公眾參與能源轉(zhuǎn)型：社區(qū)風(fēng)電運(yùn)作機(jī)制的域外鏡鑒

鄢德奎

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116）

面對(duì)極端氣候威脅，未來風(fēng)險(xiǎn)和不確定性將成為新常態(tài)。盡管國際氣候談判的進(jìn)度并不總是讓人滿意，但在全球氣候變遷的減碳要求以及各國民眾尋求能源安全的呼吁下，世界各國相繼啟動(dòng)能源轉(zhuǎn)型政策，努力提高低碳能源比例、提升能源效率。[1]能源轉(zhuǎn)型不僅體現(xiàn)了資源利用的技術(shù)變革，也包括社會(huì)文明與價(jià)值觀的根本性變化。也即能源轉(zhuǎn)型除了涉及技術(shù)層次的變革外，也與制度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)力息息相關(guān)。[2]

能源轉(zhuǎn)型將在發(fā)展新興能源科技與管理技術(shù)的進(jìn)程中，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的新一輪綠色增長。實(shí)際上，能源轉(zhuǎn)型更大的意義在于顛覆既有與傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)緊密相連的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制，使得大型集中式的壟斷模式在轉(zhuǎn)向地方分散式的能源結(jié)構(gòu)的同時(shí)，相關(guān)的權(quán)力布局也隨之松綁，一改以往普通大眾只能被動(dòng)接受能源決策的局面，轉(zhuǎn)為民眾有機(jī)會(huì)參與決策直至邁向能源民主的實(shí)踐。除了強(qiáng)調(diào)低碳、效率、綠色等轉(zhuǎn)型目標(biāo)，這波能源轉(zhuǎn)型有其更深遠(yuǎn)的政治意義，即能源民主。因?yàn)樵谛碌姆稚⑹侥茉聪到y(tǒng)下，利潤分配更具正義性，當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐓^(qū)組織、社會(huì)企業(yè)等都能夠參與決策或投資計(jì)劃。2018 年，國家能源局頒布的《分散式風(fēng)電項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)暫行管理辦法》即可佐證分散式能源的價(jià)值。

在各國能源轉(zhuǎn)型的浪潮中，社區(qū)型能源與分散電廠正如雨后春筍般在各地涌現(xiàn)。由于社區(qū)風(fēng)電模式強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系人的參與，同時(shí)提供地方居民分享電廠所有權(quán)及利潤的機(jī)會(huì)，相對(duì)于近來傳統(tǒng)大型風(fēng)電設(shè)施的設(shè)立常常遭遇鄰避效應(yīng)問題，此種模式有助于提升風(fēng)力電廠的社會(huì)接受度和認(rèn)可度。社區(qū)風(fēng)電不僅為社區(qū)居民的能源來源，更是他們的權(quán)力產(chǎn)生基礎(chǔ)。以社區(qū)居民為主體的公民參與形式已不再局限于政府公共政策制定層面，在能源開發(fā)即運(yùn)作配置上納入公民意見也被視為重要的參與程序。本文以公民參與為視角，探討能源轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下社區(qū)風(fēng)電發(fā)展的運(yùn)作模式，并借助歐美個(gè)案的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，梳理社區(qū)型再生能源的發(fā)展趨勢(shì)及現(xiàn)實(shí)困境，以為我國所借鑒。

一、能源民主與社區(qū)風(fēng)電

（一） 能源民主的意涵界定

能源民主的概念最早源自于“氣候正義運(yùn)動(dòng)”，主要強(qiáng)調(diào)受決策影響的公眾享有共同參與決策權(quán)。[3]能源民主有多種定義，其中為大家廣泛認(rèn)可的定義是，“確保每個(gè)人都能獲得足夠的能源，且能源必須以一種不危害人體健康和生態(tài)環(huán)境的方式生產(chǎn)，也就是說拋棄傳統(tǒng)的化石燃料，能源生產(chǎn)方式須社會(huì)化與民主化，同時(shí)人類自身應(yīng)反思消費(fèi)主義的利與弊。”[4]能源民主的理論認(rèn)為，能源轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)以民主作為實(shí)踐路徑，從啟動(dòng)能源轉(zhuǎn)型開始就應(yīng)納入各方關(guān)切與利益訴求，將有助于政府的權(quán)力下放并將日趨扁平化。

