新形勢(shì)下土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式研究

聶曉文

摘要：土地一級(jí)開發(fā)是土地儲(chǔ)備制度建立和實(shí)施過程中的重要一環(huán)。北京市的土地市場(chǎng)歷經(jīng)20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成較為完備的土地儲(chǔ)備制度和土地招拍掛供應(yīng)制度。然而近年來，隨著北京作為人口經(jīng)濟(jì)高度密集的大都市區(qū)，人地矛盾、資源環(huán)境、城市開發(fā)等問題日漸突出，倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。為更好的解決土地資源供需矛盾，處理好保護(hù)耕地與城市建設(shè)的關(guān)系，促進(jìn)土地集約節(jié)約和合理高效利用，落實(shí)“減量提質(zhì)”的新總規(guī)要求，土地市場(chǎng)供應(yīng)源頭——土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式亟需進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)下;土地一級(jí)開發(fā);實(shí)施模式研究

本文通過對(duì)現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式及特點(diǎn)進(jìn)行梳理和分析，具體闡述土地一級(jí)開發(fā)所面臨的新形勢(shì)，即近期國(guó)家和北京市關(guān)于政府隱性債務(wù)清理規(guī)范和《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）（以下簡(jiǎn)稱“新總規(guī)”）減量發(fā)展要求，思考現(xiàn)有土地一級(jí)開發(fā)模式存在問題，探討完善土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式的實(shí)現(xiàn)路徑，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1 現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式及特點(diǎn)

1.1 土地一級(jí)開發(fā)內(nèi)涵

土地一級(jí)開發(fā)的開展與土地儲(chǔ)備制度密不可分。根據(jù)最新的國(guó)家層面制度《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）規(guī)定：土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國(guó)土資源主管部門管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。按照北京市地方政策《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)是指政府依法通過收購(gòu)、收回、征收等方式儲(chǔ)備國(guó)有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。土地儲(chǔ)備開發(fā)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)。

1.2 現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)模式和特點(diǎn)

土地一級(jí)開發(fā)模式，實(shí)際上是指政府和企業(yè)在一級(jí)開發(fā)中各處于什么位置，即誰是開發(fā)主體和投資主體的問題。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，由于土地資源的特殊自然屬性和行政壟斷性，形成了土地一級(jí)開發(fā)多種主體并存局面，主要有以下三種模式：

1.2.1 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體并直接投資模式

該模式是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地一級(jí)開發(fā)主體，實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的模式（順義區(qū)土地一級(jí)開發(fā)規(guī)模預(yù)測(cè)及模式研究）。即由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。實(shí)際運(yùn)作中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)往往受限于人力物力而委托企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理，開發(fā)企業(yè)的管理費(fèi)用不高于土地儲(chǔ)備開發(fā)成本的2%。該模式的主要特點(diǎn)為，土地開發(fā)全程可控，能夠依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度以及城市規(guī)劃要求把控開發(fā)進(jìn)度和供地節(jié)奏，但財(cái)政資金壓力大，融資困難，降低土地開發(fā)和綜合利用效率。

1.2.2 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體委托企業(yè)帶資實(shí)施模式

該模式是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為主體，委托企業(yè)進(jìn)行實(shí)際開發(fā)的方式，開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)等必要手續(xù)，企業(yè)出資將生地做成熟地后移交政府，政府以招拍掛形式進(jìn)行公開出讓，土地出讓后由政府返還企業(yè)開發(fā)成本及相應(yīng)利潤(rùn)。這種方式的特點(diǎn)在于可以充分發(fā)揮政府和企業(yè)雙方的優(yōu)勢(shì)，對(duì)土地進(jìn)行專業(yè)高效開發(fā)的同時(shí)保證國(guó)家對(duì)土地一級(jí)開發(fā)的控制權(quán)，且有效解決政府土地開發(fā)資金不足問題。但企業(yè)獲利受限，開發(fā)動(dòng)力不足，開發(fā)的規(guī)范化和專業(yè)化程度也有待進(jìn)一步提升。

