委托代理視角下社會服務項目第三方評估實踐及其運作邏輯
——基于H市實踐的調(diào)查

聶玉梅，黎 江

（浙江理工大學法政學院，浙江 杭州，310018）

一、問題提出

第三方評估是指由與委托者和承接者均無隸屬關系和利益關系的專業(yè)性評估機構，按照一定的程序和標準，對評估對象進行的綜合評價活動。[1]許多學者從第三方評估的功能層面出發(fā)，認為第三方評估有助于社會組織獲取社會合法性，杜絕社會組織內(nèi)部人控制和避免由“評估權”引起的權力尋租行為；[2]有助于實現(xiàn)服務供給和需求有效匹配，優(yōu)化服務的效果評估；[3]在監(jiān)測和評估時能及時發(fā)現(xiàn)并改進問題，確保政府購買的各項服務實現(xiàn)既定目標；[4]“專家系統(tǒng)”為第三方評估帶來了可依賴性和權威性，進而保證評估過程公正，評估結果客觀有效。[5]第三方評估體現(xiàn)的這些功能逐漸得到應用，尤其是在2013年國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，[6]2014年李克強總理發(fā)表“用第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新”的講話[7]之后，第三方評估在各地方政府向社會力量購買服務的評估中得到普遍應用。

與政府自評相比，第三方評估作為一種外部制衡機制，如果運用得當，能夠明顯提高評估結果的客觀性和公正性。然而，第三方評估是一種實踐性非常強的評估方式，在實踐中是否具有“獨立性”“專業(yè)性”，是否能夠遵循程序公正性，是其能否做到“結果公正”的重要基礎。然而，一些研究指出，近年來第三方評估中存在如下問題：評估主體力量不足、專家隊伍不穩(wěn)定、缺乏獨立性、評估做秀現(xiàn)象嚴重，[8-9]評估范圍不清晰、評估指標體系不完善、評估結果運用不理想，[10]依賴政府財政資金、缺乏社會公信力、對第三方評估監(jiān)管缺位。[9]第三方評估同樣也存在著獨立性不強、專業(yè)化水平不高、客觀性不足、評估效益不明顯的內(nèi)卷化現(xiàn)象。[11-12]這些內(nèi)卷化現(xiàn)象由外部社會環(huán)境的限制與第三方評估機構所選擇的行政主導、成本導向、權威為本、程序優(yōu)先的行為策略共同導致。[11]第三方評估還存在著結構性、合法性、有效性和道義性風險，而這些風險因素存在的根本原因在于政社關系結構失衡。[13]對于社會服務項目第三方評估問題及困境的探討，早期文獻主要對第三方評估的創(chuàng)新實踐做法及其功能進行研究，[2-5]并指出了相應問題，[8-10]但結論過于籠統(tǒng)，缺乏對其成因的深入探討。2017年以來學者開始更關注政府購買社會服務的第三方評估存在的困境，從內(nèi)卷化理論[11-12]、政社關系[13]、合法化視角[14]進行了探討和分析，并提出了優(yōu)化措施。

隨著社會服務項目評估業(yè)務增多，評估市場競爭性會增強，評估市場會日益成熟。社會服務項目的第三方評估是基于評估專業(yè)化發(fā)展、建立在委托代理基礎上的一種評估方式，第三方評估出現(xiàn)內(nèi)卷化現(xiàn)象、合法化危機，并不僅僅是評估代理方一方面的責任。中國當前的社會服務項目大多數(shù)是政府購買服務，第三方評估的是政府購買服務項目，政府委托評估機構作為第三方進行評估，被評估機構同時也是社會服務項目的代理機構。因而本研究試圖從委托代理理論視角探討第三方評估實踐狀況、社會服務項目第三方評估的現(xiàn)狀及其成因。

二、理論框架與研究方法

(一) 委托?代理理論框架

委托?代理理論起源于現(xiàn)代公司中所有權(股東)與控制權(經(jīng)營者)之間分離。Jenson 和Meckling把委托?代理關系定義為：“一個人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應授予代理人某些決策權的契約關系?！蔽写黻P系實質(zhì)定義為一種契約關系，在讓渡某些決策權的基礎上，代理人按照委托人的意愿和利益提供服務，委托人根據(jù)代理人提供的數(shù)量和質(zhì)量支付相應的報酬。[15]委托?代理理論認為委托代理雙方利益沖突是發(fā)生在信息不對稱的情況下，核心問題是委托人如何建立激勵約束機制。學者提出主要可以采取分權型組織、風險分擔激勵機制、有效的信息系統(tǒng)三種途徑來對代理人行為的監(jiān)督和激勵。[16]

政府向社會組織購買服務使政府與社會組織之間產(chǎn)生委托代理關系。如今第三方評估也是以政府向評估機構購買服務的方式進行，因而政府與第三方評估機構之間構成了委托代理關系。在政府購買服務領域，委托代理關系頻繁發(fā)生，所有項目都是政府與社會組織簽訂協(xié)議以后啟動的，這樣政府與社會組織之間就產(chǎn)生了委托代理關系。如此，在第三方評估領域評估方與被評估方同時與政府存在委托代理關系。首先，政府與被評估機構之間存在著委托代理關系；其次，評估機構與政府之間也存在著委托代理關系(見圖1)。①評估機構作為第三方對社會服務項目進行評估，但卻受到政府委托的評估行為，因而評估目標及標準會受到委托方意志的影響。本文引入委托代理理論，希望從委托人、代理人角度去更深入地分析第三方評估實踐現(xiàn)狀及其運作邏輯。

