民族地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展轉(zhuǎn)型、問(wèn)題轉(zhuǎn)變與治理轉(zhuǎn)換
——基于三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查的比較分析

李海鵬

（中南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430000）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡問(wèn)題日益突出。1996年，溫鐵軍首次提出“三農(nóng)”問(wèn)題[1]之后，學(xué)術(shù)界對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)形式、成因和對(duì)策進(jìn)行了廣泛討論，以中國(guó)共產(chǎn)黨十八次代表大會(huì)為界，大致可以分為“舊三農(nóng)”問(wèn)題和“新三農(nóng)”問(wèn)題兩個(gè)階段[2]。黨的十八大以前，學(xué)術(shù)界對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的概括主要有農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收[3][4][5]、糧食安全、城鄉(xiāng)平等、農(nóng)民賦權(quán)[6]、農(nóng)業(yè)萎縮、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困[7]、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、農(nóng)村政治與社會(huì)問(wèn)題、農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題[8]等，破解“三農(nóng)”問(wèn)題的策略主要是農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工業(yè)化[9]、消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)[10]、小農(nóng)合作化[11]等。黨的十八大以來(lái)，學(xué)術(shù)界又出現(xiàn)“新三農(nóng)”問(wèn)題的表述，如“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地非農(nóng)使用、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工”[12]，“農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)村落終結(jié)”[13]，“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民豐裕型貧困化”[14]，“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”[15]。無(wú)論“舊三農(nóng)”問(wèn)題還是“新三農(nóng)”問(wèn)題，其本質(zhì)是現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展失衡問(wèn)題。因此，破解“三農(nóng)”問(wèn)題是農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵。

中國(guó)民族地區(qū)70% 以上人口居住在鄉(xiāng)村和牧區(qū)[16]，民族地區(qū)是中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于自然環(huán)境惡劣、社會(huì)發(fā)展滯后、發(fā)展起點(diǎn)較低、地理區(qū)位封閉，民族地區(qū)“三農(nóng)”現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢，“三農(nóng)”問(wèn)題表征和治理方式存在較大差異[17]，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)民族地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題特殊性關(guān)注不夠。基于此，本文擬對(duì)比三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料（為行文方便，下文將第一、二、三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查分別簡(jiǎn)稱(chēng)為“一普”“二普”“三普”），總結(jié)民族地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展歷程，分析當(dāng)前“三農(nóng)” 問(wèn)題的表現(xiàn)和治理路徑，以期為民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供參考。

一、民族地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展轉(zhuǎn)型

中國(guó)民族地區(qū)主要分布于西部八省（自治區(qū)），由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，公共服務(wù)覆蓋面積小，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，對(duì)外貿(mào)易成本高，民族地區(qū)長(zhǎng)期處于生存型農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村、溫飽生活的狀態(tài)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的建設(shè)，民族地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)了向市場(chǎng)型農(nóng)業(yè)、社區(qū)化農(nóng)村、小康化生活轉(zhuǎn)型。

（一）農(nóng)業(yè)發(fā)展：從生存型農(nóng)業(yè)向市場(chǎng)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

1. 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷增加。如表1 所示，“三普”時(shí)期，民族地區(qū)八省區(qū)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位32.8萬(wàn)個(gè)，較“二普”增長(zhǎng)了5.6倍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位“產(chǎn)加銷(xiāo)”一體化比例接近或超過(guò)全國(guó)平均水平。民族地區(qū)八省區(qū)有規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶82.11 萬(wàn)戶，內(nèi)蒙古、新疆規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶戶均流入耕地面積超過(guò)3 公頃，貴州、云南和廣西規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶參加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織的比例超過(guò)全國(guó)平均水平1.5倍以上。民族地區(qū)八省區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員中學(xué)及以上學(xué)歷占比達(dá)46.93%，比“一普”時(shí)期提高16 個(gè)百分點(diǎn)。以上數(shù)據(jù)表明，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體由小農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型。

表1：第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查時(shí)期民族地區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)特征①戶均流入耕地面積由規(guī)模戶流入耕地面積除以規(guī)模戶數(shù)量求得；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織包括“公司+農(nóng)戶”、農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、其他。

