黃河流域水土保持生態補償制度的完善

胡爽

摘要：?隨著黃河流域環境問題日益突出，針對黃河流域水土流失問題的治理任務也日益艱巨，盡快健全水土保持生態補償制度已成為生態文明建設的必然要求。本文分析黃河流域生態補償現狀;對目前黃河流域生態補償相關規定以及各地出臺政策及其實施情況進行系統整理;分析水土保持生態補償存在的問題，提出增加生態補償強制性法規、完善相關法律法規，擴展生態補償資金來源、建立多元補償機制，合理確定補償標準、建立綠色GDP核算制度，健全生態補償管理體制的建議。

關鍵詞：??黃河流域;水土保持;生態補償

一、黃河流域水土保持生態補償的重要性

（一）貫徹落實習近平黃河流域生態文明戰略的必然要求

習近平主席在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話中指出，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，也是我國重要的經濟發展地帶。黃河流域的黃淮海平原、汾渭平原、河套平原是農產品主產區，糧食產品產量占全國很大一部分比重。[1]同時，黃河流域又被稱為“能源流域”，是我國重要的能源等基礎型工業產業基地。堅持生態保護戰略，就是堅持生態優先、綠色發展，重點治理黃河流域水土流失。完善黃河流域水土保持生態補償制度，就是保障黃河流域水資源安全，貫徹黃河流域生態文明戰略，落實黃河流域高質量發展目標的重要制度設計和戰略保障。

（二）從流域角度促進區域協同發展的現實需要

黃河流域的流域分界線和省界行政界線是不一致的。黃河流域整個區域橫跨九個省區，流經青海、四川、甘肅等。最后由山東省注入渤海。這樣的不一致性，導致整個流域的經濟利益與流域各省利益有所沖突。2003年，南水北調工程開工，通過三條水路線將黃河與長江、淮河、海河相連接，正式打破了黃河流域的獨立系統，這更加導致了調水區與受水區，新水線區域與原流域區域、上游地區與下游地區之間的利益關系的復雜性。[2]與其他要素不同，水域是流動性因素，每一區域的水域生態及其產生的經濟效益都與上游息息相關，因此，流域的生態補償才需要協調各區域之間的經濟利益關系。流域生態補償機制，可以建立生態成本理念，對于破壞流域生態或者保護流域生態的行為，進行征費或予以相應的補償，以此來維護流域生態系統服務功能，保障各區域對水資源的保護，提高破壞行為成本和保護行為收益，以達到流域之間生態利益與經濟利益相一致。促進各區域協同發展。

二、黃河流域生態補償制度的歷史與現狀

（一）黃河流域生態補償——以黃河流域河南段為例

為了改善生態環境，治理流域污染，河南省曾于2010年頒布了《河南省水資源生態補償暫行辦法》。該《辦法》按照污染物的流經量以及相應污染物的治理成本為計算標準來確定生態補償標準，并考慮了不同地界的水質差異，可以說是具有相當的公平性。

《辦法》實施效果顯著。黃河流域的水質，根據河南省出具的環境公報統計數據顯示，有明確改善，例如，污染物氨氮濃度較往年下降幾個百分點。同時，生態補償機制工作的展開，也加快了該地區產業結構調整，促成河南省相關部門工作聯動機制的建立。在省政府調配下，省環保部門與水利部門和財政部門形成協調聯動機制，三部門各司其職，環保部門負責水資源質量的監測工作，水利部門負責相關生態補償標準的執行，而財政部門則負責生態補償金的相關工作。[3]?但是，目前來看河南省的流域生態補償機制仍存在諸多不足。例如，并未加大宣傳實施力度，并未形成專門的管理機制和管理體系，生態補償政策落實不到位，生態補償標準實施過于僵硬、死板，并未因地制宜予以衡量。

