基于文本分析的煤炭行業政策變化及趨勢研究

張俊芝，谷杉杉

(中國礦業大學(北京)管理學院，北京 100083)

作為我國基礎且重要的能源行業，煤炭行業的發展直接影響著鋼鐵、電力、化工和建材等下游產業，而煤炭行業政策對煤炭行業的發展具有重大影響。行業政策是國家宏觀調控的重要手段，不同發展階段政策的側重點也有所不同。對煤炭行業政策的研究，不僅能深入剖析煤炭行業發展歷程，獲得經驗，更能掌握行業政策變化趨勢，使企業未雨綢繆，為更好地落實政策、抓住發展機遇提供建議。

文本分析是大數據背景下文本挖掘和信息索取的基本渠道。以往的政策研究多聚焦在政策的某一條款，驗證政策條款的影響或政策執行效果，而文本分析是基于定性研究的定量研究方法，通過對政策文本的分析，推測文本制定者的立場、觀點、價值和利益，整體上反應政策制定者的意圖和目的[1]。

1 煤炭行業發展階段簡介

我國煤炭行業發展階段大致分為五個階段[2]見表1。第一階段為1949～1978年，煤炭政策主要傾向于提升煤炭行業產量；第二階段為1978～1985年，國家對重點煤礦企業實行計劃經濟管理，集體辦礦與私人辦礦競相發展；第三階段為1986～2001年，我國放開了除電煤之外的商品煤價格，逐漸探索市場經濟；第四階段為2002～2012年，煤炭行業進入空前快速發展階段，煤炭行業“黃金十年”由此開啟，同時超常規生產導致煤礦安全事故頻發，煤礦安全生產受到重視；第五階段為2013～2017年，煤炭工業調整產業結構，由量的增長向質的轉變，煤炭行業進入產能調整、安全生產、創新高效、綠色發展新階段。

表1 煤炭行業發展階段及政策特點Table 1 Development stage and policy characteristicsof coal industry

2 煤炭行業政策分析

2.1 煤炭行業政策維度的確定

2016年12月22日，國家發展和改革委員會、國家能源局印發《煤炭工業發展“十三五”規劃》，提出建設集約、安全、高效、綠色的現代煤炭工業體系。據此，將煤炭行業政策分為產能調整、安全生產、創新高效、綠色發展四個維度。通過文本分析中的詞頻分析量化維度取值，為避免統計結果不準確，將每個維度關鍵詞控制為7個，其中的定義及確定的文本分析關鍵詞見表2。

表2 煤炭行業政策維度、定義及關鍵詞Table 2 Policy dimensions,definitions and key wordsof coal industry

2.2 煤炭行業政策文本的選擇和分析

本文選擇第五階段以來(即2013～2018年)國務院、國家發展和改革委員會、原國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局、國家能源局、原環境保護部、國務院國有資產監督管理委員會7個部門發布的，和煤炭行業有關的政策文本(共63篇文本，38.69萬字)，運用ROST-CM6文本分析軟件對其每年的政策文本從產能調整、安全生產、創新高效、綠色發展4方面進行詞頻分析，分析政策變化過程，預測政策變化趨勢，為煤炭行業更好地落實政策、抓住發展機遇提供建議，為不同政策下治理結構的選擇提供參考依據。通過ROST-CM6軟件計算的部分年度政策文本高頻詞見表3，可視化呈現如圖1所示。

根據文本分析結果，選取2013～2018年間每年前50個高頻詞，采用Gephi.0.8.1beta軟件對其網絡關系進行分析，得到圖2。

2.3 煤炭行業政策文本分析

根據煤炭行業政策關鍵詞文本分析結果可知，2013～2018年煤炭行業政策的側重點有所變化，主要表現在以下幾方面。

表3 2013～2018年煤炭行業政策高頻詞Table 3 High frequency words of coal industry policies from 2013 to 2018

圖1 部分年度政策文本高頻詞可視化呈現Fig.1 Part of the annual policy text high-frequency words visualization

圖2 2013～2018年煤炭行業政策高頻詞關系網絡圖Fig.2 Relationship network diagram of high-frequency words in coal industry policies from 2013 to 2018