一般而言，能源民主的概念內(nèi)涵可從民主化、所有權(quán)、生態(tài)環(huán)境維度進(jìn)一步探究。在民主參與方面，能源轉(zhuǎn)型的過程申述公眾的廣泛參與權(quán)，此種帶有直接民主色彩的行動(dòng)倡議不僅重視政治參與的機(jī)會(huì)與程序，也強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主實(shí)踐。有別于政府主導(dǎo)的自上而下的傳統(tǒng)化石燃料能源體系，再生能源科技的分權(quán)特性需要能源民主的地方實(shí)踐支撐。如再生能源電廠的選址需要當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c決策，以確保利害關(guān)系人的利益訴求得到照顧。在能源所有權(quán)方面，能源民主強(qiáng)調(diào)從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過程，改變過去個(gè)人式、私有化的形式，代之以合作共治的方式加以管控。當(dāng)然，此種構(gòu)想并非企圖走向國進(jìn)民退，根源在于過去許多公共電力事業(yè)的發(fā)展面臨著能源發(fā)展分配與當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫦鄾_突，或是能源發(fā)展方式對(duì)生態(tài)環(huán)境不友好等困境。[5]近年來，歐洲地區(qū)已發(fā)展出許多創(chuàng)新模式，試圖以新型態(tài)的所有權(quán)與經(jīng)營方式克服前述缺陷。在生態(tài)環(huán)境方面，能源民主批判資本主義強(qiáng)調(diào)盈利最大化目標(biāo)下的“大量生產(chǎn)+大量消費(fèi)”發(fā)展模式，質(zhì)疑和反思傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，倡導(dǎo)“后增長社會(huì)”（post growth society），主張經(jīng)濟(jì)發(fā)展以生態(tài)環(huán)境和公民福祉作為優(yōu)先考量，呼吁減少污染和能源自給自足。對(duì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)懷，引導(dǎo)能源轉(zhuǎn)型的實(shí)踐，積極推動(dòng)再生能源取代高污染性的化石燃料，推動(dòng)能源生產(chǎn)過程與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)的共存共生。另外，通過公眾參與的方式，自行組織管理能源供給，促成傳統(tǒng)能源無限增長使用模式轉(zhuǎn)向生產(chǎn)自足的電力生產(chǎn)模式。

實(shí)際上，能源民主的實(shí)踐，主要包括權(quán)力結(jié)構(gòu)的分權(quán)化模式、地方公共事業(yè)團(tuán)體主導(dǎo)電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和協(xié)調(diào)各方利益沖突多元參與管道。能源民主旨在于確保公眾享有充足的能源供給，解決能源分配難題，重視能源生產(chǎn)對(duì)于生態(tài)環(huán)境和人類生存的影響，強(qiáng)調(diào)更具社會(huì)化民主化的能源生產(chǎn)模式，改變民眾傳統(tǒng)的能源消費(fèi)觀念。這種能源民主實(shí)踐，通過小型社區(qū)發(fā)電或節(jié)電措施，能源得以一種分散的扁平化方式進(jìn)行重新分配，將打破集中威權(quán)式的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)，使得低度開發(fā)的地區(qū)得以建立新的能源產(chǎn)業(yè)，并助推公民社會(huì)的全面發(fā)展。[6]與之相應(yīng)的，新型的再生能源產(chǎn)業(yè)，讓地方社區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣珜?shí)施不同的能源計(jì)劃，盡量確保能源上自給自足，此種分散式的社區(qū)型能源計(jì)劃，不但具有靈活性，也相對(duì)容易得到民眾支持。

（二） 社區(qū)風(fēng)電：能源民主的具體實(shí)踐

為了應(yīng)對(duì)極端氣候威脅，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)在必行，而發(fā)展再生能源又是低碳發(fā)展的核心戰(zhàn)略。由于再生能源受氣候限制的間歇性特征對(duì)電網(wǎng)管理的影響，致使經(jīng)濟(jì)理性主導(dǎo)的既有能源結(jié)構(gòu)只有在法規(guī)調(diào)整和創(chuàng)新管理模式之后，才能有效引導(dǎo)再生能源發(fā)展。而且各地自然稟賦不盡相同，再生能源只有因地制宜才能最大限度的發(fā)揮作用。在傳統(tǒng)集中式的大規(guī)模電廠邁向地方分散發(fā)電設(shè)施的同時(shí)，再生能源發(fā)展遭遇當(dāng)?shù)孛癖姷牟煌问降种剖菬o可避免的。如設(shè)立風(fēng)機(jī)對(duì)生態(tài)環(huán)境、自然景觀和周圍社區(qū)生活所帶來的影響，以及太陽能光伏發(fā)電裝置的選址爭議等。正因如此，如何創(chuàng)設(shè)提升社會(huì)接受度，成為發(fā)展再生能源過程中的重要課題。換句話說，再生能源發(fā)展的關(guān)鍵便是獲得民眾的信任與支持。公眾信任的基礎(chǔ)，涉及信息公開、分配正義、程序正義及市場動(dòng)向等多種因素，而這些反過來形塑社會(huì)信任。事實(shí)上，信任關(guān)涉能源科技與政策能否順利轉(zhuǎn)換為可持續(xù)發(fā)展政策，其中利害關(guān)系人的支持、制度體系建構(gòu)等方面又是影響再生能源科技與政策推進(jìn)的關(guān)鍵要素。[7]

