生態補償的地方立法研究
——以寧夏為中心

施海智

（北方民族大學 法學院，寧夏 銀川 750021）

生態補償制度作為我國生態文明建設的一項重要制度日益受到重視。早在2013 年4 月，國務院就向第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議作了《關于生態補償機制建設工作情況的報告》，該報告全面總結了我國生態補償所做的工作和取得的進展，認為我國已經初步形成了生態補償制度框架，生態補償機制建設取得了顯著的成效，同時也存在生態補償政策法規滯后等問題，為此，報告“鼓勵各地出臺規范性文件或地方法規，不斷推進生態補償的制度化和法制化”。可見，加強生態補償的地方立法已成為國家鼓勵推動的方向，而實踐中亦有多地積極探索，開展了生態補償立法的嘗試。從加強和改善地方生態環境保護的角度而言，地方生態補償立法的必要性和緊迫性顯得日益突出。

一、生態補償地方立法的實踐及其研究狀況

生態補償具有補償類型、補償主體、補償范圍和補償標準等補償要素多元化的特點，加之補償所涉及的社會關系錯綜復雜，給生態補償全國性制度的制定帶來了困難。因此，盡管早在2010年全國性《生態補償條例》的制定就已經提到了國務院的立法日程，并在2013年拿出了草案初稿，但是截至目前，該條例仍沒有出臺。各地已經認識到生態補償在保護生態方面的重要意義，因此開展了豐富多樣的生態補償立法活動，以促進生態補償的在地化發展。

（一）生態補償的地方立法實踐

根據北大法寶“中國法律檢索系統”，截至2019年5月，我國各地制定的以“生態補償”為主題的地方性法規、政府規章和規范性文件①由于地方政府或其有關部門制定的關于生態補償的規范性文件數量較多，是生態補償制度化的主要依據，故本文所述的生態補償地方立法包含了規范性文件，并不完全依照《立法法》的界定。達到228部。現行有效的生態補償地方立法中，以生態要素為標準，包括水環境生態補償、流域生態補償、海洋生態補償、濕地生態補償、環境空氣質量生態補償、森林生態補償等，不同要素生態補償的立法情況如表1所示。

表1：地方生態補償立法分類表

如果以廣義的水資源這一生態要素來觀察，有關水生態補償的地方立法數量最多，達到了34部；其次則是近年來以山東省為源頭，各地紛紛效仿借鑒的環境空氣質量生態補償立法，數量也達到32部；而對生態要素未加任何限定，對各要素生態補償均進行規范的綜合性地方立法達到19部。因此，水資源、大氣和綜合性的生態補償立法是目前地方性立法的代表性類型。

從生態補償立法的效力層級來看，由地方人大系統而非政府制定的已生效的地方性法規有兩部，即2014 年施行的《蘇州市生態條例》[1]和2019 年施行的《無錫市生態補償條例》。其他立法文本普遍表現為規范性文件的形式，雖然這些文件中的很多具有了法律所要求的權利、義務、責任的條款，并具有法律的明確性、規范性特點，但畢竟不是正式意義上的法律淵源，這使生態補償建立穩定的長效機制缺乏相應的法律保障，也意味著生態補償距離法治化的模式仍有較遠的距離。

（二）生態補償地方立法的研究狀況

學者們對不同類型的地方生態補償立法進行了深入的研究。有學者分析了地方生態補償立法的必要性，認為我國各地自然環境、經濟社會發展及環境問題存在的差異性對地方生態補償立法提出了客觀要求，因此，在地方生態補償立法中應堅持依法立法、自主立法、超前立法和靈活立法的原則[2]。

有學者專門評估了流域生態補償的地方立法，認為“這些立法在流域生態補償的內涵、監督管理體制、補償方式、補償標準等方面存在一些缺陷，因而應當從明確流域生態補償的內涵、完善監督管理體制、豐富補償方式、制定合理的補償標準等方面進行改善”[3]。有學者針對農業生態補償立法面臨的困境，從健全農業生態補償法律法規、優化農業生態補償標準、拓寬補償資金來源等方面提出了解決思路[4]。