圖1 第三方評估委托代理關系

(二) 研究方法

本研究基于參與式觀察的基礎上②，從委托代理視角對第三方評估實踐開展研究，選取參與委托方的政府官員、代理方的評估機構和被評估機構負責人進行訪談調(diào)查。最終，本研究選取了H市社會管理局副局長W、Y區(qū)民政局官員M、J區(qū)民政局官員Z進行訪談調(diào)查；選取了四家承接政府購買服務項目的第三方評估機構，主要以半結構式訪談和參與式觀察為主開展研究，基本情況見表1；選取了承接政府購買服務項目的四家被評估機構，對其負責人進行了半結構式訪談，基本情況見表2。

表1 評估機構基本情況表

表2 被評估機構基本情況表

三、第三方評估實踐現(xiàn)狀

本文主要以H市第三方評估引入狀況、被調(diào)查的第三方評估機構狀況和第三方機構評估實踐一般情況為例，來展現(xiàn)第三方評估的實踐現(xiàn)狀。

(一) 第三方評估引入狀況

H市政府購買社會組織服務項目的第三方評估，起源于H市本級及各區(qū)縣公益創(chuàng)投項目的開展。③H市民政局從2012年起開始開展公益創(chuàng)投項目以支持社會組織的發(fā)展，2014年開始將公益創(chuàng)投項目的發(fā)包評估交給第三方機構，2015年開始把公益創(chuàng)投項目的發(fā)包評估、中期評估和終期評估均交給第三方機構來執(zhí)行。2018年3月，H市出臺了《H市公益創(chuàng)投項目管理辦法》，規(guī)定市級公益創(chuàng)投項目每年由民政局組織，委托第三方單位具體承辦。第三方單位負責公益創(chuàng)投項目活動的策劃與實施工作，具體包括需求征集、資格預審、能力建設、日常督導和績效評價等。④在實際評估實踐中，該管理辦法起到了一定的指導作用。

對于第三方評估主體的確定，H市政府每年均采用招投標的方式進行，因而，從規(guī)則上來說，限制了第三方評估業(yè)務的可持續(xù)性。從2015、2016、2017年的市本級公益創(chuàng)投項目來看，每年第三方評估機構都不一樣，如ZJ、HC都作為第三方機構爭取到市本級公益創(chuàng)投的第三方評估項目。然而，從區(qū)級公益創(chuàng)投項目的第三方評估委托來看，雖然也是招投標方式，但是，第三方評估機構可以事先跟區(qū)級民政主管單位溝通好，將第三方評估以公益創(chuàng)投立項方式交給第三方機構，如LX從2014年開始每年均承接到G區(qū)公益創(chuàng)投項目的發(fā)包評估、中期評估及終期評估工作。⑤

目前H市第三方機構開展的評估主要為兩類，第一類是對政府購買服務項目的評估，第二類是對社會組織等級的評估?？偟膩碚f，第三方評估能起到保障服務提供的作用，同時還能促進機構的規(guī)范性，提升機構的業(yè)務水平。從對H市第三方評估現(xiàn)狀的調(diào)查來看，評估的過程及程序受到評估的主要目的是“以評促建”還是“以評代管”的影響較大。在委托方提出的評估目的主要是“以評代管”的情況下，第三方評估將重點放在資金使用的監(jiān)管上；如果委托方提出的評估目的是“以評促建”，那么在評估中會將項目實施評估與改進、項目成效評估作為重點。

(二) 第三方評估機構狀況

對于H市第三方評估機構的總量，幾乎沒辦法得到具體的數(shù)據(jù)，因為很少有機構單純以評估作為主要業(yè)務。本研究中調(diào)查的四家第三方評估機構承接第三方評估業(yè)務較多，在評估領域亦有一定知名度，因而這四家評估機構的情況具有一定代表性。在四家評估機構中，主要從事的業(yè)務都是第三方評估，但只有ZS一家機構是以評估為主業(yè)的機構，其他三家機構都既從事第三方評估工作，也承接政府購買社會組織的服務項目，只是占機構服務項目總量比例不同。關于第三方評估機構的工作人員情況、評估資質(zhì)情況、承接項目情況見表3。

在四家評估機構中，ZJ共有9名工作者，其中6名為研究生及以上學歷者，6名有社會工作項目評估的學習經(jīng)歷，5名持有相關國家職業(yè)資格，如社會工作師、心理咨詢師、會計師資格。但ZJ并非專門做評估的機構，他們也承接其他社會服務項目。ZS和ZJ兩家機構的業(yè)務量較大，各級政府的公益創(chuàng)投項目的評估業(yè)務，大部分均被兩家機構承接，這兩家機構是重要的競爭對手。HC在早期的評估市場中占據(jù)主要地位，但隨著其他評估機構的崛起，HC在公益方面的第三方評估業(yè)務逐漸萎縮。⑥由于從事評估業(yè)務的先發(fā)優(yōu)勢，ZS和ZJ會承接到很多相關業(yè)務，甚至輻射到周邊城市，如ZJ在2016年和2017年就分別承接了嘉興市、臺州市、溫州市等地政府公益創(chuàng)投的第三方評估業(yè)務。

表3 第三方評估機構基本狀況

綜上所述，可見H市第三方評估機構大多數(shù)為社會組織，但也有商業(yè)評估組織參與；專門從事評估業(yè)務的機構少，但評估是大多數(shù)機構的核心業(yè)務；從機構的從業(yè)者和評估資質(zhì)上來看，H市的第三方評估機構具備較強的專業(yè)性。