2.農(nóng)產(chǎn)品商品化率不斷提高。“三普”顯示，民族地區(qū)八省區(qū)中，藥材、蔬菜、油料播種面積分別比“一普”時(shí)增長(zhǎng)1 644%、214.6%、41.47%；豬、牛、羊出欄量分別比“一普”時(shí)增長(zhǎng)55.87%、146.08%、198.39%。三次普查期間，民族地區(qū)八省區(qū)糧食作物產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比例迅速下降，其中，寧夏、青海、貴州分別下降44.95、43.15、36.1個(gè)百分點(diǎn)。可見(jiàn)民族地區(qū)從主糧生產(chǎn)轉(zhuǎn)向特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提升。“三普”顯示，民族地區(qū)八省區(qū)共有拖拉機(jī)440.1 萬(wàn)臺(tái)，是“一普”時(shí)的2.68倍；聯(lián)合收獲機(jī)9.66萬(wàn)臺(tái)，是“一普”時(shí)的10.79倍。民族地區(qū)八省區(qū)“三普”時(shí)的溫室、大棚面積分別比“二普”時(shí)增長(zhǎng)390.5%、204.1%，農(nóng)作物機(jī)耕面積占比迅速增長(zhǎng)，其中，內(nèi)蒙古、寧夏、新疆分別達(dá)到96.60%、93.13%、97.10%。可見(jiàn)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)由人工生產(chǎn)向機(jī)械生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

表2：三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)八省區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況比較①2016年，機(jī)耕面積比例為稻谷、小麥、玉米三種農(nóng)作物機(jī)耕比例平均值；1996年，拖拉機(jī)數(shù)量為大中型拖拉機(jī)和小型拖拉機(jī)之和。

（二）農(nóng)村建設(shè)：從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向新型社區(qū)轉(zhuǎn)型

1. 基礎(chǔ)設(shè)施全面提升。“一普”時(shí)，貴州、青海、西藏通電鄉(xiāng)村比例分別為78.51%、77.54%、15.92%，低于95.96% 的全國(guó)平均水平。內(nèi)蒙古、貴州、西藏通公路鄉(xiāng)村比例分別為67.72%、69.47%、65.23%，低于87.39% 的全國(guó)平均水平。除云南外，其他省區(qū)通電話的鄉(xiāng)村比例不到全國(guó)平均水平的一半。“三普”顯示，除西藏和新疆有一定差距外，其他省（自治區(qū)）通電、通電話和通公路的鄉(xiāng)村比例超過(guò)95%，充分說(shuō)明民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了全面提升。

表3：三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況比較②1996年通電的鄉(xiāng)村、通電話的鄉(xiāng)村、通公路的鄉(xiāng)村、有衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村、有小學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例由其鄉(xiāng)村數(shù)量或鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量除以總數(shù)量計(jì)算所得。

2. 文教事業(yè)全面加強(qiáng)。“一普”時(shí)，青海、內(nèi)蒙古、西藏有小學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別占60.42%、73.8%、76.64%，低于76.84% 的全國(guó)平均水平。西藏、青海、寧夏有幼兒園、托兒所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例分別為1.86%、4.63%、7.01%，低于38.67% 的全國(guó)平均水平。“三普”時(shí)，除內(nèi)蒙古、西藏和青海發(fā)展相對(duì)較慢外，其他地區(qū)有幼兒園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例超過(guò)90%，充分說(shuō)明民族地區(qū)文化教育設(shè)施得到了全面加強(qiáng)。

3.醫(yī)療保障全面改善。“一普”時(shí)，民族地區(qū)八省區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院床位數(shù)量為8.74萬(wàn)，鄉(xiāng)衛(wèi)生人員數(shù)量為12.36 萬(wàn)。“二普”時(shí)，西藏、新疆、貴州有衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村比例分別為11.1%、57.2%、61.7%，遠(yuǎn)低于74.29%的全國(guó)平均水平。“三普”顯示，民族地區(qū)八省區(qū)鄉(xiāng)衛(wèi)生院床位數(shù)量為20.38萬(wàn)，鄉(xiāng)衛(wèi)生人員為21.1 萬(wàn)，分別增長(zhǎng)133%、71%。除新疆和西藏外，其他省區(qū)有鄉(xiāng)衛(wèi)生室的比例高于全國(guó)平均水平81.9%，充分說(shuō)明民族地區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施得到全面改善。