對(duì)于能源計(jì)劃的規(guī)劃與執(zhí)行，社會(huì)接受度的考量有其現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)槟茉从?jì)劃只有在民眾的理解和支持下才有機(jī)會(huì)成功，與之相關(guān)的社會(huì)文化與個(gè)人價(jià)值觀念都會(huì)不同程度地影響新興能源科技的接受程度。社會(huì)接受度同樣與公眾參與密切相關(guān)。美國風(fēng)電協(xié)會(huì)曾對(duì)風(fēng)力發(fā)電計(jì)劃中利害關(guān)系人的態(tài)度進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)除了能源安全性與成本因素以外，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、土地利用方式、環(huán)境生態(tài)影響甚至美學(xué)觀感，都是其關(guān)切的焦點(diǎn)。Hindmarsh 通過考察澳大利亞風(fēng)電推行經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)的協(xié)作與參與，既有助于發(fā)展能源科技，也能強(qiáng)化社區(qū)參與能力以調(diào)和科技與社會(huì)間沖突，還能最大限度地確保當(dāng)?shù)孛癖娎嬖V求和意見表達(dá)得以伸張。[8]只有同時(shí)兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與科技，才能保證能源政策朝著再生能源轉(zhuǎn)型的方向邁進(jìn)。Wolsink 的研究指出，再生能源發(fā)電廠址的設(shè)置往往面臨當(dāng)?shù)鼐用竦牡种婆c抗議，而這一沖突顯示出當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姳磉_(dá)在能源政策執(zhí)行過程中的重要性。[9]一旦忽略了當(dāng)?shù)孛癖姷脑V求與利益，不僅會(huì)喪失民眾對(duì)能源政策的信任感，也會(huì)延緩政策執(zhí)行，甚至可能造成較大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)損失。在公民參與的有效性方面，Mitchell 等人通過梳理歐洲成功案例發(fā)現(xiàn)，多重利害關(guān)系人的參與有助于促進(jìn)能源政策的透明度和可行性，而這些都是建構(gòu)可持續(xù)能源政策的制度基礎(chǔ)。[10]

社區(qū)型再生能源的發(fā)展模式日益成為各國再生能源發(fā)展的重點(diǎn)。這種能源發(fā)展模式以分散式產(chǎn)權(quán)、利益共享、社區(qū)參與及利益協(xié)議等制度裝置為核心進(jìn)行運(yùn)作的，并借助對(duì)話參與的學(xué)習(xí)過程建立信任基礎(chǔ)，促進(jìn)綠色發(fā)展。社區(qū)風(fēng)電的特色在于將電力生產(chǎn)與當(dāng)?shù)孛癖娊Y(jié)合，風(fēng)機(jī)規(guī)模通常較小，資金的募集渠道多由地方居民集資得來。通過地方居民參與整個(gè)電廠運(yùn)作過程，居民不再只是能源生產(chǎn)的局外人，而是重要的參與者。

二、社區(qū)風(fēng)電的運(yùn)作模式

（一） 社區(qū)風(fēng)電的概念闡釋

社區(qū)風(fēng)電中的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策主體是由當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼顿Y者、學(xué)校或地方政府等地方性團(tuán)體組成。其中，地方居民對(duì)風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目持有多數(shù)股權(quán)是社區(qū)風(fēng)電的重要特征。[11]何為社區(qū)？若采取嚴(yán)格意義上的地域定義，限制社區(qū)范圍內(nèi)的居民才有資格參與投資風(fēng)電項(xiàng)目，恐將導(dǎo)致項(xiàng)目募資時(shí)間過長甚至失敗的風(fēng)險(xiǎn)。而遠(yuǎn)離風(fēng)力發(fā)電設(shè)施所在地的民眾，如果自身居住區(qū)缺乏發(fā)展風(fēng)電的天然資源，即使有心投入再生能源事業(yè)發(fā)展，也將缺乏相關(guān)渠道。從概念上解讀，社區(qū)的意涵包括心理型與地理型兩種不同的類型。心理型社區(qū)的行為者（投資者、企業(yè)）彼此會(huì)分享共同的利益，交換信息與資源，以推動(dòng)風(fēng)電發(fā)展、減少能源成本等為其共同目標(biāo)。地理型社區(qū)的行為者（當(dāng)?shù)鼐用瘢﹦t因擁有土地的使用權(quán)，有權(quán)決定是否同意興建電廠，以及享有電廠運(yùn)營過程中的電力項(xiàng)目參與權(quán)。因此，本文所使用的“社區(qū)”涵蓋心理型、地理型兩種類型的社區(qū)，旨在通過擴(kuò)大社區(qū)范圍，讓更多的人得以有機(jī)會(huì)參與風(fēng)電事業(yè)發(fā)展。一般而言，社區(qū)風(fēng)電包含以下特點(diǎn)：從所有權(quán)角度來說，當(dāng)?shù)鼐用窕虻胤叫越M織擁有風(fēng)電項(xiàng)目的多數(shù)股權(quán)；就發(fā)電裝置的規(guī)模而言，以中小型風(fēng)電機(jī)組為主，近來也有商業(yè)規(guī)模的大型風(fēng)電機(jī)組（600 KV 以上）；在公民參與方面，社區(qū)風(fēng)電的運(yùn)作通常具備社區(qū)共享的特征。