(三) 第三方機構評估實踐一般情況

社會組織服務項目的第三方評估中，包括三項評估業(yè)務：發(fā)包評估、中期評估和終期評估。在H市本級的公益創(chuàng)投中，這三項業(yè)務被拆分為三個項目進行競標，而在G區(qū)政府以及其他區(qū)縣，這三項業(yè)務一般則是打包為一個評估項目。

1.評估流程：基本程序合法規(guī)范

各機構第三方評估的程序基本相似，表現(xiàn)出模仿機制的作用。他們都非常重視評估程序，盡量在評估流程上做到合乎規(guī)范。評估主要分為中期評估與終期評估，其流程大致如下。首先，第三方評估機構了解委托方(政府)的評估期望，確定評估應該達到的效果以及評估側重點。其次，評估機構提前發(fā)布評估通知、評估要求，規(guī)定參評機構在指定的時間，攜帶評估材料進行集中評估。評估方主要通過被評方提供的材料進行分析和判斷。評估方對被評方逐一審核、打分數(shù)，得出評估結果。再次，所有項目評估結果經(jīng)匯總后告知被評估方，并接受其申訴。最后，評估機構撰寫評估報告，并反饋給委托方，各項目的最終評估結果由政府在相關平臺上公示。⑦所調(diào)查的四家機構在評估程序上基本都能夠做到程序合法性。在評估流程和評估程序上，第三方評估已經(jīng)做得很好，都特別注重流程和程序規(guī)范，這是委托方的基本要求。

2.評估內(nèi)容：重資金使用評估，輕效果評估

中期評估和終期評估在評估內(nèi)容上有很大差別。中期評估主要檢查項目的進展情況，看項目是否按照計劃進度在進行，取得了哪些階段性成果，項目有無尚待解決的問題，下階段的工作計劃與思路等。終期評估則重點評估項目的完成情況、項目資金的使用管理情況和項目的社會影響等。在H市的項目評估中，委托方更重視終期評估，終期評估的評估內(nèi)容主要涵蓋五個方面。一是項目管理方面，項目是否建立了實施管理制度，是否按照方案和協(xié)議規(guī)定有計劃地執(zhí)行。二是財務管理方面，項目資金是否到位，是否建立項目資金管理制度，如預算、審批、結算等制度，以及資金使用的具體情況，如是否做到?？顚Ｓ?，已經(jīng)使用資金的比例，每項支出是否和預算相符等。三是項目宣傳方面，被評機構是否通過各類媒體對項目進行宣傳，是否引導社會公眾關注和參與。四是檔案管理方面，項目是否獨立建檔，臺賬資料是否完整，項目資料是否進行了規(guī)范匯集整理。五是項目的效果方面，項目單位的服務能力是否得到提升，綜合能力是否得到發(fā)展，項目是否達到了預期目標，項目的社會評價是否良好等。⑧

在評估指標設計中，每個機構基本上都會涉及以上五個方面，但是從評估實踐中來看，對項目的評估重在資金使用的評估、被評估方資料、檔案記錄的審查方面，而項目效果方面并非主要關注點。這與委托方對資金使用比較重視、評估資金有限有關。另外，在評估實踐中，評估方主要是通過被評估方提供的材料進行評估，因而評估方資料準備情況成為評估結果的重要依據(jù)。

3.評估結果：起到監(jiān)管作用但運用不足

政府委托第三方機構開展項目評估主要用于對項目資金進行監(jiān)管。對通過終期考核的項目，撥付下一筆資金；沒有通過中期檢查的項目，將暫緩或停止撥付下一筆資金。終期評估對所評估的項目出具評估意見書，項目評估結果分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個等級，通過評估后的項目才能得到項目尾款，不合格項目可能被追回撥付資金。在實踐中，評估結果并沒有被用來改進社會組織服務的后續(xù)行為上，以往項目評估中呈現(xiàn)出的問題在后來的評估中會重復出現(xiàn)。

他會告訴你結果，但是過去就過去了，不會說發(fā)現(xiàn)有問題了，接下來采取哪些措施……他沒有這樣的行動。最后很多的評估就是為了評估而評估，并沒有后續(xù)跟進措施，你會發(fā)現(xiàn)每年評估都是這樣。(2018年4月22日ZS機構Y老師訪談)

另外，評估結果也沒有成為再次合作的依據(jù)。在H市2017年市級公益創(chuàng)投項目驗收評估結果的通報中，三類項目的總評平均得分都在80分以上，總評等級都為良好。評估結果為“不合格”的項目數(shù)量比較少，絕大多數(shù)上一年承接項目的社會組織仍然具備下一年的申報資格。在實踐中，H市并沒有建立起基于評估結果之上的獎懲制度。

有些項目的評估結果雖然不怎么理想，但該項目單位在下一年的公益項目招投標中還是能拿到項目，因為它是內(nèi)生性社會組織，被所屬地區(qū)和街道認可。(2018年9月28日HL機構H老師訪談)

總體來說，第三方評估結果能夠起到一定的監(jiān)管作用，但是，對于評估的結果利用并不到位。評估報告往往事后被束之高閣，僅僅只是作為決定項目完成與否的標志，起到是否撥付足額錢款的作用。

