我國環境治理現代化中公眾參與問題研究

徐玲玲　譚文華

摘要：環境治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化中的重要一環，關系到我國現代化事業的成敗。實現環境治理現代化需要構建多元主體協同治理體系，公眾參與作為主體之一，在環境治理中愈發重要。但是目前我國公眾參與環境治理還存在認知層面的責任意識淡薄、實踐層面的參與方式單一、制度層面的法律法規保障不健全等問題，從而影響了公眾參與發揮有效作用。如何將公眾參與有序納入環境治理現代化建設中，是當前亟待解決的現實問題。基于此，提出開展全民環境教育、提升公眾參與責任意識，創新公眾參與方式、完善公眾參與渠道，健全公眾參與的法治保障、優化公眾參與的長效機制等對策措施。

關鍵詞：公眾參與;環境治理現代化;生態環境

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）09-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.115

Research on public participation in the modernization of environmental governance in China

Xu Lingling，Tan Wenhua

（College of Marxism，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou Fujian 350002，China）

Abstract：The modernization of environmental governance is an important part of the modernization of national governance system and governance capacity，which is related to the success or failure of Chinas modernization.To realize the modernization of environmental governance，it is necessary to build a multi-subject collaborative governance system.Public participation， as one of the subjects，is becoming more and more important in environmental governance.However，at present， there are still some problems in the public participation in environmental governance， such as weak awareness of responsibility in the cognitive level， single participation mode in the practical level，and imperfect legal and regulatory guarantee in the institutional level， which affect the effective role of public participation.How to integrate public participation into the modernization of environmental governance in an orderly manner is an urgent practical problem.Based on this，the paper puts forward some countermeasures，such as carrying out environmental education for the whole people，enhancing the awareness of public participation responsibility，innovating the ways of public participation， improving the channels of public participation，perfecting the legal guarantee of public participation， and optimizing the long-term mechanism of public participation.

Key words：Public participation;Modernization of environmental governance;The ecological environment

改革開放以來，我國經濟實現了快速發展，但與此同時也付出了沉重的環境代價。隨著社會步入轉型期，以往粗放型經濟發展的負面反噬效應逐步顯現，使得環境問題演變為制約我國經濟社會可持續發展的重要因素。面對環境赤字問題日益突出的現狀，環境治理現代化成為解決環境問題、平衡經濟發展與環境保護兩者關系的有效途徑。環境治理現代化不同于傳統環境治理模式的單一刻板性，它是一項涉及到眾多領域進行綠色變革的系統工程，實現環境治理現代化要“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系[1]”，其中公眾參與是深入推進環境治理現代化的重要動力，換言之，我國環境治理現代化建設離不開公眾的廣泛參與。因此，如何動員廣大群眾加入環境治理現代化建設隊伍中并且發揮重要作用，是我國實現環境治理現代化的關鍵所在。

1 環境治理現代化的內涵

工業文明的高度發展帶來了空前的物質繁榮，同時也割裂了人與自然和諧共處的關系。寅吃卯糧、竭澤而漁，忽視自然環境承載力的過度開采，短期之內滿足了人類利益最大化，而長此以往將導致資源緊缺、環境危機等問題。環境問題日益演變為阻礙我國經濟社會可持續發展的重要因素。面對當前復雜嚴峻的環境形勢，傳統環境治理模式難以奏效。在此情況下，我國亟待變革傳統環境治理模式，科學把握經濟發展同環境保護相統一的客觀規律，在尊重自然、順應自然和保護自然中著力推進環境治理現代化，從而實現經濟社會的良性運行，人與自然的和諧共生。

