基于總量控制的土地指標配置機制研究
——以上海市某區為例

文/呂悅 江婷

引言

上海是全國最大的經濟中心城市，近年來不斷擴張，土地資源日益緊缺，帶來了交通擁堵、能源緊缺、環境污染等問題。為了適應上海市創新驅動發展、經濟轉型升級的新常態，合理有效利用土地資源，2014年，上海市提出了“五量調控”土地管理基本策略，2020年初的全市土地利用計劃和鄉村規劃管理會議上又提出“五大計劃統籌管理”的要求。通過嚴格的規劃管控，確定至2035年上海市建設用地總規模控制在3200平方公里以內。據統計，截至2018年，上海市建設用地總規模達3083平方公里，已十分接近“天花板”，部分地區甚至出現了建設用地指標倒掛的情況。但根據發展規劃，未來還有大量的建設項目需要建設空間和指標，資源環境緊約束成為制約發展的現實問題。此外，部分現存建設用地利用效率低下，存量用地騰挪空間大。總的來看，在上海這樣高度城鎮化的地區，在“總量已鎖定，資源緊約束，用地需求大，存量需騰挪”的背景下，如何對有限的土地指標進行合理高效的配置是亟需研究的課題。2020年6月，自然資源部提出要改革土地利用計劃管理方式，提出堅持土地要素跟著項目走、堅持節約集約用地、堅持分類保障的三個總體要求。結合上海未來新產業、新業態、新提出的高質量發展的用地新需求來看，實行總量控制下差別化的土地指標配置是解決問題的有效途徑。

經梳理發現，已有的研究多集中在新增建設用地計劃指標的分配方面，關于總量控制前提下如何切實保障有效投資用地需求的研究不多。同時，在指標分配影響因素中，對土地指標來源和存量土地使用效率考慮不足。翟騰騰（2015）以江蘇省為例探討了總量控制下的建設用地指標區域差異配置機制，但未考慮指標供給來源情況以及存量指標使用效率問題。本文將統籌考慮總量控制下建設用地指標需求及指標供給，以上海市某區為例，探討建立土地指標配置機制，并提出評定土地指標配置優先級的建議。

一、土地指標需求和來源分析

（一）土地指標使用需求分析

1.“十三五”期間土地指標使用情況。本文首先以上海市某區為例，分析“十三五”期間各年新增建設用地指標總量，發現“十三五”期間的土地指標使用呈現以下特點：

（1）新增建設用地面積呈現逐年顯著上升的趨勢。2019年新增建設用地總量是2016年新增建設用地總量的近5倍。雖然建設用地指標和建設空間日益緊張，但是發展用地需求仍舊呈現逐年大幅增長的態勢，且根據未來的發展規劃，這種增長態勢還會繼續。

（2）基礎設施建設類項目用地需求量大，經營性項目用地需求相對趨緩。統計顯示，某區近幾年新增建設用地指標主要用于市政基礎設施、保障性住房項目、城中村項目、經營性項目、產業類項目、公益民生保障項目建設等幾個方面。統計發現，在歷年的新增建設用地中，市政基礎設施項目新增建設用地量均占50%以上，且近兩年呈現翻倍增長的趨勢。隨著近年來大型市政基礎設施建設、舊區改造及其他各類項目帶來的居民動遷、農民集中居住等，近兩年來保障性住房項目用地量也在逐年增加，相應地，學校、醫療衛生、農民建房等公益民生保障項目用地也在逐漸增加。經營性項目新增用地量增長趨緩（圖1、圖2）。

圖1 2016-2019年項目數及新增建設用地面積統計單位：公頃

圖2 各類項目新增建設用地面積統計單位：公頃

2.基于規劃要求的土地指標需求。2035總體規劃中明確，截止到2035年，全區的建設用地總量控制在805平方公里以內。其中開發邊界內建設用地總規模控制在708.24平方公里以內，開發邊界外建設用地總規模控制在96.76平方公里以內。根據統計，某區現存建設用地總規模為781平方公里，其中開發邊界內591平方公里，開發邊界外190平方公里。按照規劃，至2035年，開發邊界內尚有72.76平方公里建設空間，平均每年可凈增建設空間約4.5平方公里，開發邊界外建設用地則需要減量93.24平方公里，平均每年需要減量5.8平方公里。

理論上看，年度減量化騰挪出的指標可以滿足開發邊界內建設用地的需要，但從實際情況看，開發邊界外近80%的建設用地是道路交通、農村宅基地、公共基礎設施等用地，無法實施減量化，或近期減量化難度大。因此，僅通過每年的減量化騰挪的指標和空間來滿足年度發展用地需求較困難，仍需要拓寬土地指標的來源渠道。

