我國油氣礦業權競爭出讓研究

高 陽，羅 玲，梅 丹，王 倩，陳 騏，艾 娟，趙龍梅

(1.自然資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034；2.延長油田股份有限公司靖邊采油廠，陜西 靖邊 718500；3.中國石油煤層氣有限責任公司，北京 100028)

2014年，我國開始推動以能源供給、能源體制為代表的能源革命，要求建立統一開放和競爭有序的市場體系，強化資源配置中市場因素的決定性作用。油氣作為國家發展的重要能源，緊跟改革步伐，實行石油天然氣勘查開采管理改革[1]。油氣礦業權出讓作為油氣勘查開采的前提，是油氣管理和改革的基礎之一。開展油氣礦業權競爭出讓，能夠實現多方共贏。從國家角度來講，油氣礦業權競爭出讓能夠促進勘探開發，維護國家權益。對于空白區，希望通過出讓，吸引企業投資，獲得區塊資料，了解區塊前景，甚至獲得發現；對于已有資料的地區，希望通過出讓，能夠獲得更大的發現或者產出。從地方政府角度來講，油氣勘探開發能夠帶動地方經濟發展(稅收)、就業，有的地區可能形成支柱產業。從企業角度來講，油氣勘探開發是合理投資的路徑之一，有望達到穩定獲利。我國當前已經公開組織了多輪次的油氣礦業權競爭出讓，取得經驗的同時也存在一些問題，本文針對這些問題，提出完善我國油氣礦業權出讓的意見建議。

1 我國油氣礦業權競爭出讓梳理

自2011年起，原國土資源部開始在一定范圍內組織油氣礦業權競爭出讓，截至2019年，自然資源部(原國土資源部)已成功公開組織11輪油氣礦業權競爭出讓，在常規油氣、煤層氣、頁巖氣方面進行了多次探索，多輪出讓采用了招標、拍賣、掛牌等不同的競爭出讓方式(表1～3)。礦業權人不再是單一的國有石油公司，而是包括能源類國企、民營企業及其他類型的企業，共有39家企業通過競爭獲得了61個油氣礦業權，現階段我國出讓的礦業權全部為探礦權。

表1 常規油氣探礦權競爭出讓Table 1 Competitive refer of conventional oil and gas prospecting rights

表2 頁巖氣探礦權出讓Table 2 Competitive refer of shale gas prospecting rights

表3 煤層氣探礦權出讓Table 3 Competitive refer of coalbed methane prospecting rights

續表3

2 現階段我國油氣礦業權競爭出讓特點

2.1 由“申請在先”到“競爭出讓”

油氣礦業權過去由國家一級管理，長期采用“申請在先”的無償出讓方式，取得油氣礦業權的企業必須擁有石油天然氣勘查開采資質，因此我國絕大多數的油氣礦業權為有資質的中國石油、中國石化、中國海油及延長油田所有。

為體現市場在資源配置中的決定性作用，原國土資源部自2006年起，逐步實行面向全國企業的油氣礦業權競爭出讓。 2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《礦業權出讓制度改革方案》，明確礦業權全國范圍內的競爭出讓，嚴格限制協議出讓[2]。

2.2 由“無償取得”到“有償取得”

《礦產資源權益金制度改革方案》(國發〔2017〕29號)發布前，油氣礦業權一直采用“無償取得”的方式，方案發布后，自2017年起，在礦業權出讓階段征收礦業權出讓收益。依據《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)有關規定，山西省、貴州省等煤層氣和頁巖氣的礦業權出讓將按照金額或者率的方式繳納礦業權出讓收益[3-4]。

2.3 探索競爭方式，積累出讓經驗

11輪公開的油氣礦業權競爭出讓，采用了招標、拍賣和掛牌等多種形式。拍賣和掛牌的競爭出讓方式，操作相對較為簡單，出讓收益報價較高者，獲得油氣礦業權。招標的競爭出讓方式，聘請評標專家評議投標者的勘查實施方案或承諾工作量，得分高者，獲得油氣礦業權。通過這幾種方式的實踐，完成了對招標、拍賣和掛牌出讓模式的初步探索，為后續出讓奠定基礎。

2.4 加大退出，盤活區塊

區塊是油氣礦業權出讓的基礎。截至2018年底，全國共有石油天然氣(含煤層氣、頁巖氣)探礦權924個，面積309.46萬km2；采礦權774個，面積16.49萬km2[5]。大部分含油氣盆地已被登記，因此盤活區塊是保障區塊來源的重要手段之一。從2013年起，自然資源部(原國土資源部)加大監督力度，考核油氣礦業權人最低勘查投入，運用合理的行政手段，依法督促油氣礦業權人盤活區塊、遏制“圈而不探”現象。