環境治理現代化是一場以傳統環境治理模式為基礎所進行的治理模式變革。傳統環境治理模式是指個人或組織運用環境學相關原理，對自然資源、有害生物、環境污染等一系列生態環境問題所進行的及時修復、保護防治和綜合管理。與之相比，環境治理現代化實現了由“管理”向“治理”轉變，更加注重協同性與科學性。從環境治理現代化的內容來看，主要涉及環境治理體系現代化和治理能力現代化。其中，構建現代化環境治理體系，要在戰略層面上形成多元治理、統籌協調的系統保障;實現環境治理能力現代化，則要不斷提高政府、企業、社會組織以及公眾等環境治理主體的治理水平，從而有效管理環境現代化建設所覆蓋的廣泛領域。從環境治理現代化的多維視角來看，在治理理念方面，以習近平生態文明思想為根本指南，突顯環境民主與環境正義的價值取向，強調綠色發展優勢;在治理主體方面，積極組織黨委、政府、企業、社會組織和公眾等多元主體協同參與環境治理，更好形成環境治理合力;在治理方式上，不斷進行科學創新，靈活運用行政、市場、法治、科技等手段進行綜合治理;在治理機制方面，建立高效的環境治理協調機制，形成“導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動”的現代環境治理體系。總的來說，環境治理現代化是一項涉及理念、體系、能力等多維度的現代化系統工程，它要求在不斷完善環境系統的建設和運作過程中，樹立環境公平和環境民主理念，構建科學合理的制度體系，打造多元共治模式，從而促進政府治理方式和公民的行為習慣等方面發生深刻轉變，最終提升國家的環境綜合治理能力。

2 環境治理現代化中公眾參與的重要意義

公眾參與，也稱公共參與或公民參與，一般是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[2]”。最早是由美國學者謝爾·阿斯汀提出，他認為“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮[3]”。隨著公民權力意識覺醒，公眾參與由最初的刻板理論走向生動實踐，在眾多領域的公共事務中發揮重要作用，如在我國推進環境治理現代化進程中，公眾參與已成為不可或缺的動力源泉。一定程度上，公眾參與程度的高低，會對環境治理現代化的發展進程產生直接影響。在我國，公眾參與既是建設社會主義生態文明的內在要求，也是實現環境治理現代化的必由之路。

2.1 公眾參與是推進環境治理現代化的內在要求

習近平總書記指出：“中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民的主體地位，尊重人民的首創精神，拜人民為師。[4]”因此，在推進環境治理現代化的過程中人民群眾的參與至關重要。首先，環境治理現代化作為一項公共事務，其第一要素是人，即公眾。無論是治理理念的變革普及，還是治理方針的制定出臺，或是治理措施的全面落實，這中間的每一個環節都離不開公眾的廣泛參與。其次，環境治理現代化的根本目標是要滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，實現人與自然的和諧發展，因此在環境治理過程中只有允許公眾充分表達其關于生態環境的訴求，廣泛聽取公眾關于環境治理的意見和建議，才能夠為人民群眾創造良好生產生活環境。最后，環境治理現代化是一場涉及生產領域、生活領域、消費領域的社會綠色變革，這一變革過程與社會公眾的生產生活方式、消費理念等是否發生轉變有著密切關系。因此，推進環境治理現代化，只有堅持“以人為本”原則，不斷激發公眾參與的積極性、主動性，才能順利實現各個領域的綠色轉型。

2.2 公眾參與是構建現代環境治理體系的必然選擇

構建現代環境治理體系，既是我國提升國家環境治理水平的突破口，同時也是推進環境治理現代化的時代要求。從體系架構來看，公眾參與是構建現代環境治理體系的基礎性要素。黨的十九大報告指出，要“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系[5]”。為貫徹十九大部署《關于構建現代環境治理體系的指導意見》又提出，到2025年建立健全環境治理七大體系的主要目標，其中包括全民行動體系，并且強調提高公眾參與的積極性。可見，公眾參與在現代環境治理體系中處于重要地位。從體系運行來看，構建現代環境治理體系是一個動態發展過程，公眾參與是確保該過程能夠順利開展的必要條件。一方面，構建現代環境治理體系是一個多元主體協同治理環境問題的過程。這一過程不再是政府自上而下的指揮管理，而是治理主體根據現存的環境問題，采取對話、協商、合作等方式，達成治理共識并且付諸實踐的過程，這個過程離不開公眾的廣泛參與。另一方面，構建現代環境治理體系是一個治理權利重構的過程。以往的環境治理權利更多地歸屬于政府，權責主體單一，分工不明確，而公眾參與的介入可以進一步明確治理主體的權責定位，即政府是環境治理的領航者，企業是環境治理的踐行者，公眾是環境治理的監督者，這樣能夠更好地發揮現代環境治理體系的結構優勢。從體系本質來看，公眾參與是構建現代環境治理體系的根本性力量。環境問題歸根到底是人的問題，構建環境治理體系，實質上是構建人與人、人與組織之間的協調關系。因此，一旦缺少公眾參與，將導致現代環境治理體系力量的極大弱化。