（三）農(nóng)民生活：從溫飽生活向小康生活轉(zhuǎn)型

1. 貧困人口迅速減少。“一普”時(shí)期，民族地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入僅為1 378 元，“三普”時(shí)增至9 608.95元，年平均增速為10.2%；2010年，民族地區(qū)八省區(qū)貧困人口為5 040萬(wàn)人，“三普”時(shí)降至1 411萬(wàn)人，年平均降速為23.6%。分地區(qū)看，2010年與2018年相比，貧困程度較高的貴州、云南、西藏、新疆，貧困發(fā)生率從40%以上降至6.51%以下，廣西、青海貧困發(fā)生率從20%以上降至3.3%以下，寧夏、內(nèi)蒙古貧困發(fā)生率從18.3%、19.7%降至3%、1.06%。

2.人居環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。“二普”顯示，內(nèi)蒙古、新疆、云南、西藏、青海等地區(qū)農(nóng)民竹草土坯住房比例超過(guò)30%，“三普”時(shí)期，民族地區(qū)各省區(qū)農(nóng)民竹草土坯住房比例降至10% 以下。“二普”時(shí)僅新疆農(nóng)戶使用凈化自來(lái)水的比例超過(guò)30%，“三普”時(shí)，僅西藏使用凈化自來(lái)水的農(nóng)戶比例低于30%，寧夏和新疆使用凈化自來(lái)水的農(nóng)戶比例達(dá)到70%以上。

3.消費(fèi)質(zhì)量穩(wěn)步升級(jí)。根據(jù)歷年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》測(cè)算，“一普”時(shí)，貴州、云南、西藏、青海、寧夏農(nóng)村家庭恩格爾系數(shù)高于60%，處于極端貧窮狀態(tài)，“三普”時(shí)，僅西藏農(nóng)民家庭的恩格爾系數(shù)為52%，其他省區(qū)均低于40%，進(jìn)入相對(duì)富裕階段。“一普”時(shí)，貴州、西藏、廣西每百戶彩電擁有量低于10 臺(tái)，廣西、貴州、云南、西藏、青海每百戶摩托車(chē)擁有量低于5 輛；“三普”時(shí)，民族地區(qū)八省區(qū)每百戶的彩電、摩托車(chē)擁有量接近100臺(tái)。

表4：三次農(nóng)業(yè)普查期間民族地區(qū)農(nóng)民生活情況比較①1996年為農(nóng)村居民人均純收入，2016年為農(nóng)村人均可支配收入。

二、民族地區(qū)“三農(nóng)”問(wèn)題轉(zhuǎn)變

“三農(nóng)”問(wèn)題是“三農(nóng)”發(fā)展中出現(xiàn)的主要矛盾，在不同發(fā)展階段，“三農(nóng)”問(wèn)題的表現(xiàn)形式有一定差異。隨著民族地區(qū)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、農(nóng)村社區(qū)化和農(nóng)民生活小康化快速轉(zhuǎn)型，“三農(nóng)”發(fā)展中的主要矛盾出現(xiàn)新的變化，主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生態(tài)退化、農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加和農(nóng)村治理有效性不足等方面。

（一）農(nóng)業(yè)問(wèn)題：從生產(chǎn)效率不高轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境退化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求生產(chǎn)效率提升和生態(tài)環(huán)境友好。改革開(kāi)放之初，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)問(wèn)題表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)集約化程度較低，生產(chǎn)效率不高。經(jīng)過(guò)四十多年發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)度集約，生態(tài)環(huán)境退化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入過(guò)量，導(dǎo)致環(huán)境污染。“一普” 時(shí)，民族地區(qū)八省區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量均低于225 千克/公頃、2 千克/公頃的生態(tài)安全閾值，“三普” 時(shí)，除青海、西藏外，其他省區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量全部高于生態(tài)安全閾值。第二，集約農(nóng)業(yè)造成土地資源破壞。西部地區(qū)水土流失面積達(dá)到296.65萬(wàn)平方千米，占全國(guó)水土流失總面積的83.1%[18]。新疆、內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、青海等省區(qū)荒漠化土地面積達(dá)到249.77 萬(wàn)平方千米，占全國(guó)荒漠化土地面積的95.64%[19]。第三，超載過(guò)牧，致使草場(chǎng)退化。“二普”時(shí)，西藏、新疆、青海、四川、甘肅等省區(qū)草場(chǎng)超載率均在38% 以上，經(jīng)過(guò)十年治理，“三普”時(shí)，西藏、甘肅、四川、內(nèi)蒙古、青海的平均牲畜超載率仍然達(dá)到16%、14.2%、12.5%、12%、11.9%①牧區(qū)平均牲畜超載率根據(jù)《2016年全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》整理。。