2.3.1 煤炭戰略從總量性去產能，轉向結構性去產能

2013年國務院辦公廳頒發《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》，提出化解煤炭產能過剩，科學調控煤炭總量。從政策關鍵詞中分析，2013年高頻名詞分別為煤礦、安全、能源，動詞為加強、發展、建設，可見2013年煤炭行業產能控制仍處于初級階段，雖然煤炭價格受到抑制，但是總量減少具有一定的滯后性。2016年煤炭行業供給側結構性改革啟動，化解產能過剩方案逐一出臺，產能也作為高頻詞出現在當年政策文本中(No.31);2018年煤炭行業去產能政策取得階段性進展，煤炭企業兼并重組、煤電一體化建設也有序進行，電力、建設等詞語出現頻率明顯增加。與此同時，2018年高頻詞中，機制、保障、交易、市場、合同等詞語頻數較高，煤炭行業從總量性去產能轉向結構性去產能，在嚴格執行淘汰落后產能的同時，優化產能結構，鼓勵煤炭中長期合同的簽訂，促進煤炭行業供需動態平衡，穩定煤炭產運需，保障相關行業平穩健康發展。

2.3.2 科技創新從高效開采轉向清潔利用

2013年化解產能過剩政策提出后，煤炭行業研發重點逐漸從高效開采轉為如何科學合理地利用現有資源;2014年國家能源局發布《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》，明確提出應提升煤炭開發利用水平;隨后2015年印發《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015～2020年)》，將煤炭清潔、高效利用作為主要任務，同時向社會征集煤炭安全綠色開發和清潔高效利用先進技術與裝備;2016年國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，大力推進煤炭清潔化利用，為貫徹落實有關政策，煤炭行業逐漸著眼于清潔高效利用煤炭資源方面的技術創新與裝備投入。根據文本分析結果，2013年與技術密切相關的關鍵詞為發展、建設和能源;2015年變為煤炭、發展和利用;2017年利用、開發等詞語頻繁出現在政策文本中;2018年在完善鼓勵煤炭清潔利用技術創新的同時，機制、優化、保障等詞語頻率升高，說明在落實技術創新的同時，完善和優化創新機制也是確保技術創新持續發展的必要條件。

2.3.3 發展模式由傳統粗放發展轉向綠色可持續發展

2013年控制產能以來，煤炭行業發展模式由傳統粗放發展逐漸轉向綠色可持續發展;2014年國務院辦公廳印發《2014～2015年節能減排低碳發展行動方案的通知》，明確提出加強節能減排，實現低碳發展，是生態文明建設的重要內容，是促進經濟提質增效升級的必由之路；2016年《“十三五”生態環境保護規劃》中在大力推進煤炭清潔化利用的同時，將對煤碳排放的控制提前，增加清潔能源的供給和使用；2017～2018年，一系列政策的落實切實推進了煤炭安全綠色開采和清潔高效利用的發展模式，為經濟社會發展提供經濟可靠的能源保障。從政策文本分析，2014年開始政策文本中環境、保護、環保、發展等詞語出現頻率明顯增加;2015年生態、環境等詞語頻率排名上升到前10位;2016～2018年環境、生態等詞語也一直居于前列，我國煤炭行業發展模式由傳統模式有序轉向綠色可持續發展。

2.3.4 管理重點始終以安全為主

從2013年開始，國家安全生產監督管理總局先后頒布了《煤礦礦長保護礦工生命安全七條規定》《有限空間安全作業五條規定》《企業安全生產風險公告六條規定》《強化煤礦瓦斯防治十條規定》和《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》等規定和辦法，盡管由于沒有具體監管措施和罰則而被廢止或修改，但煤礦的安全生產始終是煤炭行業政策的重中之重。2017年，國家安全生產監督管理總局審議通過了新的《煤礦安全培訓規定》，對煤礦企業從業人員安全培訓、考核、發證及監督管理進行規定，從2013年完善實施安全現代化裝備、全面實現采煤、掘進機械化的操作規定，到2017年培養安全意識、安全理念，加強安全文化建設，安全管理一直是煤炭行業的管理重點。 政策文本分析中也可以看出，安全一詞出現的頻率始終排在前十位。