2.3 公眾參與是提高環境治理決策水平的重要舉措

隨著社會轉型期的到來，經濟發展與環境保護兩者之間的內在矛盾日益加深，不斷引起公共利益沖突。以政府為單一性主導，以行政方式為主要治理手段的傳統環境治理模式，難以在環境治理決策中協調平衡多方利益訴求，逐漸出現政府決策功能失靈的狀況。公眾參與能夠有效彌補政府在環境治理過程中的不足之處，補齊環境治理短板，從而整體提高環境治理水平。首先，社會公眾是生態環境的利益相關者，公眾環境權益的得失通常與政府環境治理決策的優劣密切相關。黨的十八大報告指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見。[6]”因此，政府在作出環境治理決策時，應當充分聽取群眾意見，以回應公眾環境訴求為出發點，以滿足公眾環境需求為落腳點，使環境治理的方針政策更加貼合民意，更好實現民需。其次，因為公眾對于生活周遭的各種環境問題有著直觀的感受，所以公眾參與可以為環境治理決策提供準確有效信息。最后，作為一種社會力量，公眾參與可以敦促政府在制定治理方案時需要兼顧各方利益訴求，保證治理決策的公正性。通過公眾參與環境治理能夠為政府廣集民智，拓寬治理思路，從而提高政府環境決策的科學性、民主性與實踐性，提升環境治理成效。此外，政府在環境治理過程中難免會出現失誤或偏頗，公眾參與的及時反饋也能夠促使政府盡快進行糾偏。

3 環境治理現代化中公眾參與的現實困境

在環境治理領域中，人民群眾不僅是環境治理成果的享有者，更是環境治理過程中的重要參與者。從20世紀70年代所倡導的環保口號“保護環境，人人有責”，到新修訂的《中華人民共和國環境保護法》中對公眾參與作出了相應規定，再到《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中對健全環境治理全民行動體系提出新要求，我國公眾參與環境治理經歷了從無到有、由少到多、從抽象口號到具體行動、從響應政策號召到主動參與的發展歷程，公眾參與的重要性日益凸顯。但在環境治理現代化中，公眾參與仍面臨一些現實困境。

3.1 認知層面：公眾參與的責任意識淡薄

意識是行動的先導，行動是意識的外在延伸。在實現環境治理現代化過程中，公眾責任意識的強弱直接關系著公眾能否參與實踐。由于長期接受中國傳統文化“官本位”的熏陶，導致公眾在諸多公共事務中都存在著依賴政府、歸責政府的情況，加上環境治理時常產生“搭便車”現象，更容易弱化公眾參與的責任意識。據《全國生態文明意識調查研究報告》顯示，70.7%的受訪者認為“政府和環保部門”要為生態文明建設負主要責任，15.1%的受訪者選擇由“企業”負責，僅有12.7%的受訪者認為責任主體是“每個人”[7]。由此可見，大多數公眾的生態環境觀念還停留在政府包攬一切的階段，普遍缺乏對個人環境責任的認知。由于責任意識淡薄，公眾在環境治理現代化中難以轉變固有的生活方式與消費方式。據《“藍天保衛戰”——2018-2019年社會公眾參與狀況調查報告（簡報）》統計，當大氣出現較嚴重污染狀況時，僅有24.6%的私家車車主選擇停駛減排。當面對企業排污、工地揚塵等污染行為時，只有26.9%的公眾選擇舉報或投訴。[8]當環境問題與個人利益發生沖突時，公眾因為缺乏環境治理責任意識的警醒，往往會傾向于謀求自身利益，而忽略社會的全局性利益，這樣勢必會影響環境治理現代化的發展進程。

