新時代農村土地糾紛多元化解決機制路徑探析

范夢梅

摘要：土地是民生之本，隨著我國進入新時代，農村的土地糾紛逐漸增多，基層社會矛盾愈演愈烈，故對土地糾紛解決機制進行研究勢在必行。本文以河南省C縣為例，從農村土地解紛機制的現狀切入，分析既有解紛機制的不足，試圖探索新時代我國農村土地糾紛的多元化解決方式。

關鍵詞：新時代;農村土地糾紛;多元化解決機制

2019年3月，習近平總書記在參加河南代表團審議時強調鄉村振興和“三農”工作的重要性。作為農業大省，河南擁有16.7萬平方公里的土地，要做到“新擔當新作為”，解決好農村土地問題便迫在眉睫。本文以C縣為例，針對土地權屬、合同、征收、侵權等農村土地糾紛的解決方式進行探究，尋求多元化的解紛機制。

一、新時代我國農村土地糾紛解決機制的現狀

《土地管理法》《農村土地承包法》以及《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了我國農村土地糾紛的解決機制包括協商、調解、仲裁、裁決、復議以及訴訟。在農村，人們經過長期的實踐和檢驗以和解、調解、仲裁和訴訟的方式來應對土地糾紛。

在地緣關系較為緊密的農村，具有簡單、快捷、不傷和氣等特點的和解在土地糾紛解決機制中占有重要地位。調解由人民調解、行政調解和司法調解組成。其中，受中國傳統文化、農村鄉土情結影響的人民調解是我國農村土地糾紛的主要解決方式。行政性糾紛解決機制包括行政調解和行政裁決，雖然前者不是土地糾紛解決的法定方式，但后者在《土地管理法》中有明確的體現。受行政體制運行等方面的影響，兩者均沒有在農村土地糾紛中發揮應有作用。仲裁制度定位稍有偏差在農村糾紛中應用較少。隨著村民法律意識的提高，訴訟雖作為土地糾紛的解決方式之一，但村民不經常采用。

二、新時代農村土地糾紛解決方式的不足

實踐表明，我國現有的以調解為主的糾紛解決方式對化解農村土地糾紛，防止其激化起到了較大作用。但是，隨著我國步入新時代，農村土地糾紛在數量和質量上均發生了較大變化，現有的糾紛解決方式也逐漸暴露出不足之處。

（一）和解協議不具有強制性，當事人易反悔，糾紛解決不徹底

在農村的土地糾紛中，和解是人們最先、最愿選擇的一種方式。一般來說，當事人會委托本家族有威望的長者或有能力的親朋出面勸和，勸解雙方簽訂和解協議，盡量不傷和氣解決矛盾。但由于和解協議的非強制性，雙方事后易反悔，糾紛便會二次發生，致使彼此間的矛盾無法根除。

（二）調解組織不健全，調解人員素質低，調解缺少制度保障

盡管人民調解在農村糾紛解決中占絕對主導地位，但仍有部分村未設人民調解委員會，土地糾紛不能有效解決。有些村雖設有人民調解委員會，但普遍存在組織制度不健全、人員配備不充足、調解員水平底、調解程序不規范、專職調解比例低等弊端，使調解結果容易改變或不公正，甚至出現重復調解、多次調解現象，極大限制了調解功能的發揮。

（三）仲裁制度定位偏離，仲裁員水平有待提升

與訴訟機制相比，當事人更容易接受民間仲裁。但由于我國現行農村土地糾紛仲裁制度定位稍有偏差，使其行政化色彩較重，缺乏獨立性。仲裁機構的設置和運行常被行政機關干涉，使其中立性和結果的公正性無法得到保障。

（四）法未明確行政調解，行政裁決適用面窄，行政解紛機制缺乏

行政機關比較了解農村土地的權屬情況，但我國法律卻沒有明文規定行政調解在農村土地糾紛中的適用空間。由于“法無授權即禁止”，行政機關尚未完全發揮行政調解這一職能。具有準司法性質的行政裁決在農村宅基地權屬爭議的糾紛解決中起著舉足輕重的作用。我國《土地管理法》以及《土地管理法實施條例》對行政裁決在土地糾紛解決中的地位進行了明確，但該規定十分抽象，加之實效性較差、適用范圍不斷縮小，行政裁決功能被抑制。

（五）訴訟機制審理周期長，成本較高，方式不靈活

隨著我國法制化進程的推進，立案難、申訴難、執行難的問題在很大程度上得到了改善，但仍存在審理周期長、成本較高、方式不靈活、程序復雜、事后救濟保障不足等弊端，且在一定程度上破壞了其他救濟方式，妨礙社會道德作用的發揮，其他社會規范也被影響。

三、多元化糾紛解決機制的構建路徑

將現有解紛機制有機銜接、協調運作，可以彌補農村既存土地糾紛解決方式的缺陷，有利于形成功能互補的多元化糾紛解決機制。

（一）設立村規民約，發揮“民間法”在土地糾紛中的積極作用

由于我國法律的有關規定不適合農村，“法律在農村沒有出路”便顯現出來。只有結合農村的實際情況，重視本土的傳統和慣例，并考慮其在農村的特殊地位，加快農村內生型立法的步伐才能使上述現象得以改觀。故，首先要妥善處理國家法和民間法（即農村自治規范）的關系，使兩者既能在法治秩序下共存，也能在不違背現行基本法的基礎上，將某些民間社會規范上升為地方性法規。其次，把國家法與鄉土正義結合到一起，并在法律原則的框架內靈活運用，適度發揮。若兩者發生沖突，要盡量引導雙方協商解決。最后，通過村規民約的形式對糾紛雙方的和解協議進行規定，增強和解協議的約束力，若一方不履行協議應承擔相應責任。