（二） 社區(qū)風(fēng)電的運(yùn)作模式與組織形態(tài)

社區(qū)風(fēng)電的公民參與模式主要指的是由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民自主成立與經(jīng)營。地方政府的主要工作在于社區(qū)風(fēng)電的政策引導(dǎo)，并對(duì)其進(jìn)行管理監(jiān)督評(píng)估，扮演合作者、倡議者的角色。與多數(shù)私人營利公司不同，這種“社會(huì)企業(yè)”模式較注重公益的目標(biāo)，而非利潤至上，甚至還會(huì)將一部分的利益回饋給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。[12]一般而言，以社區(qū)主導(dǎo)與資金來源作為劃分依據(jù)，社區(qū)風(fēng)電可以分為四種不同的運(yùn)作模式，包括社區(qū)參與、社區(qū)基金、社區(qū)投資與社會(huì)企業(yè)等（見表1）。[13]

表 1 社區(qū)風(fēng)電的運(yùn)作模式

1. 社區(qū)參與模式

社區(qū)參與模式是指開發(fā)商必須在風(fēng)電項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃過程中，設(shè)計(jì)并踐行有關(guān)社會(huì)溝通、公共咨詢與公眾參與程序。不過，地方居民能否進(jìn)行公眾參與、在哪個(gè)階段進(jìn)行公眾參與以及公眾參與質(zhì)量等事項(xiàng)，均與開發(fā)商及其開發(fā)的風(fēng)電項(xiàng)目類型有關(guān)。以公共咨詢?yōu)槔鋮⑴c途徑包括文案宣傳、座談會(huì)、民意調(diào)查、聽證會(huì)、公共展覽等方式，而這些途徑的公眾參與的深度是不同的。就社區(qū)參與的規(guī)模而言，依參與階段、參與深度、影響決策程度不同，社區(qū)參與模式可以分為社區(qū)主導(dǎo)型、開發(fā)者主導(dǎo)型與共享合作型三種模式。其中，社區(qū)主導(dǎo)型是由地方社區(qū)主導(dǎo)發(fā)起的，通過社區(qū)民眾的產(chǎn)權(quán)分享參與風(fēng)電項(xiàng)目的落地執(zhí)行。這種模式的地理區(qū)位因素會(huì)制約產(chǎn)權(quán)共享，一定程度上限制了風(fēng)電發(fā)展的可能性或發(fā)展規(guī)模。開發(fā)者主導(dǎo)型是由開發(fā)商進(jìn)入地方社區(qū)發(fā)起風(fēng)電項(xiàng)目，并維持其相關(guān)計(jì)劃的正常推行，地方居民多是被動(dòng)的配合。在這種模式中，居民在風(fēng)電計(jì)劃開始前有投資的機(jī)會(huì)，發(fā)展一定階段后也可以享有相應(yīng)的收益。此種模式預(yù)設(shè)投資回報(bào)后，開發(fā)商與民眾會(huì)強(qiáng)化其投資，進(jìn)一步帶動(dòng)社區(qū)風(fēng)電的良性循環(huán)發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作中開發(fā)商處于強(qiáng)勢(shì)地位，社區(qū)民眾利益容易受忽視。共享合作型介于上述兩種類型之間，主要關(guān)注風(fēng)電項(xiàng)目施行過程中如何合理公平地權(quán)衡各方利害關(guān)系人的利益訴求。雖然居民參與深度不及社區(qū)主導(dǎo)型，但是居民對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目的選址、規(guī)模等重大問題享有相當(dāng)程度的自主決定權(quán)。