（二）土地指標來源分析

為了更好地分析土地指標來源，本文根據可能的建設空間騰挪方式將土地指標分為存量指標和流量指標兩大類。

1.存量指標梳理。存量指標，即需要通過批而未供土地清理、建設用地轉型升級、閑置土地處置、名實不符建設用地處置等方式騰挪的建設空間和用地指標。

本文以某區為例，詳細分析城市開發邊界外底版建設用地情況。梳理出可通過各種途徑騰挪的建設用地總量，并提出有建議性的指標騰挪方式。詳見圖3、表1和表2。

從梳理情況來看，有兩方面值得注意：一是批文清理空間較大，但是目前缺少相關政策支持，需要盡快完善批文清理工作政策體系，打通批文清理工作通道；二是宅基地騰挪空間大，因此，需要完善農民集中居住相關政策。

圖3 建設用地及空間釋放路徑梳理

表1 開發邊界外不同情況建設用地空間釋放路徑

表2 某區開發邊界外建設用地空間釋放梳理表

2.流量指標梳理。流量指標是指下達的年度新增建設用地計劃指標和建設用地減量化產生的建設用地指標。上海市年度新增建設用地指標僅用于市級重大項目，不分解至各區，各區建設項目使用的新增建設用地指標均需要通過建設用地減量化等手段騰挪獲得。因此，對上海市各區而言，流量指標主要是減量化產生的土地指標。

（1）減量化實施情況。在“五量調控”土地利用綜合策略的指導下，上海市從2014年起集中開展城市開發邊界外低效建設用地減量化的探索與實踐，形成了一整套的減量化支持政策體系，取得了顯著的成效。

本文梳理從2015年到2019年某區減量化立項情況。統計獲得5年間市局共下達減量化任務1236公頃，某區實際完成減量化立項1943.82公頃，預計全部實施完成后共可釋放建設用地指標約1750公頃。各年減量化明細情況見圖4。

圖4 2015-2019年減量化情況統計圖

從數據統計看，隨著減量化的實施，近兩年下達的減量化任務量越來越大，減量化的超額完成度越來越低，主要原因是減量化工作的難度日益增加。在減量化工作開展的初期，納入減量化范圍的主要是城市開發邊界外高耗能高污染且違法或無證使用的集體土地，減量化成本較低且推進難度較小；此外，第一輪減量化工作恰逢上海大力開展“五違四必”環境綜合整治，以此作為抓手，減量化工作的推動相對容易，每年可超額2-4倍完成減量化任務。隨著減量化工作的開展，上述違法、無證土地已應減盡減，城市開發邊界外剩余的建設用地多為農民宅基地或其他公益性設施用地，或有證，或為國有土地，權屬復雜，實施減量化難度大、成本高，且工作推進缺乏抓手，僅靠鎮、村與企業談判難以推動。因此，未來更應該拓展土地指標的來源渠道，從存量中挖潛。

（2）減量化潛力情況。減量化可以提供的土地指標，一方面是已經立項可以騰挪產生的指標，另一方面是未來可以通過建設用地減量化提供的土地指標，即減量化潛力空間。

隨著減量化工作越來越難推進，開展減量化潛力空間的摸底調查變得十分必要。通過對某區開發邊界外建設用地進行梳理，結合二調底版、現狀、影像、權屬等影響減量化實施的客觀因素，經綜合分析判斷，梳理出某區近期可減量的建設用地減量化空間。根據摸底調查梳理，剔除現狀公路、鐵路等交通運輸用地，學校、機關團體、行政辦公用地，水利設施用地，墓葬地等特殊用地后，能作為減量潛力的，主要是農村宅基地、工礦倉儲用地、商服用地等建設用地。經梳理，某區具有減量化潛力的建設用地總量約為1600公頃，較難支撐未來發展的建設用地需求。

二、指標配置體系研究

無論是存量指標還是流量指標，都需要付出很高的成本和代價獲得，且可騰挪產生的指標量也十分有限。因此，十分有必要研究形成一套科學合理的指標配置體系，將有限且珍貴的土地指標用在能切實保障有效投資且最需要的地方。