從H市政府購買社會服務項目第三方評估的現(xiàn)狀來看，評估機構基本能夠完成第三方評估業(yè)務，在評估中基本能夠獨立、專業(yè)、公正地完成評估任務，在評估程序、評估內(nèi)容、評估結果應用方面都基本合法合規(guī)。第三方評估實踐主要以問責為主，由于委托方重視程序合法性和資金監(jiān)管，因而，第三方評估實踐中評估程序和規(guī)范方面做得很好，但是，社會服務項目評估仍然欠缺專業(yè)性。比如在評估項目時，面對不同的服務群體，第三方評估并沒有區(qū)分不同的分類標準；在評估中注重產(chǎn)出評估，忽視效果評估；注重結果評估，忽視過程評估；評估多以材料評估為主，很少現(xiàn)場評估，等等。

四、委托代理視角下第三方評估實踐的運作邏輯

第三方評估能夠滿足委托方的要求，就說明評估機構完成了代理人的義務。但我們也在第三方評估實踐考察中發(fā)現(xiàn)與其他研究類似的評估不專業(yè)、效果評估欠缺[11-13]等問題。本研究中的四家評估機構都顯示了有較強的專業(yè)評估能力，也意識到社會服務評估的諸多做法不科學。那為什么還是會出現(xiàn)評估專業(yè)性不強，評估結果應用不大，只是做到了監(jiān)測而沒法做效果評估呢?本文將從委托方、評估方、被評估方三方視角闡述第三方評估實踐運作的邏輯。

(一) 委托方的行動邏輯：避險原則、缺乏購買能力

當存在壟斷時，任何部門都很少有動機以較低的成本和更高的質(zhì)量滿足市場需求，[17]因此政府與非營利組織之間的契約也應當置于競爭性市場之下。競爭被定義為一個包含一系列提供方選擇的市場，政府可以從中確定誰最有資格提供最高質(zhì)量，最低成本和最專業(yè)的合同服務,競爭還為公共機構提供了必要的安全網(wǎng)，因為如果公共機構不滿意其當前提供者，則他們總是可以與另一方簽約。[18]然而，競爭并不是萬靈藥，除非買方能夠定義要購買的商品，否則市場就無法競爭。只有政府購買者成為“精明的買者”，市場競爭才有意義。[19]

在對民政局官員的調(diào)查中，他們對于評估機構的工作都表示滿意，認為每一年的社會服務項目評估都達到了局里的要求。H市社會組織管理局分管副局長W認為本市的第三方評估工作起步早，他自豪地說2006年H市就聘請了北京的專家制定了社會組織等級評估標準。對于社會服務項目的第三方評估，他表示在政府的監(jiān)督下，每年均嚴格通過招投標程序確定第三方評估單位，每個第三方評估機構都圓滿地完成了評估任務。他對于歷年的第三方評估工作都表示滿意。⑨J區(qū)社會組織分管官員Z對于本區(qū)聘請的第三方評估機構不僅表示滿意，還認為他們的工作非常專業(yè)，不僅幫助本區(qū)篩選出社區(qū)需要的項目，而且能夠?qū)ι鐣M織的服務項目從計劃書開始進行優(yōu)化，中間進行督導，最后通過評估。Y區(qū)社會組織分管官員M也認為自己通過招投標程序聘請的第三方評估機構工作非常出色，非常專業(yè)，幫政府進行了把關，在項目結束時也為政府做好了監(jiān)督。⑩

在H市的政府購買社會服務實踐中，各級政府部門在購買服務時都使用了競爭性的招投標方式。這就出現(xiàn)了前述的從2015年開始，每年第三方評估機構都不一樣的狀況。?H市在2018年出臺了兩份有關第三方評估的市級政策文件，分別是《H市公益創(chuàng)投項目管理辦法》和《H市委托第三方機構參與績效評價工作操作規(guī)程》。這兩份文件對H市公益創(chuàng)投項目運行過程及第三方機構參與績效評價工作的過程進行了規(guī)范。?在政府向社會力量購買社會服務的政策倡導開始后，對于項目的發(fā)包及項目評估，均出臺了一系列政策與指導意見。然而，盡管社會服務類項目與其他商業(yè)、經(jīng)濟等項目有很大差別，但對于政府購買服務項目、服務項目的評估標準卻缺乏指導政策。因為缺乏標準以及相關政府官員并不具備相關知識，所以存在評估的委托機構、評估標準、評估流程等隨意性較大的問題。委托方的官員對于社會服務項目的理解不同，其對于第三方評估的目的和評估重點就不一樣。就算同一個城市，不同的區(qū)在購買社會組織服務項目時，理念不同，做法不同，則評估的標準亦不同。

因為甲方(指委托方)沒有固定的標準、指標，如果你的理由能夠說服他，他就允許你根據(jù)自己的認識和理解來設定一套指標。這套指標就可以給甲方來討論，他們認為OK，這就成為這次評估這類項目的指標依據(jù)了。(2018年4月22日ZS機構Y主任訪談)

由此可見，對于第三方評估到底以什么樣的標準，什么衡量指標來進行評估，與參與服務購買官員的理念與接受度息息相關。對于委托方的管理者來說，政府購買社會服務項目以及雇傭評估機構作為第三方進行監(jiān)督，都是其必須完成的工作任務。對于他們來說，第一是要完成任務，第二是不要出錯。這是官員典型的事本主義與避險原則。LX機構主要承接的第三方業(yè)務在G區(qū)，Z老師反映G區(qū)民政局管理者給予機構極大的自由度與獨立性，只要機構是按照評估的基本程序進行發(fā)包、中期評估和末期評估，民政局除了需要配合工作之外，幾乎不進行任何干涉。委托方管理者的避險原則，使他們將評估的重點放在財務監(jiān)督上。