2. 社區(qū)基金模式

社區(qū)基金模式的社區(qū)風(fēng)電借助基金管理來分散風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)因?yàn)殚_發(fā)商的規(guī)劃效益而產(chǎn)生一定的利潤回饋。此種模式并無明確的投資目標(biāo)及相關(guān)的投資資本。大多數(shù)投資者只是先確立一定的范圍，如風(fēng)電或其他再生能源項(xiàng)目，由專業(yè)的基金經(jīng)理人利用這些籌集而來的資金進(jìn)行有彈性的項(xiàng)目投資。此外，社區(qū)基金模式還有其他的一些特色，比如基金的管理費(fèi)用既可以預(yù)先支付，也可以周期性支付；管理者未必是專業(yè)經(jīng)理人，可能委托給獨(dú)立的第三方運(yùn)營；沒有明確的投資目標(biāo)，只限定一定的范圍（社區(qū)能源或環(huán)保設(shè)施）等。

3. 社區(qū)投資模式

社區(qū)投資模式通過股份共享等合作投資途徑，為規(guī)模較大的社區(qū)居民提供投資當(dāng)?shù)仫L(fēng)電項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。換句話說，當(dāng)?shù)鼐用窨梢詾轱L(fēng)電項(xiàng)目的所有者提供一定的資本，并獲取相應(yīng)的利潤。社區(qū)投資模式的重要特征是：開發(fā)商提供居民投資當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)風(fēng)電項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，主要由開發(fā)商決定開放全部或部分比例給居民投資；居民可以直接或間接地參與風(fēng)電項(xiàng)目；開發(fā)商可以雇傭代理人管理股份出售等事宜；社區(qū)風(fēng)電成本收益相對(duì)穩(wěn)定。

4. 社會(huì)企業(yè)模式

一般意義上而言，社會(huì)企業(yè)模式與前述的社區(qū)參與模式有相似之處，均由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民自行發(fā)起，主導(dǎo)相關(guān)風(fēng)電項(xiàng)目運(yùn)行。但嚴(yán)格來說，社會(huì)企業(yè)模式的社區(qū)風(fēng)電仍有其自身特色。具體而言，其特色主要包括：風(fēng)力項(xiàng)目主要由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民自行發(fā)起，且能有序參與風(fēng)電項(xiàng)目決策過程；風(fēng)電項(xiàng)目的規(guī)模視社區(qū)大小而定；與社區(qū)參與模式的主要差異在于風(fēng)電項(xiàng)目的規(guī)模大小，社區(qū)參與模式的風(fēng)電開發(fā)項(xiàng)目規(guī)模一般較小，而且居民能夠自主管理，而較大規(guī)模的風(fēng)電項(xiàng)目可能需要通過社會(huì)企業(yè)模式運(yùn)營管理；資金來源主要是政府資助、共享合作股份或商業(yè)貸款等；當(dāng)?shù)鼐用竦睦婊仞伔绞郊瓤赡苁琼?xiàng)目啟動(dòng)時(shí)發(fā)放，也可能按年發(fā)放，或者二者兼而有之；以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民利益為主，但并不妨礙其總收益大于其他模式的社區(qū)風(fēng)電。

三、域外社區(qū)風(fēng)電的實(shí)踐樣態(tài)

社區(qū)風(fēng)電最早從歐洲開始發(fā)展，近年來在美國日本等地逐漸興起。盡管德國、丹麥、日本及美國的社區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目的發(fā)展路徑與運(yùn)作實(shí)踐不盡相同，但共同呈現(xiàn)了當(dāng)?shù)鼐用褚远嘣獏⑴c、共同協(xié)作完成再生能源發(fā)展的社會(huì)圖景。

（一） 德國的 Hilchenbach 與 Butendiek 社區(qū)風(fēng)電

德國引領(lǐng)全球風(fēng)電發(fā)展風(fēng)潮，很早就有地方性再生能源設(shè)施。[14]加之社會(huì)上的長期反核思潮的影響，其風(fēng)電總裝機(jī)量為全球第四，其中大約五成的再生能源發(fā)電裝置為個(gè)人或社區(qū)所有，也有不少德國風(fēng)電是合作經(jīng)營模式。由于德國風(fēng)電發(fā)展積累了許多的成功經(jīng)驗(yàn)，合作經(jīng)營模式的風(fēng)電項(xiàng)目已經(jīng)可以為地方居民或公共部門通過合作經(jīng)營權(quán)獲取商業(yè)利潤。[15]社區(qū)型再生能源電廠的地方居民多為非正式經(jīng)營者，但享有風(fēng)電廠的經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也可以享受稅收優(yōu)惠。

位于波昂東北部的Hilchenbach 社區(qū)風(fēng)電廠，是德國社區(qū)風(fēng)電的成功案例之一。該發(fā)電廠由社區(qū)居民集資建成，共有股東88 名，居民與電廠共享經(jīng)營權(quán)。電廠位于138 米高的山坡上，共架設(shè)五臺(tái)風(fēng)電機(jī)組，生產(chǎn)電力可以滿足六千七百戶的家庭日常使用，社區(qū)用電實(shí)現(xiàn)了自給自足。該電廠采用這種合作模式的原因，在于設(shè)置風(fēng)力發(fā)電廠的土地取得依靠地方居民的支持，通過將居民、利害關(guān)系人的角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)風(fēng)電的合作者，有益于風(fēng)電項(xiàng)目的順利推動(dòng)。此種社區(qū)風(fēng)電模式的成功之處，是通過社區(qū)風(fēng)電的協(xié)作模式，不僅可以引導(dǎo)社區(qū)居民投資，集地方民眾之力開發(fā)再生能源，也可強(qiáng)化當(dāng)?shù)鼐用竦哪茉磪⑴c意識(shí)。

