全面“禁野”背景下特種養殖扶貧產業的現實困境與發展出路

新冠疫情背景下，為了保障人民群眾的生命健康安全，徹底切斷野生動物攜帶的病毒向人類傳播的通道，全國人大常委會做出了“全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全”的重要決定。這一決定運用法律手段筑牢安全防線，對于保障人民利益具有重大意義。但同時，決定將人工繁育、人工飼養的陸生野生動物納入禁食范圍，這對于全國的特種養殖行業來說無疑是個沉重的打擊，且許多特種養殖產業又是助力當地實現脫貧的重要產業。如何在全面“禁野”背景下尋求特種養殖扶貧產業的發展新路，保障脫貧攻堅的成果，成為目前農業農村工作中不得不考慮的重要領域。

2020年初，新冠疫情肆虐全國，對人民群眾的生命安全和國家經濟發展都造成了巨大的影響。經專家研究分析，此次疫情的病毒宿主或為野生動物蝙蝠，疫情的爆發與人類食用蝙蝠或有直接關聯。探明病毒源頭后，“全面禁食野味”、“抓緊修改野生動物保護法”等呼聲越來越高。

2月3日，習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強調：“有關部門要加強法律實施，加強市場監管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛生風險。”[1]2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》嚴格禁止獵捕、交易、運輸、食用野生動物的行為，全面禁止食用國家保護的“有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物”以及其他陸生野生動物，包括人工繁育、人工飼養的陸生野生動物，并加大了對以上行為的違法處罰力度。緊接著，2月27日國務院聯防聯控機制召開了新聞發布會，會議重點闡明了公安部、國家林草局以及市場監管總局在堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易方面的工作進展。在各部門重拳出擊加強管理的背景下，可以預見的是野生動物人工養殖產業的取締轉型勢在必行。

2020年是全面建成小康社會的收官之年、打贏脫貧攻堅戰的決勝之年，在精準扶貧政策的指導下，產業脫貧成為各地脫貧致富的重要路徑。例如，2017年寶雞市金臺區的長源特種養殖場充分發揮示范帶頭作用，帶動暴家河村28戶貧困戶養殖孔雀500只，半年時間戶均增收4000元。[2]為此，許多縣區將野生動物人工養殖產業作為特色產業予以引進，并投入大量資金和人力成本。當前，在全面禁食野味的規定之下，野生動物人工養殖產業勢必受到沖擊，如何在全面“禁野”背景下尋求特種養殖扶貧產業的發展新路，成為寶雞乃至全國其他省市縣區不得不共同面對的一道現實難題。

特種養殖扶貧產業面臨的現實困境

1、產品無法上市交易，產業運轉困難

自疫情爆發以來，各地先后出臺了系統全面的防疫防控措施，其中就包括對野生動物人工繁育場所實行嚴格的封控隔離。截至2020年2月2日，寶雞市林業系統累計出動車輛238臺次、工作人員1461人次，對全市111家野生動物人工繁育場所進行全面管控檢查，張貼封控隔離告示156余份，在集貿市場、社區、林區、餐飲門店、野生動物繁育場所張貼《關于禁止野生動物交易的公告》6440份，教育引導廣大群眾堅決不食用野生動物，堅決抵制販賣野生動物，堅決遠離野生動物飼養繁育場所，確保各項管控措施有效落實到位。[3]在嚴格管控的背景下，特種養殖產業的產品無法上市交易，沒有銷路。

2、存欄量大，養殖投入成本高

據《半月談》記者調查統計，由于沒有銷路，觀望政策走向，許多特種養殖經營戶還得繼續投喂飼料。為了趕接春節消費檔期，許多養殖戶更是在春節前加大了投入力度，導致存欄量巨大，飼料、光照、人工費等硬性支出日均可達500元，養殖投入成本高。為了降低養殖成本，有人建議將養殖動物放歸自然，但這一做法并不可取。一方面許多養殖動物具有攻擊性，放歸自然會帶來極大的危險;另一方面，養殖動物的數量巨大，大量放生會破壞生態平衡甚至會帶來生態災難。養殖戶處境尷尬，承受著繼沒有銷路后的二次損失。