多輪次的油氣礦業權出讓規定了在勘查期滿時，如果礦業權人未能按競爭時的承諾完成勘查投入，須按未完成比例退出相應面積。貴州省頁巖氣和山西省煤層氣的出讓，都規定如果礦業權人未能完成承諾工作量的30%，則退出全部面積，勘查許可證將會被吊銷。

2.5 放開準入，拓展市場主體

受石油天然氣勘查開采資質限制，過去只有中國石油、中國石化、中國海油和延長石油四家石油企業能夠獲取油氣礦業權，其他社會資本無法進入油氣勘探開發領域，油氣資源上游市場不能形成競爭態勢。近年來，我國逐步降低了油氣勘探開發領域的資質門檻，不再以石油天然氣勘查開采資質為唯一的準入標準，轉而注重企業的資金實力及技術實力，關注企業凈資產或注冊資本以及油氣勘查開采經驗等。準入資質的放開，使得更多的市場主體能夠參與油氣礦業權競爭出讓，競得油氣礦業權。2020年1月，自然資源部規定，只要在中華人民共和國境內注冊凈資產不低于3億元人民幣的內外資公司，均有資格按照規定取得油氣礦業權。

2.6 一級管理，煤層氣下放管理

油氣資源由于其特殊的工業地位，我國一直以來采取國家一級管理的政策，由自然資源部(原國土資源部)負責組織油氣礦業權出讓和審批登記。2016年，原國土資源部公布《國土資源部關于委托山西省國土資源廳在山西省行政區域內實施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》，允許山西省進行部分煤層氣的勘查開采審批登記工作。

3 當前我國油氣礦業權競爭出讓存在的問題

雖然我國目前已經進行了多輪次的油氣礦業權競爭出讓，在打破油氣上游壟斷，引進多種經濟成分方面取得了一定的進展，契合礦業權管理改革的精神，是油氣勘查開采管理的進步。 但是，在取得進步且引起較大社會反響的同時，也存在著企業盲目報價、礦業權人履約難、獲得重大發現難等一系列的問題。

3.1 區塊品質不高

北美的部分國家的出讓區塊多為滾動勘探或者老油田改造等相對成熟的區塊，總體資源條件優越，勘探開發潛力大。我國出讓的區塊以非常規勘探為主，具有油氣發現的可開發區塊有限，且多數位于偏遠地區，技術難度大，不易取得勘探開發突破。

3.2 缺少出讓規劃

我國目前的油氣礦業權競爭出讓，沒有前期的規劃，多數是按照部或者省廳的工作計劃進行出讓的。一方面難以形成長期、穩定、有序的出讓，不能形成良性的油氣礦業權市場；另一方面也使得有意向參與競爭的企業無從下手，無法有針對性地開展計劃性工作。由于缺少出讓規劃，不能定期進行出讓，企業獲得礦業權機會少，容易導致企業在終于有機會參與競爭時，為了獲取礦業權而盲目過高的報價，擾亂礦業權市場。

3.3 企業盲目承諾或報價

以幾次出讓為例：2012年頁巖氣招標出讓，19個區塊的中標人承諾3年內勘查承諾投入為128億左右，區塊面積共1.95萬km2;2015年新疆常規油氣招標出讓，3個區塊的中標人承諾3年內勘查投入為85億左右，區塊面積0.75萬km2;2017年貴州正安頁巖氣拍賣，成交價為12.9億元，區塊面積約700 km2。出讓時這些區塊的勘探開發前景并不明朗，存在明顯的報價過高現象，不僅給企業帶來資金投入的壓力，也為政府的后期監管帶來困難。

3.4 探礦權人履約難

出讓時，對礦業權人有最低勘查投入的要求。依據不同輪次的出讓特點，有的對資金投入有要求，有的對工作量有要求，但大多數企業勘探工作進展緩慢，違約現象存在，給政府監管帶來一定難度。

從企業角度分析，存在以下問題：①迫切進入油氣上游領域的熱情過高，盲目報價，后期難以履約；②對區塊潛力認識不足，缺少從事油氣領域的工作經驗，前景預測不準確；③有的企業想進行概念炒作，為上市公司服務，中標后不能積極開展勘探開發工作；④經濟原因，企業資金鏈斷掉，無法繼續投入。