德國另一個(gè)社區(qū)風(fēng)電的案例為Butendieks 社區(qū)風(fēng)電廠。Butendiek 是德國首座離岸社區(qū)風(fēng)電廠，在電廠設(shè)置過程中，此項(xiàng)目曾面臨經(jīng)費(fèi)不足等難題。加之德國對(duì)于海域環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范相當(dāng)嚴(yán)苛，迫使離岸風(fēng)場必須朝向深海發(fā)展，造成風(fēng)場開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)與成本大幅增加。也由于此項(xiàng)目已經(jīng)超越了社區(qū)居民所能管理的范圍，即使德國有發(fā)展離岸風(fēng)電的經(jīng)驗(yàn)，并非均能將其轉(zhuǎn)化為社區(qū)風(fēng)電的經(jīng)營模式，其規(guī)模仍取決于資金及項(xiàng)目管理成本。此外，陸域風(fēng)電往往出現(xiàn)畜牧用地與社區(qū)風(fēng)電的沖突。為解決此問題，開發(fā)商與地方政府必須建立有效的互動(dòng)與溝通機(jī)制。在社區(qū)舉行公開座談會(huì)，邀請(qǐng)民眾、NGO 及專家學(xué)者參與，展開多重視角討論，通過持續(xù)的溝通協(xié)商以達(dá)成共識(shí)。

（二） 丹麥的 Ronland 社區(qū)風(fēng)電

1970 年代以來，丹麥國內(nèi)廢核呼聲不斷高漲，開始積極尋找其他替代能源與再生能源的使用與開發(fā)，包括政府制定多元的能源政策以及來自居民自主的草根行動(dòng)。風(fēng)電項(xiàng)目就是在此背景下發(fā)展起來的，且重要性與日俱增。丹麥的風(fēng)力發(fā)電多數(shù)在離岸設(shè)置渦輪發(fā)電機(jī)組，主要以個(gè)別持有者的模式呈現(xiàn)，并由農(nóng)民、投資者與合股成立的風(fēng)電合作社持有股份。2000 年前后，政府雖然受到企業(yè)的游說壓力，但仍然將風(fēng)電項(xiàng)目參與者的身份限制為地方居民，阻斷了獨(dú)立電力生產(chǎn)者發(fā)展的可能。最近因?yàn)樾姓苤瞥杀镜目剂浚欢ǔ潭壬祥_放了風(fēng)電項(xiàng)目參與者的資格。

丹麥為鼓勵(lì)風(fēng)電合作社與一般社區(qū)民眾參與風(fēng)電項(xiàng)目，政府不斷出臺(tái)社區(qū)風(fēng)電發(fā)展的指引激勵(lì)政策，如確保合法風(fēng)電發(fā)展者能夠連接電力網(wǎng)絡(luò)；法律明文規(guī)定公用事業(yè)必須采購風(fēng)電；法律保障風(fēng)電的公平價(jià)格等。相關(guān)法案也涉及風(fēng)力發(fā)展者，只需支付連接到最靠近的適宜電網(wǎng)點(diǎn)的成本，其他額外電網(wǎng)升級(jí)及改善費(fèi)用由電網(wǎng)運(yùn)營商支付，這很大程度上促進(jìn)了丹麥社區(qū)風(fēng)電的發(fā)展。

Ronland 風(fēng)力電廠是丹麥社區(qū)風(fēng)電發(fā)展計(jì)劃中最為成功的案例。2002 年，電廠于西北海岸落成投產(chǎn)，當(dāng)?shù)鼐用窦s四千人，超過四分之一的人口擁有此風(fēng)電項(xiàng)目的股份，且當(dāng)?shù)鼐用窨偝止闪扛哌_(dá)百分之九十。然而，Ronland 風(fēng)電廠起初并未一帆風(fēng)順，以致電廠耗時(shí)七年才得以完成。電廠建設(shè)過程中遇到的主要障礙主要是鄰避效應(yīng)，[16]包括利害關(guān)系人對(duì)風(fēng)電技術(shù)安全性的質(zhì)疑；環(huán)保人士擔(dān)心風(fēng)電項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響。具體而言，附近的化工廠懷疑風(fēng)電運(yùn)轉(zhuǎn)的安全性，擔(dān)心風(fēng)機(jī)的葉片可能脫落，將危及工廠與土地安全；而野生動(dòng)植物專家及環(huán)保團(tuán)體認(rèn)為，該區(qū)域是候鳥棲息的保護(hù)區(qū)，不應(yīng)設(shè)立風(fēng)機(jī)。因此主管機(jī)關(guān)以環(huán)境保護(hù)為由，否定了此項(xiàng)風(fēng)電項(xiàng)目。其后，由于政府發(fā)展風(fēng)電的政策導(dǎo)向，Ronland 風(fēng)電項(xiàng)目重新規(guī)劃，利用社區(qū)投資方式，將股份賣出以獲取資本，再進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)估，取得全面精確的數(shù)據(jù)，保證風(fēng)電項(xiàng)目的安全性，這些措施得到了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧?/p>