（二）黃河流域水土保持生態補償的相關政策

1.流域各省出臺的水土保持設施補償費征收辦法

黃河流域的各省主要的水土保持生態補償機制基本上是根據《水土保持補償費征收使用管理辦法》來進行征收的。拿山西來說，2018?年山西省共審批生產生產建設項目水土保持方案400多個，全省征收水土保持設施補償費將近5?000?萬元，省市縣分別按?10%、10%、80%使用。

此外，從20世紀80年代開始，黃河流域各省已經開始進行水土保持補償方面的探索。例如山西省，1990?年?山西省水利廳?、物價局、財政廳聯合制定了《山西省水土流失補償費治理費的征收使用和管理辦法》，對于生產建設項目破壞環境，破壞水土保持工作的，依據破壞的生態面積和造成的損失進行征費。其他地方政府也出臺了許多關于水土保持生態補償的規范性文件，例如，河南省出臺了《關于加強生態環境建設、防治水土流失的意見》，山西制定了《山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點總體實施方案》，以此來確保山西省的煤炭工業可持續發展，對于煤炭企業造成的水土流失，由煤炭企業進行治理修復，接著由政府進行最后處理，煤炭可持續發展基金等基金團體負責組織實施，等等。[4]這些文件大都對補償費進行了專項規定，即水土保持補償費必須專項用于流域的相關防治水土流失項目的建設成本與支出。

2.中央政府出臺的財政轉移支付制度

轉移支付制度是于1994年我國實行稅制改革之后實行的一項重要制度，主要是指同級政府之間的橫向轉移支付，以及不同層級政府之間的縱向轉移支付。中央政府的轉移支付，其支付主體當然是中央，補償客體是相關地方政府，地方政府的相關轉移支付補償主體則是地方政府，客體是受害地區政府。補償標準是根據水土流失地區的經濟損失與生態環境修復成本，以及建設水土保持工程的成本投入為依據。水土保持生態補償的項目具體包括中央項目政府黃河生態保護的工程，地方項目譬如黃土高原地區水土流失治理基金項目。2011年中央政府出臺了《全國主體功能區規劃》，該《規劃》主要目的在于明確國家土地相關空間，推進主體功能區，實現資源節約和環境保護?，指出黃土高原防治水土流失為工作重點以及黃河、長江中下游地區的水資源與生態安全的重要性，成為黃河流域生態補償工作的重要性文件。[5]該《規劃》規定了一系列保障措施，例如財政政策、產業政策、環境政策等等，在中央政府平衡財政轉移支付中，要加大重點生態功能區以及中西部地區的重點財政支付力度，均衡考慮各地區財政支出尤其是生態保護支出。省級政府要加大重點生態功能區的支持保護力度，建立完善度省以下財政轉移支付制度，建立區際之間的橫向幫助程序。[6]

中央層面上，為了保護流域生態環境，我國先后頒布了《水法》、《水土保持法》、以及《水土保持法實施條例》，這些法律法規都作出了有關補償制度的規定。針對黃河流域的特殊情況，中央頒布了《退耕還林條例》，規定了對土地承包經營農戶的經濟性補助的內容條例，但后續根據造林難易程度、物價、經濟社會發展水平以及退耕還林預期收益，適當提高新一輪退耕還林補助標準。[7]2010年國家正式頒布了《生態補償條例》，開始了一系列生態補償的立法階層工作。

3.開發稅費制度中的水土保持生態補償

資源開發稅費制度主要是用于資源開發企業對資源開發過程中對資源的破壞或者有益行為來獲得相應補償或增加相應成本，這種補償根據地方政府部門出臺的相應辦法為根據，補償主體是資源能源開發單位，補償依據的標準根據各地區資源開發過程中的損害后果以及恢復生態環境的損益為依據。例如，陜西省出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，[8]對全省的能源資源的開采過程中的水土流失項目補償費的實施可能性研究報告和相關項目審查，按照不同地區、不同標準來確定補償費標準。