3、企業資金斷檔，貧困戶面臨返貧風險

以湖南鳳凰縣宏宇竹鼠養殖專業合作社為例，該合作社成立于2012年，參與農戶151戶，其中貧困戶136戶、貧困人口511人，合作社年均產值達200多萬，經過幾年的發展，2019年這136戶貧困戶全部脫貧。但在今年，該養殖社卻迎來了巨大的挑戰，由于不斷擴大養殖規模，養殖基地背負銀行的債務尚未還清，加之目前存欄的種鼠多達6200只，每日還需硬性支出飼養費用800多元，雙重壓力下導致企業資金斷檔，運營艱難。與此同時，承接的貧困戶利益關聯、分貸統還，吸納貧困戶就業的養殖產業效益下滑，間接導致貧困戶收入減少、就業困難，已經脫貧的貧困戶面臨著返貧的風險。[4]

特種養殖扶貧產業陷入困境的原因分析

1、嚴格遵循禁令，特種養殖行業迎來變革“陣痛期”

從2003年的非典肺炎到2020年的新冠肺炎，病毒的源頭宿主皆指向野生動物。肆虐的病毒讓人民群眾痛定思痛，重新審視人類與野生動物之間的關系。為了保障人民群眾的生命健康安全，習近平總書記做出指示，必須從源頭上防范和控制公共衛生風險。全國人大常委會緊急出臺的《決定》更是以法律手段從源頭上杜絕了民眾食用野生動物的陋習。長遠來看，許多特種養殖行業已經走到了盡頭，迎來了變革的陣痛期，面臨著或停產或轉型的抉擇。

2、實施細則不明確，相關名錄尚不完善

全國人大的《決定》只規定了宏觀領域的制度規范，《決定》里鮮明指出“國務院及其有關部門和省、自治區、直轄市應當依據本決定和有關法律，制定、調整相關名錄和配套規定。”目前，各地政府尚未制定系統全面的實施細則，只是采取了對特種養殖企業實行風控隔離、收回野生動物養殖許可證等措施。養殖企業接下來該怎么辦？存欄的動物如何處理？養殖戶的損失誰來承擔？這些問題都處于未定狀態。當下，最需要明確的目錄便是畜禽遺傳資源目錄，如果動物被列入畜禽遺傳資源目錄，則屬于依法可食用的范圍。根據2014年的《中國國家級畜禽遺傳資源保護名錄》，共有159個畜禽品種為國家級畜禽遺傳資源保護品種。許多特種養殖動物并未包含在名錄之內，新的畜禽遺傳資源名錄尚未出臺，保護品種是否會根據社會實際和養殖技術進步而有所擴大，這樣的期待導致許多農戶還處在守本觀望階段。

3、配套制度不健全，行政補償政策暫未落地

《決定》里明確，有關地方人民政府應當支持、指導、幫助受影響的農戶調整、轉變生產經營活動，根據實際情況給予一定補償。但在部委層面的相關政策沒有明確規定和進一步細化前，各地財政一般不會主動承擔。行政補償政策不盡快落地，一方面，養殖戶處境尷尬，只能一邊養殖、一邊觀望，經受二次損失。另一方面，補償方案出臺時間拖得越久，補償金額必然越多，政府承擔的補償壓力也越大。

4、金融貸款壓力大，企業未建立風險防控機制

許多特種養殖扶貧產業對資金、技術的依賴比較大，前期投入資金巨大，經營者又是普通農戶，因此許多養殖戶不得不傾全力向銀行舉債貸款。當下，產品存欄沒有銷路和收益，日均運營成本又是硬性支出，養殖扶貧產業出現資金斷檔，不能及時歸還貸款，面臨著逾期還貸和征信不良的金融壓力。同時，許多養殖企業并未建立風險防控機制，沒有采取購買養殖業保險等風控措施，缺乏經營保障。

