營管理轉變，形成服務農業生產的多功能服務主體。二是要積極開展試點項目實施，在江西省高標準農田區域內，引導農戶廣泛接受農業生產托管、機械化烘干等社會化服務，大力推進機械化、規模化、集約化的綠色高效現代農業生產方式，縮短作業時間，提升高標準農田耕作效率。三是要完善農業生產社會化服務體系建設，鼓勵農機服務主體采取合同制、股份制、股份合作制等經營組織形式，與大規模承接高標準農田流轉的家庭農場、種植大戶、普通農戶、農業企業形成“利益共享、風險共擔、協同發展”的農業生產聯合體，化零為整，提升高標準農田耕作機械化水平。

4.4 建立合理的定價機制，促進高標準農田有序流轉

高標準農田能否有效流轉，取決于其定價的合理性。江西省應建立合理的高標準農田定價機制，推動高標準農田有效流轉。一是統籌全省高標準農田建設情況，建立以市場為導向的定價機制。具體而言，各區域內的高標準農田流轉租金視當地市場情況而定，自愿流轉。對于租金過高或者過低的情況，可由當地村集體組織核驗，牽頭協調，統一規劃承包區域，從而統一租金價格。二是建立價格信息披露機制。為了應對部分地區扭曲定價，可設立相應的信息平臺，公開披露各個區域內的高標準農田流轉價格，實現流轉過程公開、公平、公正。三是落實租金補償機制，嚴控高標準農田使用用途。可嘗試推行雙向補償機制，降低流轉過程中交易費用與成本，同時對于任意改變高標準農田使用途徑的農戶不給予補償。