三、黃河流域水土保持生態補償存在的問題

（一）生態補償缺乏強制性法律規定

目前水土保持生態補償的相關法律規定主要包括國家立法和地方立法層面上的相關法律規定，但由于立法目的和立法技術等因素的差異性，存在上下層級之間的法律法規不協調之現象，導致生態補償法律體系過于薄弱，法律條款難以進行具體性指導，且目前關于水土保持生態補償制度多為鼓勵性政策性規定，缺乏強制性規定。對于企業來說，缺乏強制性規定意味著即使不執行相關制度，其后果并不會達到相應的制約效果。而且，相關水土保持的規定對于執行企業也未規定相關激勵措施，這樣導致的結果是不能保證相關主體履行義務的積極性

（二）生態補償資金不足

我國的生態補償機制依然處于初步發展階段，一直以來我國的生態補償主體十分單一，主要是我國政府，近幾年國家投上百億到國家各項生態補償項目之中，足以顯示國家對生態補償制度的重視。隨著我國經濟的不斷發展，中央財政轉移支付已經成為生態補償資金的主要來源。但是，就目前市場經濟不斷發展的情況下，單一的補償主體勢必會帶來生態補償市場競爭趨勢的缺失，更加難以保證生態補償工作的順利進行。

補償主體單一導致的結果是補償資金來源單一。目前主要的資金來源為橫向轉移支付和縱向轉移支付。縱向轉移支付主要是中央政府轉移支付資金，主要涉及國家一些重大生態治理項目，國家財政是主要的支付主體。橫向轉移支付主要是同級政府之間用于生態環境治理的財政資金。此外，還包括一些市場化運作模式的生態補償，主要是通過市場機制運作進行生態補償，包括水權交易、排污權交易、市場配額交易等。但是補償資金的大部分來源依然是政府財政轉移支付，這容易導致生態補償資金短缺和后續補償不到位，限制生態補償制度的發展與完善。

（三）生態補償標準不合理

生態補償標準的確定依據有生態服務價值，即生態系統為人類所做的貢獻;成本依據，包括為生態保護付出的保護成本以及生態破壞的修復成本;以補償意愿和受償意愿為依據，即補償主客體之間的利益衡量，在生態補償中考慮補償客體的受償意愿，才能保證補償客體的積極性，使生態補償發揮實際效益，考慮補償主體的補償能力，使生態補償的費用能夠真正落實到實處;以生態足跡為依據，即利用地區生態資源消費的相關數據來確定生態補償標準。生態補償標準核算需要運用一定的技術手段和理論方法，才能有充分的科學依據，但就目前的生態補償實例來看，生態補償標準過低是個普遍現象，這樣過低的標準也會一定程度上降低生態補償機制實施效果。

就目前來說，我國生態補償標準是單一的政府定價模式，因此無法因地制宜，反應出各地的差異和市場變化。近年來，我國已經有超過十個省份相繼制定了流域生態補償的相關法規文件，包括上游地區污染賠償，下游地區補償上游地區為下游地區生態保護而付出的成本補償兩大類。[9]在目前我國的退耕還林項目中，生態補償標準的確定，并不能夠反映出地區差異，一些地方補償過高，而其他地區補償不足，這種地區差異導致退耕還林生態補償無法有效維持水土保持建設項目生態成果。

（四）生態補償監管機制不到位

在現有的機制框架下，地區經濟利益仍然是地區政府和行政官員關注的重點，[10]容易出現部門之間利益糾紛，流域各地區政府各行其是缺乏統一監管領導，不能從全局角度對生態補償機制進行管理，各部門之間僅僅追求利益最大化而非生態保護最優化，會嚴重影響生態補償制度實施效果。

當前我國水土保持生態補償執法力度不夠，個別地區存在執法不嚴，監管不足的現象，個別建設單位水土保持意識淡薄，相關建設工程監管不到位，對水土保持項目的監管力度不夠，很多水土保持項目實施后沒有進行后續管理工作，導致實施效果不佳，這些都嚴重制約了我國水土保持生態補償制度的落實與完善。