從政府角度分析，存在以下問題：①區塊多位于空白區或企業認為沒有勘探開發潛力的退出區，位于成熟盆地外，資源條件差，勘探風險高，區塊的先天條件不足，企業開展工作存在一定難度；②目前出讓的區塊，出讓組織部門提供給礦業權申請人的資料太少，申請人難以判斷區塊潛力；③關于出讓、改革的信息不明朗，政策不穩定，導致有的企業為抓住機會進入勘探開發領域而過高報價；④投資環境不穩定，有的要件審批時間過長，影響勘探開發進程。

4 完善我國油氣礦業權競爭出讓制度的建議

4.1 加大出讓前期地質調查及資料公開力度

出讓中需要加大對擬出讓區塊的調查力度，建立開放的資料收集、流轉和共享體系，保證信息對稱，便于申請人能夠細致完整地收集區塊前期資料，合理評估區塊風險和價值，進而選擇合適的出讓方式方法。

4.2 逐步建立合理的區塊出讓規劃

科學、合理的油氣區塊出讓規劃應體現本國資源基礎、勘探開發市場環境，包括區塊潛力、價值評估、潛在投資群體、區塊出讓程序、方式、評標原則、監管體系、環境影響評估等多項關鍵內容，并通過完善的組織實施和保障措施最終實現規劃的目標。油氣區塊出讓規劃應及時根據市場環境、技術進步、更新的地質認識等信息及時調整并完善規劃，保障規劃的科學性，有秩序有計劃地組織油氣礦業權競爭出讓。

4.3 合理選擇油氣勘查區塊競爭出讓比選規則

1) 考慮招標、拍賣和掛牌的特點。在操作方面，采用招標的方式出讓，評比勘查實施方案，優點是能夠綜合考慮投標者的能力，缺點是評標相對復雜，考驗評標專家的綜合實力，并且存在出現廉政風險的可能。采用拍賣或掛牌的方式出讓，價高者得，優點是規則明確，操作簡單易行，缺點是只考慮經濟原因，沒有考慮企業的綜合實力。在稅費方面，采用招標方式的出讓，轉為采礦權以后才繳納出讓收益，政府在探礦權階段無稅收收入，若沒有勘探發現，則企業沒有損失；采用拍賣或掛牌方式的出讓，在探礦權階段需要繳納至少20%的出讓收益。對于政府而言，尤其是地方政府，可能更加傾向于采用拍賣或掛牌方式的出讓，但對企業而言，若無發現，則損失前期投入。因此在出讓時，需要組織部門綜合考慮出讓的需求以及預期目標，選擇出讓方式。

2) 根據區塊勘查風險高低選擇出讓方式。由于當前我國大多數地質條件好、勘探開發潛力大的地區已經被石油公司登記，因此，更應在出讓時考慮每個區塊的勘查風險，理性選擇出讓方式。對于勘查風險低的區塊，可以采用拍賣或掛牌的方式進行出讓；對于勘查風險高的區塊，可以采用招標的方式進行出讓。

在判斷勘查風險高低時，建議綜合考慮以下影響因素。①區塊地質條件與勘探開發前景。若區塊已有前期工作，且可以通過計算得到預測儲量，建議采用拍賣或掛牌的方式進行出讓；若無法得到預測地質儲量，建議采用招標的方式進行出讓。②前期地質資料的豐富程度。③地表條件：包括地形、交通等，同時也需要考慮地理位置因素，比如新疆，冬天時間比較長，歇工期長，能夠施工的時間相對較短。④社會條件：如當地政府及百姓是否支持等。

3) 調整礦業權出讓收益的繳納方式。《礦產資源權益金制度改革方案》與《礦業權出讓收益征收管理辦法》出臺以后，出讓收益的繳納方式成為礦業權出讓的一個重要環節。當前我國油氣礦業權出讓，采用招標方式出讓的，在采礦權階段，按國家規定的出讓收益基準率繳納礦業權出讓收益；采用拍賣和掛牌方式出讓的，以金額的方式繳納出讓收益，首期至少應繳納出讓收益的20%，才能取得勘查許可制，剩余部分在轉為采礦權后分期繳納。①在后續的出讓過程中，建議拍賣和掛牌也可以采取競爭出讓收益率的方式，即以出讓收益基準率為“底價”，承諾的“率”高者得。②當前礦業權出讓收益繳納規定了用出讓收益率和金額兩種繳納方式，建議可以采用“金額+率”的繳納方式。當區塊整體條件較好時，出讓時可規定，在探礦權階段以金額方式繳納出讓收益，在采礦權階段以率的方式繳納出讓收益；當區塊整體條件較差時，出讓時可規定，在探礦權階段不繳納出讓收益，在采礦權階段以金額的方式繳納出讓收益。