我們也要向財政去要錢，財政最關心我們的錢是怎么花的。因而就要保證，我們用于公益創(chuàng)投、用于政府購買服務的錢沒有亂花，我們就要用第三方評估的方式，讓他們幫我們把好關。(2018年6月25日Y區(qū)民政局M官員訪談)

評估機構都需要領會到委托方最在意的事情。委托方管理者最在意的是資金監(jiān)管和程序合法公正。因此，對于第三方機構提出的評估方案，也必須能夠滿足其資金監(jiān)管的目標，同時體現(xiàn)第三方的程序公正與合法。

政府管理者僅僅將第三方評估當作評估項目的裁判，這對于第三方評估的專業(yè)性發(fā)揮與發(fā)展造成巨大影響。參與購買服務的管理者并不清楚第三方評估的作用，僅僅只是將第三方評估用于評判政府購買的服務項目是否能夠結項，錢有沒有亂花，自己的工作是不是做了這些內(nèi)容，而并沒有將提升、改進社會服務成效作為評估的目標。ZS機構的閻主任認為，委托方對評估目標定位偏差是造成評估工作開展最大的困難點。

最大的困難我認為是這樣的，大家對評估的認知不一樣……他委托你去做，他自己不知道怎么做，或者他根本不知道評估有什么作用，他只是把評估看作是裁判……很多甲方對評估的認識上就是一個裁判，說你去幫我評一下。我認為這是一個難點。如果我們一個評估機構，僅僅淪為了一個裁判員，這個評估是沒有價值的，就像是個人都可以拿個量表去打分，也體現(xiàn)不出我們的專業(yè)性來。(2018年4月22日ZS機構Y主任訪談)

由于委托方的管理者對于購買服務項目的目標不清晰，并不真正知道這些項目到底能起到什么效果，要如何提升效果。因此，對于第三方評估的結果也往往只用來評估這些項目能否結項，后期資金能否再撥付給被評估機構；對于服務項目的提升，對于社會組織機構的能力提升以及該項目是否可以繼續(xù)資助的可持續(xù)性發(fā)展等方面，都沒有考慮。這使得第三方評估的結果應用不足，第三方評估結果對于社會組織服務項目提升與改進的功能沒有顯現(xiàn)。

從上述分析來看，委托方的政府管理者并不具備有效的合同管理和監(jiān)督所必需的行政和財政能力，并不具備“精明的買主”的能力。[19]因此，對于向社會力量購買服務項目的政府來說，需要對其作為代理人的資方官員進行相關培訓與能力提升，政府委托方要很清楚項目的需求和評估的作用。從這個角度來說，現(xiàn)在政府購買社會服務中最大的問題是委托方不具備“精明的買主”的能力。

(二) 評估代理方的行動邏輯：回應需求與成本邏輯

評估機構作為代理方，最主要的任務就是根據(jù)合同履約。我們在前述可以看到，評估機構都能夠完成委托任務，并得到委托方的肯定。第三方評估機構在評估實踐中，也主要是以滿足委托方的要求為主。而要做到更加專業(yè)的評估，勢必要更多的資金，更多的調(diào)研工作量，這些都是委托方不需要的，委托方也并沒有提供足夠的激勵機制。因此，第三方評估機構出于自利動機也不會額外去做。而這種結果對于社會組織以及社會組織承接政府的能力提升都不利。第三方評估代理人從成本角度以及回應委托人需求的角度進行了履約。

在評估實踐中，評估機構自身意識到許多做法是不科學的，不利于社會服務項目的評估與成長。但是，由于成本原因以及H市社會服務項目供應市場的現(xiàn)狀、委托方管理者的認識，整個評估市場都以相似的評估程序與做法在運行，并得到了官方的認可。

如第三方評估中，普遍存在服務項目缺乏分類，評估指標設計不科學的問題。H市2017、2018年的公益創(chuàng)投項目基本類別分為培育扶持類、社區(qū)治理服務類和為老服務類。很顯然，不同類別項目其基本目標不一樣，就算是同類別項目，它們的服務對象也不盡相同。但是，在具體的評估實踐中，這些服務項目并沒有進行分類評估，所有的項目使用的評估指標與標準都是一樣的。這些第三方機構都認為要做到專業(yè)有效的評估，對不同類的社會服務項目應該使用不同的評價指標。

畢竟面向的群體不一樣，老年人、青少年、社工自己，群體各異，你用一套指標體系就不太合適。但是現(xiàn)在的項目的話，全部是混在一起的，分類本身不清楚，最后的結果也是統(tǒng)一評價。(2018年4月28日ZJ文干事訪談)

在訪談中，四家機構的負責人都認為對于不同的服務項目，應該區(qū)分出不同的衡量指標。但是由于資方理念、購買資金等方面的限制，在評估實踐中無法做到對服務項目進行分類評估，多采用模式化的通用指標體系。這不利于得出科學合理的評估結果。