還有一些學者專門就一省某一生態要素的生態補償立法進行了探討。例如鄧琳君、吳大華針對貴州省獨特的生態狀況及自然人文環境，提出濕地生態補償立法應遵循的原則，明確了補償主體、補償對象、補償標準及補償方式[5]。針對近年來興起的空氣質量生態補償，有學者以遼寧省為例，在比較山東、湖北兩省立法實踐的基礎上，從補償標準、空氣質量監測和補償資金渠道等方面提出完善建議[6]。

從生態補償地方立法的研究現狀來看，呈現出如下特點：一是學者們普遍認為應當加強生態補償地方立法，對各地各生態要素生態補償立法的必要性普遍進行了論證；二是研究對象的類型較為豐富，既有對生態補償地方立法的整體性研究，也有就某一領域的生態補償進行研究的成果，如流域生態補償、濕地生態補償等；三是生態補償地域性的研究較為突出，如貴州、遼寧等省某一領域的生態補償研究，對推動該省單一領域生態補償法制化進程將會發揮積極的作用。學術界從不同層面為加強生態補償地方立法提供了必要的理論準備。

二、寧夏生態補償立法的重要意義

以立法的形式推動生態補償制度扎根中國，能夠以法律特有的規范性、權威性、明確性為生態補償提供一個穩定的制度框架，能夠更有效地維護被補償主體的合法權益，調動被補償主體投身于環境保護的積極性，進而有利于充分發揮生態補償在保護生態環境方面的激勵作用。對于寧夏而言，生態補償立法的作用從以下幾個方面能夠得到突出的體現。

（一）生態補償立法是實施“生態立區”戰略的重要制度

自中國共產黨寧夏回族自治區第十二次代表大會正式提出大力實施“生態立區”戰略以來，自治區出臺了一系列政策措施，其中，自治區黨委、人民政府出臺的《關于推進生態立區戰略的實施意見》中提出，要“完善節約資源能源、生態補償、濕地保護、生物多樣性保護、氣候等重點領域地方性法規和政府規章”。因此，完善生態補償的地方立法已被自治區黨委和政府確定為加快構建生態文明制度體系的重要內容。這是因為，生態補償本質上就是以經濟激勵手段來實現環境利益的制度安排，而這種制度安排以具有權威性、規范性的法律形式推行下去，契合了我國全面推行依法治國的總體戰略，能夠使生態補償具有更穩定的預期，從而更有效地發揮補償的生態效益，有力地促進全區生態文明建設。

（二）生態補償立法是確立寧夏生態環境價值屬性的重要形式

生態環境作為一種公共產品，普遍存在著無償使用的現象。但是，生態環境是由各種自然要素構成的自然系統，具有環境和資源的雙重屬性[7]（169）。生態補償立法通過對生態環境所包含的環境資源價值屬性進行確認，能夠改變以往無償享有環境、無償使用資源的現象，人們在保護環境和資源過程中所付出的勞動和成本乃至間接受到的損失將會得到尊重，由此將改變人們的行為選擇，使更多的人投身于生態環境保護事業中。對于寧夏這樣的生態脆弱省區而言，通過地方立法能夠使經濟手段和法律手段相結合，使生態補償既能夠有效提升當地的生態環境效益，又能夠有效提升寧夏環境的經濟效益，從而形成生態環境與經濟社會發展良性循環的局面。

（三）生態補償立法是提升相關制度經驗法律效力的重要路徑

寧夏關于生態補償的法律制度是在國家有關制度的框架下逐漸形成的，目前，主要有生態公益林補償制度、草原生態補助獎勵機制，以及礦山環境治理和恢復保證金制度、水權轉換生態補償制度等。這些制度主要為政策性文件形式，而以往以政策性文件為主的制度模式難以達到預期的補償實效[8]，以地方性立法的形式將寧夏好的經驗、做法、制度總結歸納起來，能夠提升寧夏制度的法律效力，使其成為省級生態補償領域具有開創性作用的相關立法。這不僅對生態補償會起到規范、引導、推動作用，有效促進寧夏生態環境保護，而且能夠在全國發揮良好的示范引領作用，為其他省份的生態補償立法提供有益的借鑒，是對全國性生態補償立法的有益探索。

三、寧夏生態補償立法的基本構想

事實上，我國關于生態補償的實踐和制度建設已有近20 年時間，生態補償的主要類型都已覆蓋，生態補償的主要制度體系已經成型，生態補償的理念也已深入人心，“生態補償機制，事實上已經在某種程度上得到了應用，只不過還缺乏對該制度的理論分析和精確設計”[9]。寧夏完全可以借鑒我國已有的生態補償制度建設的有益經驗和做法，因地制宜，制定出適應寧夏區情、滿足寧夏需要的生態補償地方性法規。