（二）農(nóng)民問(wèn)題：從收入水平較低轉(zhuǎn)變?yōu)樯?jì)風(fēng)險(xiǎn)較大

農(nóng)民現(xiàn)代化生活要求提高農(nóng)民收入水平，降低農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。改革開(kāi)放之初，民族地區(qū)農(nóng)民問(wèn)題表現(xiàn)為收入水平較低，貧困發(fā)生率高。經(jīng)過(guò)四十多年發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)民問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)樯?jì)風(fēng)險(xiǎn)較大，收入不夠穩(wěn)定，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，疾病風(fēng)險(xiǎn)大。民族地區(qū)是地方病和傳染病流行最嚴(yán)重的地區(qū)，2018年，除云南外，民族地區(qū)甲乙類(lèi)法定報(bào)告?zhèn)魅静“l(fā)病率均高于全國(guó)平均水平，2018年，西藏的預(yù)期壽命僅為70.6歲，低于全國(guó)平均水平②根據(jù)《2019年中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》《2018年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理。，因病返貧是民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。第二，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)大。民族地區(qū)生態(tài)條件脆弱，自然災(zāi)害較多，“一災(zāi)返貧”現(xiàn)象突出。如2018 年廣西因水旱災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)面積11.1萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失21.96億元；貴州因自然災(zāi)害，農(nóng)作物受災(zāi)面積31.48 萬(wàn)公頃，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失42.35 億元③根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》《貴州省2018年度自然災(zāi)害情況公報(bào)》整理。，因?yàn)?zāi)返貧是民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)。第三，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大。民族地區(qū)農(nóng)民家庭進(jìn)城務(wù)工人員主要從事制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)等技術(shù)含量較低、勞動(dòng)強(qiáng)度較大的工作[20]，在家務(wù)農(nóng)人員主要從事小規(guī)模的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，這些行業(yè)容易受市場(chǎng)影響，收入穩(wěn)定性較低。

（三）農(nóng)村問(wèn)題：從基礎(chǔ)設(shè)施落后轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碛行圆蛔?/h3>

農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和治理體系建設(shè)兩個(gè)方面。改革開(kāi)放之初，民族地區(qū)農(nóng)村問(wèn)題表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)不足。經(jīng)過(guò)四十多年建設(shè)，民族地區(qū)農(nóng)村問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碣Y源減少，治理有效性不足，其原因主要有三個(gè)。第一，治理人才流失。民族地區(qū)農(nóng)民老齡化和低學(xué)歷情況較為突出，“三普”顯示，民族地區(qū)八省區(qū)19～49 歲農(nóng)民占49.58%，高中及以上學(xué)歷農(nóng)民占11.23%，這部分農(nóng)民離鄉(xiāng)務(wù)工比例較高，留守村民主要是兒童、婦女和50歲以上的老人，這使得青壯年、學(xué)歷較高、能帶頭致富的人才特別稀缺。第二，治理體系不健全。由于地處偏遠(yuǎn)、村落分散，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，民族地區(qū)衰退型鄉(xiāng)村、季節(jié)性鄉(xiāng)村、務(wù)工型鄉(xiāng)村較多，很多鄉(xiāng)村出現(xiàn)公共事務(wù)無(wú)法治理的局面。第三，治理財(cái)力缺乏。經(jīng)濟(jì)資源是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性資源，民族地區(qū)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，轉(zhuǎn)移支付多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村可以調(diào)配使用的經(jīng)濟(jì)資源較少[21]。

三、民族地區(qū)“三農(nóng)”治理方式轉(zhuǎn)換

民族地區(qū)應(yīng)改變“三農(nóng)”分散治理帶來(lái)的“碎片化”問(wèn)題，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題，成立涉農(nóng)部門(mén)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，建設(shè)涉農(nóng)大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，優(yōu)化涉農(nóng)主體參與機(jī)制，通過(guò)多部門(mén)協(xié)同、多主體參與、智能化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”問(wèn)題整體性治理。

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)安全問(wèn)題：從部門(mén)治理轉(zhuǎn)換為合作治理