評估成為走過場的問題。在第三方評估中，有的委托方主要要求第三方機構對社會服務項目的目標完成度進行評估，但評估中發(fā)現(xiàn)，有的項目在最初的目標設定時就不太合理，項目提供的活動并不能達成項目目標。有的地方政府為了便于監(jiān)測，在項目發(fā)包時就針對過程與產(chǎn)出做出相關規(guī)定。?社會組織在與政府簽訂項目時，項目產(chǎn)出中所寫的服務多少人次，開展幾場活動，社會組織也的確做到了。因此，對于這種項目，評估機構一般也只是提出建議，最終也是按照通過處理。但是，這種建議對于社會組織項目提供改進根本沒有作用。有的機構反映，政府官員喜歡大型活動，喜歡把活動具體化。他們在設定項目目標以及項目產(chǎn)出時，也感到不合理，但是沒有辦法。這顯示政府發(fā)包時忽視項目目標的合理性。

在評估中，某個機構會說：我做了什么事，我服務了多少人次，我做了多少場活動，我在項目書里是這么寫的，我也這么做了，你看我們活動的照片。但是，這些錢花下去有沒有用，他沒有想，或者是為了完成任務，他也硬著頭皮做下去，你說這種情況怎么辦呢?你根據(jù)計劃書去評估，他也完成任務了，所以，對這種項目也只能通過。(2018年9月21日LX機構Z老師訪談)

重資金監(jiān)管輕效果評估的問題。H市的第三方評估內(nèi)容主要包括項目管理、財務管理、檔案管理、項目宣傳和項目的效果五個方面。然而，在評估實踐中雖然五個方面都會涉及，但最終主要是對于財務檔案、活動留存的各項證據(jù)檔案進行了評估。而對于社會服務來說，最重要的服務效果，在評估中卻由于項目周期短、成效評估難以衡量而被忽視。從H市的現(xiàn)狀看，政府購買社會服務項目的資助周期一般都是一年，并且在項目周期結束后不久就會對項目進行評估。一個項目從申報到資金到位再到項目啟動有一定時間差，一般一個項目運作時間不滿一年。而服務項目從開始做到形成明顯的社會效益，需要較長時間，可能并不會在項目的資助周期內(nèi)就展現(xiàn)出來。由于項目的總體運行時間不長，第三方在評估時，對其有沒有產(chǎn)生一定的社會效益，可能并不能做出明確的判斷。

項目的成效做到什么程度，在我們評估結果來講，最后評估的時候，這個項目效果好不好，這個很難判斷。因為目前來講，政府購買服務也好，公益創(chuàng)投也好，它的資助周期都是8—12個月，很多社會效益并不能這么快體現(xiàn)。社會效益哪有立竿見影的效果，哪能在這么短時的時間內(nèi)產(chǎn)生立竿見影的效果而且被我評估所了解。(2018年4月27日HC機構Y老師訪談)

委托代理關系產(chǎn)生的一個必要條件是專業(yè)化分工產(chǎn)生了具有足夠?qū)I(yè)知識的代理人，他們有能力行使好被委托的權力。但是，在契約關系中，委托人與代理人由于兩者的效用函數(shù)不一樣，在缺乏有效的制度約束下代理人的行為很可能損害委托人的利益。因此，在委托代理關系中，最核心的問題就是委托人要建立相應的激勵約束機制。[18]在當公共服務外包之后，代理人會按照成本?收益的市場原則選擇自利行為。[20]在評估代理方，由于成本的控制，不可能去做超越成本的工作。在現(xiàn)有的條件下，根據(jù)模仿機制和回應機制，能夠滿足合同契約的要求，因而在第三方評估實踐中重資金監(jiān)管輕效果評估、重材料評估輕現(xiàn)場評估、服務項目缺乏分類和指標設計不夠科學等行為，都是評估代理方基于服務提供現(xiàn)狀的理性行為。

H市第三方評估業(yè)務近年來均以招投標的競爭方式來選擇評估代理人。在一定的市場競爭下，H市的第三方評估卻以相似的“不專業(yè)”評估方式在進行，而且還得到委托方的認可，這不得不引起我們深思。我們可以用LX機構Z老師的訪談來作為評估方行為理性化的總結。

我們也不可能按照自己機構的一套標準去做，這個評估市場也是有競爭的，我們也都要展現(xiàn)我們的專業(yè)性。但是有些事情，政府就給你那些錢，你也不可能去做得那么細致，完全按照專業(yè)的評估要求去做。比如G區(qū)那個評估項目，20多個項目，只有5萬塊，我怎么可能按照社會服務項目評估一項一項去評?我們只能集中起來一起交材料來看。(2018年9月21日LX機構Z老師訪談)

(三) 被評估機構的行動邏輯：履約能力欠缺與被動適應

政府同樣是被評估機構的委托人。在H市大多數(shù)社會組織是政府主導培育下成立起來的。H市起始于2012年開展公益創(chuàng)投項目，承接項目的許多社會組織都是新成立的，有的第一次承接政府購買的服務項目，對于如何進行項目管理，如何開展服務還不太清楚，自身各方面不夠成熟。即使已經(jīng)成立了幾年的社會組織，其組織內(nèi)部治理能力、項目服務能力等也都存在欠缺。[21]第三方評估機構在對項目進行評估時，沒有得到好的評估結果，并不是由于社會組織沒有盡到職責，而是因為他們自身還不具備相應的履約能力。

整個這個的行業(yè)發(fā)展還處在初級階段，對于評估來說更是這樣，做服務的這些人和組織都是屬于剛發(fā)展起來。他們很多都還不清楚，服務項目的概念是怎么回事，社會組織的運作是什么樣子，所以這是一個很大的前提。整個行業(yè)是一個起步的階段，大家都不太懂。(2018年4月27日HC機構Y老師訪談)