（二）完善調解組織及其架構，提高基層調解員素質，注重程序的合理性

土地是農民安身立命之本，土地糾紛當然不容忽視。首先，加強調解組織建設，在基層人民政府及集體經濟組織內部成立專門的調解委員會，使大量土地糾紛在基層化解。其次，優化調解委員會組成人員。在村委原有人員的基礎上，吸收基層司法工作人員、基層婦聯等群眾性組織中的成員和基層黨員、教師、村里德高望重的老人等，他們在本村有一定的威望且對本村鄉情較為熟悉，有利于糾紛的調處。再次，為使調解員掌握必要的法律知識和調解技巧，保障調解效果，必須對其進行專門培訓。最后，重視調解程序。從糾紛起因著手，了解實際情況并調查核實，努力在爭議焦點中調處協商，尋求雙方的共識，在程序上促進糾紛的解決。此外，還應充分發揮公證部門在節約司法資源方面的積極作用，賦予調解協議強制執行的效力，這就需對經調委會調解后雙方達成的調解協議進行公證，防患于未然。

（三）明確仲裁機構中立地位，回歸仲裁程序的民事性，提升仲裁員素質

堅持仲裁制度民間性和自主性的本質，弱化行政色彩，有利于進一步發揮仲裁機制在農村土地糾紛中的作用，體現民事仲裁的本質屬性。首先，要清晰仲裁機構與行政機關間的界限。行政機關不得參與、干涉仲裁機構的設置和運行，確保仲裁活動的中立性和仲裁結果的公正性。其次，保障仲裁程序中地域和事務管轄的非強制性，使意思自治在仲裁程序中得以貫徹，在《仲裁法》的程序框架內充分發揮農地糾紛中仲裁程序的靈活性和及時性。最后，充實仲裁員隊伍，提高仲裁員素質。通過當事人有償選擇仲裁員的方式，發揮經濟導向作用，激勵優秀人才加入。同時，在現有規定的基礎上，明確仲裁員任職應熟悉農村土地法律制度，掌握必要法律知識，并對其進行定期的考核。

（四）明確行政調解法律地位，發揮行政裁決應有作用，完善行政機制

完善以鄉鎮司法所為主導的行政機制。鄉鎮司法所是政府主導下農村糾紛解決的行政機構，其在遵循國家法的基礎上兼顧了鄉村社會的風俗習慣，促進了國家法與民間法的互動，有利于解決糾紛。

進一步發揮行政調解的作用必須做到以下幾點：第一，在鄉鎮司法所設專門的土地調解部門，使法制機關的專業優勢得以發揮。第二，由當事人啟動該程序，為維護程序公正，要在運行中保障當事人的合法權益。第三，樹立行政調解權威，使當事人受到行政調解協議的約束。為克服行政裁決法律定位抽象、適用面窄的缺陷，不僅要成立具有獨立性的專門解決農村土地糾紛的行政裁決機構，嚴格規定人員的任職資格和標準，使行政裁決的公正性和權威性得以提升，還應明確規定裁決程序，以當事人的申請為啟動條件，在運行過程中貫徹行政回避制度，保障當事人的陳述與申辯權。此外，還要明確行政裁決的救濟途徑，即當事人對裁決結果不服可提起訴訟。

（五）實現訴訟與非訴解紛機制的有效銜接，構建多元化土地解紛機制

使訴訟與其他非訴解紛機制聯結互動，不僅要通過簡易程序、速裁程序及司法調解等途徑化解矛盾，體現司法機制的經濟性和效率性，發揮司法本身的糾紛解決功能，還要做到以下幾點：首先，建立基層法院對基層調解委員會進行業務指導的調解機制，實現司法和調解的互動。在實體方面，人民法院對已達成調解協議的民事糾紛案件進行審理時，若對調解協議進行變更或撤銷，應告知作出該調解協議的調解委員會或當地基層司法行政機關。在程序方面，基層法院在案件審理過程中，若發現人民調解員違反自愿調解原則，強迫當事人達成調解協議，要及時向該人民調解委員會提出改正意見，責令其糾正。其次，使司法機制與民間調解和行政解決機制相銜接，當農村土地糾紛無法通過后兩者解決時，司法應起到兜底的作用。我國農村土地糾紛的解決方式中仲裁范圍遠大于法院受案范圍，為避免當事人的訴權受到限制，應使兩者受案范圍保持一致。最后，積極發展完善法院對和解、調解、行政調解等非訴解紛機制處理結果予以確認的司法審査制度。若非訴解紛機制的處理結果對國家、集體或他人的合法權益造成損害，由法院代表國家主動進行司法審查。程序合法的人民調解、仲裁、行政調解機構作出的糾紛解決協議經人民法院司法審查并予以確認后具有法律效力，此時，法院應確保訴訟外解紛機制處理結果的執行。

參考文獻

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