（一）指標配置原則

1.供需平衡原則。往年的用地政策一般從需求出發確定供給，而新的用地政策則在土地的供給側作引導，以資源潛力和承載力的考量為前提。但無論是現在的“以供定需”還是以前的“以需定供”，都存在一個供需平衡問題。在進行建設用地指標配置時，必須遵守供需平衡原則，通過供給與需求之間的反復協調，找到兩者之間的最佳平衡點。上海市現狀建設用地總規模已接近規劃“天花板”，在資源環境緊約束的大背景下，將通過實行“以減定增”的方式來滿足用地需求。供給指標主要來源于存量指標清理和現狀建設用地減量化，需求指標應控制在供給量上限范圍內，以達到建設用地指標的供需平衡。

2.差別化配置。差別化配置，即指標配置時不能一刀切。指標供給量有限，指標需求量往往大于指標供給量。指標需求涉及領域繁多，建設用地指標分配應充分考慮各領域間的差異，并根據這些差異實施不同的建設用地管控策略。差別化是建設用地指標分配的基礎，無論建設用地指標分配是追求效益最大化還是遵循重點區域優先，都應以差別化原則為基礎。建設用地指標分配時忽略此原則將會產生一系列的問題，導致配置方案無法實施。

3.效益最大化原則。土地利用具有多種效益，如經濟效益、社會效益和生態效益。采取何種利用方式使土地產生最大的效益一直是我國政府和許多專家學者研究的內容。在我國的土地利用中，部分地區過于追求土地的經濟效益，忽略了土地的社會效益和生態效益，引發了社會矛盾以及水土流失、土地污染等問題，影響了社會穩定與可持續發展。因此，在建設用地指標分配過程中，應同時兼顧經濟效益、社會效益和生態效益。

4.重點區域優先原則。重點區域的發展對周邊區域的發展具有輻射作用，聚集了眾多人才、經濟與創新要素，作為承載體的土地資源要素也需合理配套才能保證其正常發展。因此，建設用地指標配置應優先滿足重點區域建設用地需求，以落實國家、市、區發展戰略。

綜上所述，在建設用地指標配置中，應以差異性原則為基礎，以效益最大化為核心，以供需平衡為約束，以重點區域優先為指導。

（二）指標配置約束條件

指標配置是供給與需求的一個平衡過程，指標配置受供給量與需求量兩者關系的約束。供給總量為指標的可供數量，是指標配置的基礎，只有存在可供指標，才能對指標進行分配。供給量多，可配置的指標數量多；供給量少，可配置的指標數量少。

影響指標供給量的因素主要分為兩類：一是存量空間騰挪，包括名實不符地塊空間騰挪、批而未供指標清理和存量建設用地優化；二是建設用地減量化，包括已立項規模和未來減量潛力兩個方面。兩部分之和決定了可供建設用地總量。

需求量小于供給量時，供給能夠滿足需求，可直接分配指標；需求量大于供給量，供給量不能滿足需求，此種情形下不僅需要考慮分配對象，而且需要考慮分配多少的問題。

因此，供給量和需求量的多少決定了指標是否需要配置以及該如何配置。

（三）指標配置影響因素

在“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的土地管理思路下，目前上海市凈增建設用地指標極為有限，所配置的土地指標主要來源于存量挖潛指標。根據配置原則，現階段土地指標配置主要受歷年指標利用情況、預期效益和相關規劃三方面因素影響。

1.歷年指標利用情況對指標配置的影響。土地高質量利用是未來土地利用導向，不僅僅在于新增用地的高質量利用，還在于對存量低效用地的盤活。為符合未來土地利用的發展方向，需要對存量建設用地的利用效率進行考察，根據不同的結果采取不同的措施。不清理低效存量用地是土地低效利用的表現，按現有政策，可通過限制指標分配來倒逼其提高利用效率；清理低效存量用地會產生新的指標，增加指標可供數量。因此，歷年指標利用情況會影響未來指標配置。歷年指標利用情況根據指標狀態可分為供而未用指標情況和實際已用指標利用效率兩種。

（1）供而未用情況。這種情況占用了指標但不產生經濟效益，剝奪了其他建設項目的發展機會，阻礙了社會、經濟的發展。指標配置應重點考察項目建設單位歷年指標是否存在供而未用情況。

（2）歷年指標利用效率。歷年指標利用效率反映了現有土地利用集約節約度。符合高質量利用標準，則可以考慮配置指標；不符合現行高質量利用要求，則應先提高存量建設用地效率，再考慮指標配置。