由于社會組織能力欠缺，對這些社會組織和社會項目根本無法進行嚴格評估，政府的態(tài)度也是“以評促建”，幫助這些社會組織成長。最終，第三方評估機構的工作重點變成了教這些社會組織如何提供出能夠通過評估的項目材料。

被評估機構認為第三方評估很有必要，可以監(jiān)督項目的進程和規(guī)范操作，也可以為服務項目提供結束的信號。從四個被評估機構調(diào)查來看，他們基本認為第三方評估對被評估機構來說有必要且有利。

評估對我們來說就是相當于有個緊箍咒，有第三方監(jiān)管，有壓力，時不時會來過問你，我們就不大會松懈下來。(2018年9月28日HL機構H老師訪談)

資方出錢給我們，然后找一個第三方來監(jiān)管我們的進程，也有一些好處，它會提供一些培訓。因為社會組織也剛剛發(fā)展，用評估來為難大家不是最終目的，主要是為了規(guī)范我們的項目操作，流程管理。認真對待評估，對我們來說是利大于弊。(2018年6月2日JX機構S老師訪談)

評估對項目運作起到監(jiān)督作用，這是一個很好的制度。如果沒有評估，就無法監(jiān)督項目的完成情況，公益不是每個組織都做的好的。(2018年7月8日XLX機構F老師訪談)

對于被評估方來說，第三方評估主要是一種被動適應。他們認可第三方評估的監(jiān)管，但是對于評估中注重痕跡管理，事無巨細要進行臺賬管理，第三方評估機構經(jīng)常更換等頗有微詞但也不得不被動適應。社會服務項目評估缺乏統(tǒng)一的標準，不同的機構評估有不同的標準，因而對于被評估機構來說也比較難適應，或者剛適應了某個評估機構的標準，下一年度第三方評估機構換了，社會組織又要重新適應新的評估標準。如JX機構的沈老師就認為，自己的機構以年輕人為主，都要花費很大力氣去適應，對于那些以返聘的離退休人員為主的社區(qū)社會組織來說會更難適應。

我們是2015年成立的，摸爬滾打這么多年下來，說實話也費了點力氣，才搞清楚評估是怎么一回事情，要搞點什么東西。然后又換了一家評估機構，他的標準又有點不一樣。我們的人員是比較年輕的，操作這些事情尚且有點頭痛。那些以返聘的退休人員為主的社區(qū)社會組織，他們就更加搞不清楚這些東西了。我覺得最好市里面統(tǒng)一規(guī)范評估的標準，把無序的東西終結掉，大家統(tǒng)一按照這個標準來執(zhí)行。(2018年6月2日JX機構S老師訪談)

由于基層政府既是評估的委托方同時也是社會組織的委托方，在評估時存在委托方與被評估方的“共謀”現(xiàn)象。[22]特別在區(qū)級層面，社會組織普遍不太成熟，在項目運作方面能力欠缺。分管的民政局官員會向第三方評估機構“打招呼”，希望能夠“矮子里面挑將軍”，幫忙從這此項目中分出優(yōu)秀、良好、合格的等級來。政府委托人與社會組織之間的“共謀”關系，導致第三方評估代理人需要揣摩委托人的意思，不能用嚴格的標準。在某些項目評估中，按照評估者的標準，很多項目最多是及格水平，有的項目甚至不能合格，只是做了幾場活動，根本沒有效果可言。但是，最后90%以上的項目都合格，還要從中評出優(yōu)秀、良好的項目。

社會組織的自利動機可能是多面向的，如爭取更多的項目資金、贏取政府的信任、擴大組織業(yè)務范圍等，動機之下是選擇性服務、壓縮服務成本、熱衷短平快服務等組織行為。[23]前面談到，政府在發(fā)包項目時忽視項目目標的合理性，這樣也間接導致社會組織在項目計劃時缺乏效果意識，往往以迎合政府的產(chǎn)出標準作為目標。現(xiàn)在的社會組織承接的服務項目，前期調(diào)研和策劃方面欠缺，使整個項目的計劃并不合理。社會組織發(fā)展尚在起步階段，被培育出來的社會組織還以生存為主要目的，許多社會組織并沒有形成自己的服務群體與服務理念。政府購買服務有什么樣的導向性，社會組織就會設計出迎合政府需求的項目來。同時，在現(xiàn)有第三方評估模式下，社會組織以開展各項活動為主，即使沒有成效但留存有“做活動”的痕跡也能通過評估。在社會服務項目培育中，社會組織通過培訓學會如何通過評估、做臺賬、寫計劃書，如何存留痕跡。對于忠于組織使命的組織來說，評估并不影響機構的服務提供。但是，對于組織使命不清的組織來說，注重“痕跡管理”、重視材料整理和準備的評估導向，可能會對社會組織成長產(chǎn)生不利影響。

五、結論與建議

在H市社會服務項目的第三方評估實踐中，第三方評估機構一般均具備應對委托方評估需求的專業(yè)性，在對社會服務項目進行評估時基本能做到獨立工作；但在評估中重視評估程序、評估形式和評估內(nèi)容看上去很科學，實際上卻存在重資金審核輕效果評估、服務項目缺乏分類、指標設計不合理、主要依靠材料審核等問題。這些行為在存在競爭的第三方評估領域成為通用的評估行為，并且評估工作得到委托方的肯定，這不得不引起大家警惕。