5、民眾食品健康安全意識增強，產業市場占有率降低

2020年爆發的新冠疫情來勢洶洶，截至4月1日，全球新冠肺炎確診病例突破86萬例。此次疫情，對我國經濟社會和民眾消費觀念的影響甚大。以廣東省為例，廣東是食用牛蛙歷史比較悠久的地方，在廣東以牛蛙為主題的餐飲門店達300多家，每年春節期間就是出蛙量最高的時節。但今年疫情爆發以后，這些門店大都停銷關張，養殖戶的牛蛙自然也沒有銷路。[5]此次疫情給獵奇涉野、滿足口腹之欲的人們一次深刻的教訓，可以預見的是，疫情結束后民眾的食品安全意識增強，特種養殖產業的市場也將極大萎縮。

特種養殖扶貧產業的發展出路探析

凡變革，皆有“陣痛”，全國人大常委會出臺了野味禁令，不管是政府還是群眾，都必須站在維護生物安全生態安全、維護人民群眾身體健康等角度，遵守和落實這一決定。特種養殖產業或停辦或轉型已經成為必然趨勢，如何實現平穩過渡，盡最大限度保護民眾利益成為當前各級政府必須攻克的一道難題。

1、完善實施細則和相關名錄，建立“黑白名單”制度

當前，相關部委及各地政府必須明確出臺實施細則，完善畜禽遺傳資源名錄，建立特種養殖的“黑白名單”制度，盡快給養殖戶一個明確的方向。筆者認為，“黑白名單”制度是畜禽遺傳資源目錄的補充，針對地是沒有被納入畜禽遺傳資源目錄的特種養殖動物，“黑名單”是今后完全不能許可養殖的特種動物，不管是否食用都不能再發放養殖經營許可證。如果子貍、竹鼠這類風險級別比較高，疫病源檢驗檢疫體系還不夠完善的特種動物。“白名單”是在人工養殖年限較長、科學驗證風險確實可控的前提下，允許進行非食用養殖的特種動物，如為了獲取麝香、鹿茸等中醫藥資源而進行相應的飼養。這樣一來，畜禽資源目錄區分了可食用與不可食用的動物界限，“黑白名單”又在不可食用動物里區分了能否養殖的動物界限，這樣的名單制度清晰明了，避免了盲目“一刀切”。但目錄名單的制定絕非易事，必須多部門學科協同，在充分調研和考察的基礎上科學制定。

2、明確養殖前景，對養殖產業進行分類管理

在相關名錄和配套規定制定完善前，特種養殖業應當順應生態文明建設的大趨勢，采取措施盡早調整轉型，及時止損。在相關目錄及名單制定完備后，各地政府應對養殖農戶進行分類管理。納入畜禽養殖目錄的養殖產業，必須嚴加管理，制定嚴格的養殖準入制度，從養殖、流通、食用要經歷嚴格的疫病源跟蹤檢測，每個環節都要得到主管部門的許可，養殖成品必須要有檢疫檢驗合格證書和溯源碼才可以上市交易。對于“黑名單”里已經養殖的特種動物，建立自然退出機制，停止種苗的繼續投入，不允許再擴大規模，協助養殖戶及時止損。風險性較小的動物在做好安全衛生措施的前提下可以暫時轉為觀賞類養殖，經過一定的時間周期后自然退出。對于“白名單”里的特種動物，必須經歷嚴格的事前審批程序，除了科研、保護等非營利性利用和非食用為目的的經營性利用外，均不允許個體養殖。已經建立的養殖場，必須做好消殺衛生環境工作，定期做好疫病源監測監管，加強監督管理。