3 煤炭行業政策發展趨勢及建議

針對2013～2018年政策分析及2019年重要會議，對已出臺行業政策進行文本關鍵詞分析如圖1所示，并根據2019年煤炭行業現存政策趨勢分析，對煤炭行業上市公司生產經營提出以下建議。

3.1 安全生產管理是煤炭行業發展基礎

煤炭行業生產安全一直是煤炭行業管理重點，也是行業政策中出現頻率最高的詞語，對2019年已出臺政策文本分析，安全、責任制、隱患、監管等詞語頻率出現較高，7月6日，國家煤礦安全監察局印發《關于煤礦企業安全生產主體責任監管監察的指導意見》的通知，審查各級煤礦安全主體責任落實情況，提升企業安全管理能力和水平。2019年煤炭行業整體效益回升，企業營運能力略有好轉，但實現長期脫困仍需要一段時間，安全生產是企業長期運營的基礎，只有企業安全管理嚴密有效，企業持續經營才得以保障，企業營運能力才能進一步提升。

3.2 產業結構調整保證高質量是煤炭行業發展途徑

煤炭行業產能調整已經從總量控制轉向結構性調整，面對新能源、可再生能源的快速發展，煤炭行業上市公司面臨著同行業競爭效應和替代能源替代效應的雙重壓力，2019年9月23日，山西省發布能源革命綜合改革試點15項重大舉措，為煤炭行業上市公司改革提供參考方向，煤炭行業應該以改革促轉型，調整產業結構，徹底淘汰落后產能，盡快改造限制類項目，重點鼓勵先進技術、先進裝備的發展，加快企業兼并重組，建立大型現代化煤礦，提高能源供給體系質量效益，保證行業高質量發展。2019年9月26日，國務院召開常務會議決定2020年1月1日起取消煤電價格聯動機制，對煤炭行業而言既是機會也是挑戰。煤炭行業上市公司可以借此契機，通過先進技術、裝備提升煤炭質量和生產效率，通過置換產能獲得生產機會，在電煤交易市場獲取優勢，抓住機會，提升企業營運能力。在2019年文本分析中，燃煤、電力、電價等高頻詞語驗證了未來一段時間，電力將對煤炭行業具有很大影響。

3.3 創新高效仍是煤炭行業發展動力

2018～2019年政策高頻詞中均包含市場化、交易、上網、技術等詞語，體現了目前煤炭行業發展新形式。煤礦機械化、自動化、智能化建設，促進了煤礦安全便利生產，成為煤炭工業高質量發展的核心技術支撐。物聯網、大數據、區塊鏈的推廣改變了煤炭行業運營模式，煤炭行業運營網絡化、信息化、集成化成為煤炭行業科技創新的主要方向。2019年7月9日，我國第一家國家級煤炭交易中心成立，為建設煤炭交易市場體系、提升煤炭行業及上下游企業運行效率提供平臺，從發展煤炭產業逐漸轉向發展煤炭經濟。煤炭行業科技創新重點也將在生產管理的基礎上，增加煤炭產業鏈的協調高效運行。對于企業本身而言，除了提升生產效益外，還需要提高自身治理和決策效率，構筑核心競爭力，與平臺順利對接，并充分運用平臺提升自身營運能力。

3.4 綠色環保是煤炭行業發展目標

隨著中國煤炭綠色生態發展總構想的提出，礦區生態環境治理和大氣污染防治成為各煤礦生態文明建設的主要目標，治理、建設、生態、環境保護等詞語頻繁出現在今年政策文本中，企業在保證安全綠色開采、清潔高效利用的基礎上，也在探尋環境友好新模式，如神東煤炭集團紅石圈小流域生態示范區的嘗試，為綠色礦山提供新思路。公司良好的綠色發展模式也是公司社會責任的一部分，社會責任感強的公司會為企業帶來正經濟外部性，首先，企業強烈的社會責任感能向客戶傳達積極信號，使客戶更愿意與之合作；其次，企業將環境治理提前至污染防治，降低了治理成本； 最后，優質的工作環境也提高

了企業員工的工作效率，最終從多方面促進企業營運能力的提升。