3.2 實踐層面：公眾參與方式單一、深度不足

隨著環境治理現代化進入人們的視野，公眾參與環境治理逐漸成為全社會的共識。但是在實踐中，全民共識往往難以轉化為全民行動。一方面，是受到經濟、社會、法律等多重因素的影響，導致公眾參與方式單一有限;另一方面，是由于公眾的個體年齡、文化水平、生活地域等主體條件的差異，造成公眾參與深度參差不齊。從長遠來看，廣度與深度兩個方面的短板，將限制公眾參與的制度化發展。首先，從參與過程來看，公眾參與具有明顯的無序性。一般來說社會公眾應當參與環境治理的整個過程，具體包括前期政策制定、中期治理實施和事后監督環節的持續性參與，以此確保環境政策在制定和實施層面均能夠納入公眾意見和建議，維護公眾的環境利益。但是，目前我國公眾參與環境治理主要集中在事后監督環節，而很少涉及對政策制定、治理實施等事前事中環節的共同參與。其次，從參與方式來看，公眾參與具有鮮明的無組織性。目前公眾參與的主要方式是宣傳倡議，即通過自發舉辦各種與環境治理相關的座談會、研討會、展覽、文藝演出等活動宣傳環境保護的重要性，倡議綠色出行、綠色消費、綠色生活，以此參與到環境治理之中。最后，從參與程度來看，公眾參與的實踐度較低。根據生態環境部發布的《公民生態環境行為調查報告（2019年）》顯示，只有37.6%的公眾曾為政府環境治理建言獻策;56.2%的公眾在購物時未能經常自帶購物袋;69.9%的公眾認為自己“垃圾分類”做得較差。[9]這表明公眾在綠色生活、綠色消費和環境保護等方面皆存在實踐度低的問題。公眾參與的方式單一和深度不足，將難以充分發揮公眾參與環境治理的作用。

3.3 制度層面：公眾參與缺乏健全的法律法規保障

法律不僅是公民一切行為規范的準繩，更是保障公民權利得以實現并且能夠有序行使的堅實后盾。如2014年新《環境保護法》賦予公民獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利;2015年《環境保護公眾參與辦法》對公民參與聽證、發表意見建議、進行監督舉報等事項予以規定。然而，隨著環境治理要求發生變化，原有的相關法律法規已不能充分適應現實需要。尚未健全的法律制度是造成我國環境治理現代化中公眾參與存在諸多問題的重要原因。首先，公眾參與環境治理的前提條件是獲取足量的環境信息，但現行的環境信息公開制度尚不完善，導致公眾的環境知情權無法完全落實。其次，公眾參與環境治理現代化是包括從源頭到末端的全方位參與，但目前的法律法規主要集中在事后維權，缺乏保障公眾參與環境立法和行政決策制定過程中的合法權利。最后，公眾參與環境治理的維權途徑是提起環境公益訴訟，但目前環境公益訴訟的申請人資格受到嚴格限制。根據相關法律規定，個人只能對與其有關的環境權益提出申訴，無權對損害一定公共利益的環境問題提起訴訟，這在一定程度上削弱了公眾參與環境維權的積極性。總的來說，我國關于公眾參與環境治理的法律法規存在的缺陷與不足，會使公眾參與陷入無法可依的困境，從而嚴重影響公眾參與的效果和作用發揮。

4 推動環境治理現代化中公眾參與的對策措施

4.1 開展全民環境教育，提升公眾參與責任意識

推行環境教育大眾化，普及環境治理理念，培育公眾參與責任意識是目前動員我國公眾廣泛參與環境治理現代化建設的有效對策。一是學校開展環境教育。把環境教育作為國民素質教育的重要內容，納入大中小學的課程體系。通過系統化課程培養公眾的環境意識，引導青年群體參與到環境治理之中，使其成為環境治理現代化隊伍中的中堅力量。二是政府精化環境宣傳教育。以往有關環境治理的宣傳教育工作主要集中在“保護環境”，而對“人人有責”的宣傳力度相對較弱，這是造成公眾參與責任意識淡薄的重要誘因。因此，政府要有“問題意識”，針對公眾參與環境治理的責任意識不強、參與認同感薄弱等問題，實施目標宣傳教育，提高公眾參與的責任感，將公共權力引向環境治理。三是充分履行社區的公共教育職能。社區是公眾最為密切的活動場所。在社區中定期舉辦環境講座、環保志愿服務、社會環境調查等主題活動，以走進公眾日常生活的方式，告知公眾參與環境治理的個人責任與公民義務，帶領公眾參與環境實踐，在潛移默化中加深公眾對環境責任的認識。四是有效利用媒體力量。大眾傳媒要充分發揮在輿論領域中作為意見領袖的強大影響力與號召力，加強環境新聞宣傳，引導全社會樹立環保意識和環境道德，提倡綠色、低碳、環保的生活方式和消費行為，進一步強化公民參與環境治理責任意識。