1.2.3 直接授權(quán)企業(yè)為開發(fā)主體和投資主體模式

該模式是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)授權(quán)企業(yè)為開發(fā)主體，由企業(yè)具體負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。與通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)主體企業(yè)不同，這種類型主要針對(duì)一些歷史遺留或情況特殊項(xiàng)目。直接授權(quán)或是招標(biāo)方式確定開發(fā)主體企業(yè)的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要與開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議，一級(jí)開發(fā)利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。該種模式特點(diǎn)在于可以極大緩解政府資金壓力，提高土地一級(jí)開發(fā)效率。不足之處在于，對(duì)政府而言，對(duì)土地開發(fā)和供應(yīng)的控制力降低，城市整體規(guī)劃難以實(shí)現(xiàn)，容易引發(fā)社會(huì)矛盾;對(duì)企業(yè)而言，企業(yè)資金壓力大、融資困難，“曲線拿地”現(xiàn)象嚴(yán)重，難以保證土地出讓的公開性和公正性，擾亂土地市場(chǎng)秩序。

2 新形勢(shì)下現(xiàn)有土地一級(jí)開發(fā)模式存在問題

2.1 土地一級(jí)開發(fā)面臨的“新形勢(shì)”

2.1.1 政府隱性債務(wù)管理

自2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和2016年財(cái)政部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》以來，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。同時(shí)，按照近期國(guó)家及北京市關(guān)于政府隱性債務(wù)清理規(guī)范有關(guān)工作的精神，企業(yè)投資實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)屬于政府隱性債務(wù)，需要按照政府隱性債務(wù)清理要求進(jìn)行處置。

2.1.2減量發(fā)展要求

國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016～2035年）》是首個(gè)將增量規(guī)劃轉(zhuǎn)變成減量規(guī)劃的總體規(guī)劃，明確提出北京市的主要任務(wù)是減量提質(zhì)，且確定相應(yīng)指標(biāo)：到2020年建設(shè)用地總量控制在3720km2以內(nèi)，到2035年控制在3670km2左右，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模到2020年由2921km2減至2860左右km2到2035年減至2760km2左右的減量發(fā)展目標(biāo)。推進(jìn)土地集約節(jié)約利用，促進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是城市化進(jìn)程中適應(yīng)新常態(tài)的土地政策變革方向（劉守英，適應(yīng)新常態(tài)的中國(guó)土地政策與城市化，小城鎮(zhèn)建設(shè)，2015，33（10）：18-19）。為落實(shí)總規(guī)減量發(fā)展要求，在完成建設(shè)用地減量任務(wù)的同時(shí)，確保土地開發(fā)項(xiàng)目高效實(shí)施，并保障北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求得到及時(shí)有效供給，需要進(jìn)一步調(diào)整完善土地開發(fā)模式，以土地一級(jí)開發(fā)為抓手，以資源環(huán)境承載能力為硬約束，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類涉地事宜的開發(fā)工作。

2.2 現(xiàn)有模式面臨的問題

2.2.1 無序和低效開發(fā)問題

現(xiàn)行多種開發(fā)與實(shí)施主體并存，實(shí)施模式各有利弊。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為開發(fā)主體導(dǎo)致土地開發(fā)推動(dòng)緩慢，融資困難，土地開發(fā)效率低下，企業(yè)帶資開發(fā)盈利有限，主觀能動(dòng)性差，且土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員精力有限，無法對(duì)區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理和高效開發(fā)。企業(yè)為開發(fā)主體雖緩解政府資金壓力，土地開發(fā)效率較高，但為追求自身利益最大化易出現(xiàn)社會(huì)問題，且政府對(duì)土地開發(fā)程度的控制力減弱，出現(xiàn)無序與盲目開發(fā)，無法按照總規(guī)要求以資源環(huán)境承載力為限，有序開發(fā)，集約高效利用土地資源。

2.2.2 綜合效益問題

現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施主體往往只考慮片區(qū)內(nèi)規(guī)劃編制和土地利用情況，或者僅是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施土地儲(chǔ)備和開發(fā)工作，沒有從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多規(guī)合一的角度實(shí)施土地開發(fā)工作，更好推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的綜合效益。