四、完善黃河流域水土保持生態補償制度的建議

（一）完善黃河流域水土保持生態補償的法律法規

黃河流域幅員遼闊，橫跨眾多省市，并涵蓋三江源等生態保護區，各個區域情況有較大差異，筆者認為統一規定立法，反而不利于執行，因此，流域水土保持生態補償的立法工作更應當因地制宜，突出重點，加大地方性立法力度，以地方性立法為主，增加強制性規定和政策，不同省市立法，應當根據不同流域生態環境，經濟資源能源等特征，在制定和實施相關法規的時候，應當突出地方特色，以控制因生態保護而犧牲利益的人群，與生態保護受益人群之間的利益協調與公平發展。此外，地方政府立法應考慮多方因素，綜合考慮補償主體，補償方式，補償標準以及生態補償資金渠道等方面完善立法，[11]同時立法者應當建立配套措施與相應細則，在立法過程中重視借鑒相關省市的生態補償立法成功實踐，如江蘇省，浙江省和廣東省，這幾個省都屬于經濟相對發達地區，相關生態補償的立法也快人一步，比其他地區更加先進，因此黃河流域相關地區在立法過程中，可以適當選擇借鑒，量體裁衣。

（二）建立多元補償方式，擴展補償資金來源

目前我國的生態補償方式主要是現金補償，包括補償款，財政轉移支付，減免稅收等。當然這種補償方式比較直接方便，可以直接對相利益者進行經濟補償，以維護水土保持建設項目成果，但是我們可以適當采取更為靈活多變的補償方式，以適應目前生態補償發展的需要，包括項目補償和實物補償等。項目補償就是對為了建設水土保持項目而讓渡利益地區，可以選擇不僅僅使用資金補償，而是將現金轉化為技術生產等，當然這里的技術生產項目就是當地的水土保持建設相關項目，這樣可以快速幫助當地居民找到替代性就業方式，充分實現了“授人以魚不如授人以漁”。實物補償顧名思義就是向受補償者給予生活和生產資料，以提高其生活能力和生產能力。我國的退耕還林還草項目的生態補償辦法，就是率先采用了這種方式，取得了良好的成效。

（三）合理確定補償標準

流域生態補償標準的確定，是流域生態補償工作進行的重點和難點。目前我國黃河流域生態補償標準，依舊是遵循政府統一定價模式，生態補償標準制定不能夠適應流域各個地區的特殊需求。黃河流域生態補償制度完善的關鍵在于合理確定生態補償標準。目前許多研究都提出了流域生態補償標準的制定方法，加入參考值上限及下限，包括機會成本方法等。筆者建議在黃河流域水土保持生態補償標準制定中，可以適當引入市場機制，并以流域相關政府為主導，考慮流域相關支付意愿以及生態建設成本等因素。水土流失關鍵地區應當考慮當地居民為水土保持工作建設而放棄的產業發展損失，生活和生態成本損失，機會成本損失以及相關生態移民損失。

（四）健全生態補償監督管理體制

流域的生態補償監督管理，涉及跨政府與跨區域協調機制。首先在橫向上如何協調流域上下游政府之間的經濟賬，包括上下游政府之間的經濟效益，成本效益。目前很多地區實行了激勵機制等手段，來對地區生態補償進行管控，這為改善流域生態補償機制實現了一定的實踐基礎，但與完善的流域監督管理體制的建立，仍有很大差距。因此，我們應當出臺全國性的法律文件，將區域政府間的協調要求從指導性要求轉變為強制性要求，嘗試按照市場機制進行生態保護補償。

其次在縱向上，加大環境保護部門垂直管理體制建立。環境保護部門垂直管理更有利于生態補償機制的實施監管，尤其是在流域生態補償過程中。目前關于環境執法部門，已經實現了省以下環境執法垂直管理，在生態補償過程中更應當實施垂直管理，增強環境數據準確性與共享性，鼓勵相關企業單位，參與環境質量監測。

參考文獻

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