2.擬用指標預期效益對指標配置的影響。指標配置的核心目的是保障社會民生及社會經濟的和諧發展。經濟作為社會發展與進步的基礎，是指標配置時的重要考量依據，傳統的經濟擴張以資源消耗為代價，指標效益往往體現在經濟效益上，然而隨著經濟發展階段的變化，有學者分析發現，建設用地對經濟增長的貢獻率降低了（郭杰等，2016）。由于人們對效益的關注點逐漸發生變化，現階段對指標配置效益的定義也應發生變化。通常意義上的效益包括經濟效益、社會效益和生態效益，目前對配置有較大影響的為經濟效益和社會效益。

3.相關規劃對指標配置的影響。規劃是引領城市創新轉型、促進區域協調發展、優化空間資源配置的戰略藍圖、政策平臺和行動綱領。國外學者研究發現，土地利用規劃在某些制度環境中有較高的適應性效率，能夠對土地配置進行有效干預（唐瑩 等，2016）。我國作為公有制國家，對土地實行嚴格的管控，土地規劃一方面承擔著發展中管制土地的責任，另一方面肩負著明確區域未來一段時間的發展方向及發展重點的任務。規劃常常以項目形式得到具體落實，項目由土地來承載，指標配置時應優先保障重點區域、重點項目的用地需求。

（四）指標配置體系構建

1.表征指標建議。影響因素通常以指標（為與建設用地指標進行區別，下文稱之為表征指標）的形式進行衡量。表征指標選取的合理與否直接影響到建設用地指標分配的多少。因此，表征指標的選取既要體現影響因素的特征，又要能夠進行量化且數據可獲取。根據研究區域目前土地利用與管理的特點，建議選取11個表征指標，詳見表3。

表3 建設用地配置表征指標體系

2.配置體系構建。指標配置體系的構建是進行指標配置的基礎和關鍵。體系由配置主體、配置客體、配置原則、配置約束以及配置決策因素構成。

配置主體：區規劃和自然資源局。

配置客體：建設用地指標。

配置原則：供需平衡，差別化配置，效益最大化，重點區域優先。

配置約束：供給量與需求量。

配置決策因素：歷年指標利用情況、擬用指標預期效益、相關規劃。

本文構建的指標分配體系如圖5所示。

圖5 某區指標配置體系結構圖

指標配置涉及多個用地部門與主體，表征指標數據收集難度大，需要主管部門的協調。限于目前數據的不可獲得性，本文主要通過對指標利用情況的梳理發現問題，通過閱讀相關文獻及借鑒地方經驗，從理論上探討指標配置體系的構建。實際配置中，可通過確定各指標的權重，構建合適的數學模型，最終計算出各指標配置對象與配置數量。

三、結論和建議

指標配置是建設用地需求大于供給情況下的一種管理行為。結合目前的土地政策，本文在遵循供需平衡、差別化配置、效益最大化和重點區域優先四大原則的前提下，分析了指標配置影響因素，并通過選取一些表征指標構建了土地指標配置體系。為使指標配置機制能更好地指導日常管理工作，本文提出以下建議。

（一）盡快完善指標配置機制

由于部分數據的不可獲得性，本文主要是從理論層面構建指標配置體系，并根據國內學者相關研究成果確定了各指標權重，簡單地測算了各類型項目分配比例。但目前國內研究主要集中在新增建設指標區域間的分配，存量指標和流量指標區內分配尚無相關研究，致使影響建設用地指標數量配置的因素與表征指標選取的合理性有待進一步驗證，表征指標權重大小也需根據區域發展情況予以修正。

（二）預留一定比例的機動指標

本文是在不突破供需平衡的原則下進行的指標配置研究，而實際管理中往往存在一些具有不確定性的情況。若對指標全部進行剛性配置，計劃外的一些重大項目則無法落地，可能阻礙地方的發展。因此，在指標配置時，本文建議預留一定比例的機動指標，以保證用地的彈性。

（三）探索跨區域統籌用地指標

資源環境的緊約束使建設用地指標獲取成為發展中的一個難題。中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，提出“加強土地統一管理，探索建立跨區域統籌用地指標、盤活空間資源的土地管理機制”，這為解決發達地區建設用地指標緊張問題提供了一個方向。上海市也可在該綱要的指導下，探索跨區域用地指標配置，以突破發展瓶頸。

（四）建立指標監督機制

建立指標配置監督機制，實時掌握指標狀態及利用效率。用地單位所取得的指標，一定期限內若不使用，則應及時有償回收，并制定指標閑置的處罰措施，如幾年內不提供建設用地指標等。對項目在用地期限內的利用狀況實施全過程動態評估和監管，通過健全用地準入、綜合效益評估、土地使用權退出等機制，實現土地利用管理的系統化、精細化和動態化。