3、落實信賴保護原則，盡快制定和實施行政補償方案

信賴保護原則是我國行政法規定的一項基本原則，公民信賴行政行為，法律對這種信賴進行保護，如出于公共利益的需要必須撤銷該行政行為時，也必須給予行政相對人相應的補償。疫情爆發后，許多養殖經營戶的養殖經營許可證被收回，行政許可屬于授益性行政行為，政府收回養殖經營許可證，是典型的撤銷行政許可的行為，勢必會損害行政相對人的信賴利益，為此，各地政府必須根據產業發展情況和經營者實際困難盡快制定和實施行政補償方案，確立量化可操作的行政補償標準，并嚴格監督落實，盡量減少養殖戶的實際損失，降低貧困戶因為經營失敗而返貧的概率。

4、探索建立農業政策性保險機制，減少農戶的資金壓力

從此次疫情對農業的影響來看，農業政策性保險機制的建立迫在眉睫。為了保證農業生產的順利開展，尤其是特種養殖行業這種新興的農業形式，必須探索建立行業政策性保險機制，由國家、行業、農戶三方按比例繳納，在遇到天災疾疫等不可控的情況時啟動，可以在很大程度上減少經營戶的損失。同時，央行應當引導各商業銀行制定出臺惠民政策，對于疫情期間的農業貸款盡量降息，延長償還貸款的時間，減少農戶的資金壓力。

5、支持、指導、幫助養殖戶轉型發展，促進再就業

特種養殖業因為見效快、收益好，曾在我國許多貧困地區作為特色產業予以引進，但隨著禁令的出臺，以及后續相關法律法規的完善，可以預見特種養殖產業的發展只會日漸式微，因此，積極支持、指導、幫助養殖戶轉型發展，尋求脫貧發展新路，才是當下脫貧工作應當解決的一項重要難題。如前文所述，對于“黑名單”里已經養殖的特種動物，建立自然退出機制，停止種苗的繼續投入，不允許再擴大規模，協助養殖戶及時止損。風險性較小的動物在做好安全衛生措施的前提下可以暫時轉為觀賞類養殖，經過一定的時間周期后自然退出。待退出之后可以利用現有棚舍和養殖技術，轉型從事家禽牲畜的養殖。對于相關養殖人員，因其已經具備基礎的養殖技術，可以繼續加強職業培訓，與精準扶貧政策相配套，鼓勵其繼續從事家禽牲畜養殖，或吸納其作為農村養殖技術員，指導村民養殖，促進貧困人口再就業。[6]除此之外，各級政府還應放開視野，不單單只局限于養殖業，深入、廣泛地考察，研究引進新項目，帶領村民尋求致富新路。

全面“禁野”背景下，生物生態安全及人民群眾的身體健康安全是擺在首位的，特種養殖扶貧產業的轉型發展已是大勢所趨。而轉型發展與扶貧工作成效緊密相連，其中程序龐雜，牽涉利益甚廣，只有各級政府各部門協同發力，才能實現平穩過渡，才能鞏固脫貧攻堅成效，才能從根本上保障人民群眾的根本利益！

注釋

[1]習近平.在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話[J].求是，2020-2-3.

[2]金臺長源特種養殖場被授予“陜西省林下經濟示范基地”[Z].寶雞市林業局，2018-4-10.

[3]寶雞市林業局開展疫情防控工作督導檢查確保野生動物管控措施有效落實到位[Z].寶雞市林業局，2020-2-2.

[4]不能賣錢、養著燒錢、馬上沒錢，特種養殖扶貧產業何去何從[N].半月談，2020-3-29.

[5]來自一線的聲音！泥鰍、牛蛙、龜鱉等被一刀切禁售，整條產業鏈受重創[N].當代水產，2020-2.

[6]立法禁食野味刻不容緩[N].光明日報，2020-2-24.

作者簡介

秦中瑜 寶雞市委黨校助理講師，主要研究方向為行政法學、寶雞傳統文化等