2.2.3 融資問題

土地一級(jí)開發(fā)為資金密集型行業(yè)，前期手續(xù)辦理、征地、拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等環(huán)節(jié)都需要大量資金投入。一方面，根據(jù)規(guī)定，進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)機(jī)構(gòu)自有資金比例需達(dá)35%才能夠予以立項(xiàng)核準(zhǔn)。而只有當(dāng)土地一級(jí)開發(fā)完成并入市交易后才可以收回投資，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%，且項(xiàng)目完結(jié)后經(jīng)成本審計(jì)審減金額不能納入土地一級(jí)開發(fā)成本，實(shí)際成本由投資方自行承擔(dān)。在土地一級(jí)開發(fā)普遍存在運(yùn)作周期長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)緩慢、融資渠道單一的前提下，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或是企業(yè)作為開發(fā)投資主體的低成本融資能力和融資規(guī)模提出了非常高的要求。另一方面，在國(guó)家清理政府隱性債務(wù)過程中，對(duì)企業(yè)來說，其融資行為需與政府債務(wù)相隔離，故以土地一級(jí)開發(fā)或土地儲(chǔ)備向銀行申請(qǐng)低成本貸款融資方式將不可持續(xù)。

3 善土地一級(jí)開發(fā)模式的實(shí)施路徑

3.1 成立或整合并授權(quán)國(guó)有專業(yè)公司規(guī)范高效運(yùn)作

因土地資源的特殊性，土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的開發(fā)模式。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)仍為開發(fā)主體，實(shí)施主體應(yīng)為國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司，專門從事土地一級(jí)開發(fā)工作，承擔(dān)具體組織實(shí)施工作，其主要目的不是盈利而是完成功能性戰(zhàn)略任務(wù)：一方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地開發(fā)管理職能得以明晰，可以結(jié)合區(qū)域功能定位及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面統(tǒng)籌規(guī)劃，集中精力做好總規(guī)落實(shí)和土地資源管理工作，同時(shí)，可與國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司簽訂協(xié)議約定工作任務(wù)和考核指標(biāo)，對(duì)國(guó)有專業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和服務(wù)等工作，擺脫土地一級(jí)開發(fā)中的“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的雙重身份，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確;另一方面，國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目手續(xù)的辦理和實(shí)施工作，按照市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，對(duì)土地開發(fā)工作進(jìn)行專業(yè)化、規(guī)范化、高效率運(yùn)作，充分發(fā)揮市場(chǎng)化、靈活性特點(diǎn)，吸引人才、積累經(jīng)驗(yàn)、高效推進(jìn)。此舉有利于理順土地儲(chǔ)備開發(fā)模式，明確各自職能，實(shí)現(xiàn)管干分離。

3.2 以土地一級(jí)開發(fā)為抓手統(tǒng)籌協(xié)調(diào)增減平衡、實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展

根據(jù)新總規(guī)減量發(fā)展的變革性要求，現(xiàn)行開發(fā)與實(shí)施主體各自為政的土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式已不能滿足需要，耕地占補(bǔ)平衡政策的執(zhí)行力度以及土地開發(fā)過程中對(duì)城市規(guī)劃和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重視程度在土地開發(fā)與實(shí)施主體的各方利益博弈中難以得到保證。

3.3 財(cái)政性資金全額保障，強(qiáng)化預(yù)算約束

以財(cái)綜4號(hào)文為界，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政性資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。至此，土地儲(chǔ)備資金籌集渠道予以明確，并強(qiáng)化土地儲(chǔ)備資金管理，實(shí)行專款專用。土地開發(fā)工作項(xiàng)目投資需求由財(cái)政性資金全額保障，地方政府性債務(wù)管理日益規(guī)范。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)化預(yù)算約束，根據(jù)現(xiàn)有政策安排年度支出預(yù)算做好資金支持和保障工作，與國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司簽訂合同詳細(xì)約定資金撥付和使用事宜，真正實(shí)現(xiàn)土地出讓金“收支兩條線”，同時(shí)，國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司擺脫資金壓力，避免違規(guī)成為地方政府的“融資平臺(tái)”。

4 結(jié)語(yǔ)：

新形勢(shì)下，北京現(xiàn)行土地一級(jí)開發(fā)實(shí)施模式弊端日益凸顯，已不能滿足新政策的監(jiān)管要求和北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。基于黨的十九大關(guān)于加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)和地方政府性債務(wù)管理的新要求，為落實(shí)新總規(guī)，節(jié)約集約和合理利用土地，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市土地資源的利用和保護(hù)，在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理下，由財(cái)政性資金全額保障，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和國(guó)有開發(fā)專業(yè)公司的主觀能動(dòng)性，聚焦土地一級(jí)開發(fā)，專業(yè)高效推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，為北京市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展保障土地供應(yīng)，充分發(fā)揮土地資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)環(huán)境效益。