（三） 日本的社區(qū)能源合作社

日本能源合作社通過對(duì)能源議題的相關(guān)知識(shí)進(jìn)行普及，使得原本對(duì)能源一知半解的普通民眾開始積極介入能源發(fā)展問題，推動(dòng)綠色電力發(fā)展。除了直接鼓勵(lì)參與者節(jié)約能源外，日本能源合作社還將籌集的資金資助成立北海道綠色基金會(huì)，并與不同領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)和專家合作，化解政策與融資難題；成立市民風(fēng)力發(fā)電公司，興建社區(qū)風(fēng)力發(fā)電機(jī)。[17]此種模式迅速擴(kuò)散至日本各地，憑借社區(qū)風(fēng)電與合作社的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展再生能源。

雖然并非所有社區(qū)能源都是采用合作社模式經(jīng)營，但北海道綠色基金會(huì)的成功案例已經(jīng)為日本其他地區(qū)的社區(qū)能源發(fā)展奠定了良好的示范。許多社區(qū)電廠通過市民基金的方式對(duì)外集資，而集資對(duì)象并不限于當(dāng)?shù)鼐用瘢毡靖鞯孛癖娊钥蓞⑴c。當(dāng)然不同電廠的運(yùn)作也會(huì)因其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的不同而展現(xiàn)出特殊性。如神奈川縣小田原市的報(bào)德能源公司因其成立于德川幕府時(shí)期，有很強(qiáng)的凝聚力，參與投資的民眾近半數(shù)為該縣居民；位于福島縣西部的會(huì)津電力公司，其太陽市民基金的主要投資者多來自福島縣以外的居民，位于首都圈（東京都、埼玉縣、千葉縣）的數(shù)個(gè)消費(fèi)合作社，雖然無法直接投入再生能源生產(chǎn)，但合作社將資金用于發(fā)展秋田縣的風(fēng)電項(xiàng)目。

（四） 美國的 Hull 與 Block Island 社區(qū)風(fēng)電

美國馬薩諸塞州的赫爾鎮(zhèn)（Hull）于上世紀(jì)八十年代架設(shè)了第一座風(fēng)力發(fā)電機(jī)組，為美國社區(qū)風(fēng)電發(fā)展的著名案例。Hull 社區(qū)風(fēng)電由赫爾市政供電公司（Hull Municipal Light Plant，簡稱HMLP）與當(dāng)?shù)卣餐_發(fā)，為公私協(xié)作（PPP）開發(fā)模式。該風(fēng)電項(xiàng)目在運(yùn)營維持方面，主要由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，技術(shù)上由專業(yè)的研究團(tuán)隊(duì)提供保障，HMLP 也參與其中。同時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用窨梢詤⑴c風(fēng)電項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)。社區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目的選址區(qū)位及自然稟賦等條件，往往是風(fēng)電項(xiàng)目能否推進(jìn)的關(guān)鍵。赫爾鎮(zhèn)剛好有良好的設(shè)廠位置與適宜風(fēng)力發(fā)電的地理?xiàng)l件，風(fēng)力資源充足，這為發(fā)展風(fēng)力發(fā)電提供了絕佳的場所。同時(shí)社區(qū)風(fēng)電廠的產(chǎn)出足以自給，且產(chǎn)出的收益回饋給社區(qū)，使得居民更愿意投資與支持此項(xiàng)風(fēng)電項(xiàng)目。產(chǎn)出電能后供應(yīng)給社區(qū)，也使得社區(qū)居民的用電成本下降。這些都是鼓勵(lì)和支持居民參與Hull 風(fēng)電項(xiàng)目的動(dòng)因。美國羅德島州的Block Island 社區(qū)風(fēng)電廠則是采用社區(qū)利益協(xié)議模式，通過與社區(qū)居民簽訂協(xié)議，開發(fā)商以一定比例的回饋金反補(bǔ)給社區(qū)，以爭取社區(qū)的支持。[18]