民族地區(qū)的自然環(huán)境決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系極為敏感，當(dāng)前，涉農(nóng)部門(mén)功能分化、目標(biāo)單一，使得農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間存在一定沖突。只有通過(guò)跨部門(mén)合作，有效促進(jìn)多目標(biāo)協(xié)同，才能使生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)資本轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入，從而實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。首先，應(yīng)以完善生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，統(tǒng)籌測(cè)算農(nóng)業(yè)生態(tài)要素的價(jià)值，建立可細(xì)化、可操作的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償體系。其次，應(yīng)統(tǒng)籌中央轉(zhuǎn)移支付資金、對(duì)口支援幫扶資金、社會(huì)扶貧資金等各項(xiàng)投入，確定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償流程，使生態(tài)補(bǔ)償利益到人、責(zé)任到人。最后，應(yīng)建立生態(tài)資本開(kāi)發(fā)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)發(fā)展“碳交易”“水權(quán)交易”等開(kāi)發(fā)“生態(tài)資產(chǎn)”。

（二）農(nóng)民生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題：從政府治理轉(zhuǎn)換為社會(huì)治理

民族地區(qū)貧困問(wèn)題是多種因素交織形成的，只有政府主導(dǎo)，才能有效幫助貧困農(nóng)民脫離貧困，走上自我發(fā)展道路。但是在整體脫貧后，民族地區(qū)農(nóng)民流動(dòng)性增強(qiáng)，收入多樣化增加，面臨的風(fēng)險(xiǎn)增大，依靠政府治理成本較高、效果較小，必須通過(guò)社會(huì)多主體協(xié)同防范降低民族地區(qū)農(nóng)民家庭面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。首先，應(yīng)構(gòu)建流動(dòng)人口風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)少數(shù)民族流出地和流入地政府、企業(yè)、鄉(xiāng)村、社會(huì)組織的協(xié)同服務(wù)能力，“增強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人口的城市融入能力，降低流動(dòng)人口家庭脆弱性”[22]。其次，應(yīng)構(gòu)建自然災(zāi)害防范機(jī)制，加強(qiáng)氣象部門(mén)、地質(zhì)部門(mén)、鄉(xiāng)村社區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等部門(mén)的協(xié)同抗災(zāi)能力，降低民族地區(qū)農(nóng)民家庭災(zāi)害脆弱性。最后，應(yīng)建立疾病綜合防控機(jī)制，增強(qiáng)醫(yī)療部門(mén)、社保部門(mén)、民政部門(mén)、農(nóng)村社區(qū)的協(xié)同預(yù)防能力，實(shí)時(shí)監(jiān)控社區(qū)疾病，降低因病致貧風(fēng)險(xiǎn)。

（三）農(nóng)村治理有效性不足問(wèn)題：從行政治理轉(zhuǎn)換為法治治理

傳統(tǒng)上，民族地區(qū)以鄉(xiāng)村自我治理為主，中華人民共和國(guó)成立后至改革開(kāi)放初，以行政治理方式為主導(dǎo)。改革開(kāi)放以后，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村人力和財(cái)力資源流失，鄉(xiāng)村自我治理和行政治理方式缺乏相應(yīng)的資源保障，使得民族地區(qū)農(nóng)村治理有效性不足[23]。為此，應(yīng)從三個(gè)方面予以解決。首先，黨建引領(lǐng)法治化治理是化解這一問(wèn)題的關(guān)鍵，應(yīng)通過(guò)增強(qiáng)基層黨組織能力，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理資源，建立鄉(xiāng)村議事規(guī)則，化解鄉(xiāng)村法治難題。其次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村法律人才培育。以司法所、派出所、綜治辦等機(jī)構(gòu)為陣地，按照一定的人口比例，配備法律專(zhuān)業(yè)人員，通過(guò)開(kāi)展鎮(zhèn)、村、組干部法制培訓(xùn)會(huì)，提高村干部的法律素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)、調(diào)委會(huì)等基層組織法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)既有法律知識(shí)，又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還懂地方習(xí)俗習(xí)慣的“赤腳律師”[24]。最后，應(yīng)加快構(gòu)建民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法制體系。在國(guó)家法律框架下，完善鄉(xiāng)規(guī)民約和地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)民族習(xí)慣法、村規(guī)民約與國(guó)家法律的有效銜接。