通過委托代理理論視角對第三方評估中的委托方、評估方、被評估方的行動邏輯分析，政府購買方不是“精明的買主”以及社會組織承接方不是成熟的服務提供者是造成第三方評估不夠?qū)I(yè)、不夠嚴格的主要原因。評估方基于回應需求與成本導向邏輯，選擇了重“痕跡管理”、重資金監(jiān)管、輕效果評估的行為。在模仿機制的作用下，H市第三方評估市場趨于相似的評估程序、評估標準與評估方法，第三方評估的種種“不專業(yè)”行為均是其理性的自利行為。作為第三方評估機構和被評估的社會組織的共同委托方，基層地方政府與社會組織傾向于“共謀”，使評估呈現(xiàn)出形式上科學、實際上不能嚴格按標準執(zhí)行的局面。

當前的第三方評估以“形式合法性”完成了政府委托的監(jiān)督任務，但只是監(jiān)督了社會組織資金的使用，并未起到效果評估的作用。社會組織仍然存在開展各項不必要活動的問題。這種由政府主導的委托?代理模式下的第三方評估，可能以一種“科技理性”形式隱瞞了政府購買服務項目的弊端，使評估不僅不能發(fā)現(xiàn)問題，反而以“科學的形式”助長了社會組織培育中的問題。鑒于此，我們必須從提高評估方的專業(yè)能力、提高政府購買方成為“精明的買主”的能力、提高社會組織成為合格的服務提供者這三方面入手，從根本上解決社會組織培育及第三方評估的困境?；诖?，本研究提出如下三點建議。

第一，加強對第三方評估標準與準入標準的設置。專業(yè)性應成為政府購買社會服務“第三方評估”的核心要素，“專家系統(tǒng)”應成為第三方評估有效實施的理論內(nèi)核。政府應該組織專家制定出適合社會服務項目的評估標準。政府應加強第三方評估機構的專業(yè)性能力建設，完善第三方評估機構準入與遴選機制，適當提高機構的準入條件，讓有資質(zhì)、有能力的第三方評估機構成為政府購買社會服務項目的主要評估力量。

第二，加強對政府購買方官員進行相關培訓，并使之制度化。對于購買方來說，如何做一個“精明的買主”非常重要。對于購買什么服務，購買的服務要達到什么標準，如何進行績效監(jiān)督管理，分管的官員應該非常清楚。而在第三方評估的困境中，許多困境是與購買方代理人不夠精明有關。因此，培養(yǎng)購買方成為“精明的買主”，對相關政府官員進行培訓，提升其管理政府購買社會組織服務項目的能力是解決第三方評估困境的關鍵。

第三，加強對社會組織服務項目的督導工作。當前承接政府購買服務的組織都是新興的社會組織，對于他們來說，如何達成任務是首要工作，即督導這些新興的社會組織如何完成任務非常重要。督導能促進社會組織服務能力提升，在服務項目開展過程中發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。在社會組織還欠缺履約能力的情況下，不加大力量督導以使社會組織履約能力提升，就很難改變第三方評估不能使用嚴格標準、走過場等困境。

注釋

①H市社會服務項目購買中，委托購買方為市本級政府或區(qū)級政府，社會服務項目和第三方評估項目的購買方都是同一個地方政府。

②研究者作為評估專家廣泛參與了H市各級政府、各評估機構組織的多項評估工作，對于H市社會服務項目評估能夠進行參與式觀察。

③資料來源于H市社會組織網(wǎng)站以及對社會組織管理局官員W的訪談中。

④?資料來源于H市民政局網(wǎng)站的相關資料。

⑤調(diào)查中得知LX每年的第三方評估業(yè)務仍然要走招投標流程，但是實際上已經(jīng)與G區(qū)民政局溝通好。

⑥ HC是最早涉入第三方評估的機構，早在2006年就開始承接H市社會組織等級評估項目，那時還沒有其他社會組織涉足評估業(yè)務，因而其作為商業(yè)公司提供社會組織的評估服務。隨著評估市場競爭加劇，HC的第三方評估業(yè)務逐漸被其他機構侵蝕。同時由于為企業(yè)提供評估的利潤比做社會服務項目的評估利潤高，因而該機構也并不打算在社會服務評估上投入更多精力，有逐步退出該市場的打算。⑦根據(jù)四家評估機構的訪談資料整理，四家機構在評估流程上基本是一樣的。

⑧H市民政局關于開展市級福利彩票公益金資助社會組織公益服務項目績效評價中使用了這幾項評估指標。同時四個機構負責人在訪談中也強調(diào)評估有五個方面的內(nèi)容。但在實際操作過程中，他們都特別注重的是財務和檔案資料方面。

⑨在W局長表示對第三方評估工作都滿意之后，研究者對于“為什么對評估方滿意的情況下，每年的評估機構還要更換”的問題，該局長表示這是政府購買服務的規(guī)定，必須進行招投標。

⑩在與區(qū)級民政局官員的訪談中，他們對社會組織服務和第三方評估的工作都是贊揚的態(tài)度，認為本區(qū)的社會服務項目評估有亮點，比其他區(qū)做得更好更細致。言下之意，也是政府工作做得好。

?H市社會組織管理局的官員以及各民政部門在行動中都以政府規(guī)定的招投標方式進行，這樣不會出錯。在模仿機制下，各區(qū)縣也以同樣的形式進行。

?如在項目書中項目目標明確規(guī)定諸如“服務區(qū)域不少于兩個街道四個社區(qū)，服務個案數(shù)不少于100人次，開展活動不少于20次”等形式的表述。