4.2 創新公眾參與方式，完善公眾參與渠道

政府、企業要與時俱進，結合自身特征與公眾環境需求，靈活運用微博、微信、短視頻等時下熱門媒介，搭建社會化、網絡化、信息化的創新型公眾參與服務平臺，及時公開環境資訊，拓展公眾獲取環境信息的途徑。除此之外，還要完善公眾參與渠道。一要健全環境治理全民行動體系，完善公眾監督和舉報反饋機制，充分發揮環保舉報熱線“12369”的作用，暢通環保監督渠道。二要建立公眾參與環境治理全過程的介入機制，對于涉及公共利益的環境治理項目，需要在項目規劃、中期實施和最終評估等環節中，真正落實公眾參與環境治理的權利。三要完善公眾參與環境治理的行政渠道，政府要定時召開聽證會、座談會等會議，認真聽取公眾建議，改進信訪工作，及時處理公眾反映的環境問題，通過種種舉措激發公眾參與環境治理的活力。

4.3 健全公眾參與的法制保障，優化公眾參與的長效機制

健全的法制體系是公眾參與環境治理現代化的重要制度保障。促進公眾有效參與環境治理現代化建設，必須堅持法制化。考慮當前影響我國公眾參與環境治理現代化的制度因素，要著重從以下幾個方面發力。第一，完善環境環境信息公開制度，保障公眾環境知情權。公眾參與環境治理的主要前提是了解相關環境資訊，否則無法提出合理意見和建議。因此，首先要拓寬環境信息公開的主體范圍，將與環境相關的政府部門和生產運營單位納入其中。其次要更新環境信息的公開形式，不再局限于報紙、廣播、電視等以往的信息發布渠道，而是借助互聯網優勢，推行信息公開電子化。最后要增加環境信息公開內容，不僅要包括環境基本狀況與環境監測信息，還要包括與環境治理相關的政策法規、發展規劃等政府文件信息以及政府、企業、社會組織等環境治理具體行為信息，用于滿足公眾對環境信息的知情需求。第二，完善公眾聽證制度，健全公眾意見反饋機制。聽證是公眾參與立法和行政決策的重要途徑。針對目前我國環境治理中聽證制度的缺陷，一方面，要公開聽證代表的選取原則與參選條件，合理選定聽證代表;另一方面，要保證聽證會的公開透明，進行線上線下同步聽證，允許普通公眾旁聽。第三，完善環境公益訴訟制度，增強公眾參與的法制保障。環境公益訴訟是公眾參與環境治理的重要法律武器。針對現行制度的問題，要進一步詳細明確環境公益訴訟的有效范圍和形式程序，適度放寬對提起環境公益訴訟的原告要求，降低公眾參與的法律成本，以法制保障鼓勵公眾積極參與環境治理現代化建設，從而充分發揮公眾的主體作用，實現環境治理現代化。

參考文獻

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[7]全國環境文明意識調查研究報告[N].中國環境報，2014-03-24（002）.

[8]《“藍天保衛戰”——2018-2019年社會公眾參與狀況調查報告（簡報）》[EB/OL].2019-06-04.http：//www.huanbao-world.com.

[9]生態環境部環境與經濟政策研究中心課題組.公民生態環境行為調查報告（2019年）[J].環境與可持續發展，2019（03）：5-12.

收稿日期：2020-06-25

基金項目：2019年度福建農林大學科技創新專項基金項目“疫情防控視域下深化我國生態文明建設研究”（CXZX2020031）

作者簡介：徐玲玲（1995-），女，漢族，碩士研究生，研究方向為馬克思主義生態文明思想與中國生態文明建設。