四、結(jié)語

鑒于太陽能光伏發(fā)電普及化后所面對(duì)的電網(wǎng)穩(wěn)定性問題，目前自上而下單向的集中式電網(wǎng)結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行重組。未來電網(wǎng)須進(jìn)行區(qū)域內(nèi)電力交換，若有剩余或不足電力，則在區(qū)域間進(jìn)行交換，電力潮流方向不再固定由特高壓電流向高、低壓。智能電網(wǎng)的分散式控制流程是由下而上的調(diào)度與控制，有別于傳統(tǒng)電力網(wǎng)的集中式控制流程。為配合發(fā)電自用、分散式發(fā)電、微電網(wǎng)等新概念，不只是電力技術(shù)需要革新，連電網(wǎng)的商業(yè)經(jīng)營模式也都必須改變，社區(qū)型再生能源是未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。

社區(qū)型再生能源的發(fā)展趨勢(shì)，不僅是一項(xiàng)能源科技愿景，更是一項(xiàng)社會(huì)工程。事實(shí)上，采用某種發(fā)電技術(shù)系統(tǒng)，等于同時(shí)選擇了某種特定形式的公共生活安排。如核電廠的建設(shè)運(yùn)營與輸送，必須依賴集中式的組織架構(gòu)與專業(yè)的技術(shù)精英，伴隨著自上而下的集權(quán)式關(guān)系。分散式的社區(qū)再生能源發(fā)電的發(fā)展模式，改變了傳統(tǒng)集中式電力系統(tǒng)的思考與設(shè)計(jì)，不但降低了電力的輸送成本，能源取得也可自給自足。[19]在這種能源發(fā)展模式下，賦予民眾和社區(qū)的自主決策權(quán)和參與管道，顛覆以往風(fēng)電工作依賴政府集權(quán)提供能源的傳統(tǒng)認(rèn)知與權(quán)力關(guān)系。技術(shù)產(chǎn)物本身的政治性使得技術(shù)選擇同時(shí)也可能是政治抉擇，影響了我們公共生活的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行結(jié)構(gòu)。

面對(duì)新興能源科技所帶來的各種層面影響，各國在能源技術(shù)發(fā)展方面，逐漸開始重新思索科技決策過程中的現(xiàn)實(shí)問題。相關(guān)政策或項(xiàng)目推動(dòng)能否成功，除了技術(shù)、資本和法律方面的配合以外，完善公眾溝通渠道對(duì)于深入了解和考量公眾的利益訴求、降低后續(xù)糾紛爭議與抗?fàn)幪幚淼慕?jīng)濟(jì)社會(huì)成本、建立各行動(dòng)者間的信任關(guān)系等有決定性的作用。[20]從各國所采取社區(qū)風(fēng)電的比例來看，草根力量與公眾參與，是這輪再生能源新模式發(fā)展的重要趨向。社區(qū)居民已然成為風(fēng)電項(xiàng)目的利害關(guān)系人，而不再是旁觀者。這種變化重塑了開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用竦幕?dòng)結(jié)構(gòu)。此外，社區(qū)共享所有權(quán)模式，不僅有助于社區(qū)風(fēng)力發(fā)電的公眾支持，也容易凝聚投資者與社區(qū)居民的共識(shí)，超越地理限制進(jìn)而發(fā)展成心理型社區(qū)。從歐美發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，社區(qū)再生能源的運(yùn)作模式，不僅振興了社區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)與生活，同時(shí)也促進(jìn)了社區(qū)參與。此種分散式能源發(fā)展，既滿足了能源需求也帶來了經(jīng)濟(jì)回饋和穩(wěn)定電價(jià)等。然而，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、成本高等問題，社區(qū)風(fēng)電的推廣與實(shí)踐，仍需要中央政府頂層設(shè)計(jì)多元的激勵(lì)政策和補(bǔ)助形式。

在綠色經(jīng)濟(jì)與公民參與的發(fā)展背景下，社區(qū)型再生能源模式已成為各國能源發(fā)展的新風(fēng)潮。如何在政策制度層面進(jìn)行調(diào)適，使得再生能源成為公民生活的一部分，將是社區(qū)型再生能源模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。美國學(xué)者John W. Kingdon 的多重流向理論為再生能源發(fā)展提供了一個(gè)觀察的視角，當(dāng)能源政策的三流向—問題流、政策建議流和政治流—重合之時(shí)，政策機(jī)會(huì)的窗口便會(huì)開啟新的議程設(shè)定，政策因之改變。[21]在能源扶貧的背景下，我國再生能源在政策的助推下得到了大力發(fā)展，但是在發(fā)展過程中如何協(xié)調(diào)分散式電廠與社區(qū)民眾的關(guān)系，期望本文可以提供參考借鑒。