（一）寧夏生態補償立法的定位

生態補償立法的定位涉及的主要問題是進行綜合性立法還是單項立法，綜合性立法如同《蘇州市生態補償條例》一樣，制定一部統一的《寧夏生態補償條例》，其內容包含生態公益林補償、水資源補償、濕地補償、風景名勝區補償等轄區范圍內各種類型的補償；單項立法則是只針對其中的一種類型進行立法，例如制定專門的《寧夏公益林生態補償條例》《寧夏草原生態補償條例》等等。

從立法成本的角度來看，綜合性的生態補償立法顯然成本更低，涵蓋范圍更寬泛，一次立法所發揮的法律效果更全面；但從立法技術角度來看，單項立法更具針對性，其內容往往更具可操作性，由此發揮的法律效果更直接、更具體，可能產生更好的社會作用。

從寧夏人大常委會現階段的立法工作實際來看，每年最多能夠通過一至兩部環境保護方面的地方性法規，如果僅僅是單項立法，要覆蓋生態補償的各個領域，可能在整個十三五規劃期間都不一定能夠實現，顯然，這樣的立法進度不能適應寧夏生態補償制度建設的需要，而且也難以發揮綜合性立法所產生的全國性的影響。如果是綜合性的立法，就會避免立法進程被拉長的問題，而且能夠產生全面的、更加深刻的社會影響和良好的法律效果。因此，寧夏生態補償立法更宜采取綜合性立法的形式，可以定名為《寧夏回族自治區生態補償條例》（以下簡稱《寧夏生態補償條例》）。

（二）《寧夏生態補償條例》的立法模式

生態補償的立法模式，主要指的是生態補償是采用市場主導還是政府主導的模式。市場主導主要是在雙方協商的基礎上采用市場補償的方法[10]，這種模式是一種主要建立在平等自愿基礎上的橫向補償關系，該模式雖然更能與實際情況相吻合，更能滿足被補償者的需要，例如世界水域治理的典型案例——厄瓜多爾首都基多市的水資源保護基金（FONAG），以信托基金這一市場化的形式關注到了不同利益主體的權利，規定了更為豐富的合同內容，使地方水資源得到了較好的保護，并實現了補償對象在保護水資源過程中的利益[11]。但是由于市場化的生態補償需要一定的市場運作基礎和環境，并且補償的形式和個案情況復雜多樣，補償的成本和難度相對較高，難以通過法律的形式規定補償主體間的統一權利和義務，對于生態補償經驗和知識尚顯不足、市場發育水平較低的寧夏等中西部省區來說更是如此。但作為生態補償發展的方向，市場化的補償仍有必要在立法中予以規定，如《寧夏生態補償條例》可對生態補償市場化運作的形式，基本原則，資金的來源和使用、監督管理等做出規定，以法律的形式逐步培育市場化的生態補償模式，并保障其健康運行。

另一種模式就是政府主導模式。這種模式解決了補償主體的問題，即以政府為補償主體，由政府出資，對因為環境保護而在經濟發展中受到限制的主體進行補償，補償對象不僅包括個人，例如對生態公益林擁有產權并進行保護、建設的個人，還應當包括符合法定條件的企事業單位、其他組織和政府，例如上下游之間的流域生態補償主要以轄區內的地方政府為補償對象。政府主導的生態補償模式具有較強的可行性，能夠解決市場主導模式下難以解決的問題，通過政府主導，能夠強力推動生態補償的運行，從而解決誰來做、做什么、怎么做的問題，生態補償立法的法律效力及其所要實現的生態效益和社會效益可以得到充分的法律保障。同時，政府主導也不排斥市場參與，甚至不排除以市場主體作為補償主體，例如寧夏的水權轉換生態補償，在政府的主導下，由水權的受讓者付費，對傳統農業灌溉方式進行節水改造，節約下來的水資源用于寧東等工業基地的工業用水，這種新型生態補償方式實現了生態環境、工業、農業多贏的局面[12]，雖然實際出資的主要是企業，但是政府發揮的組織、引導、規范作用，卻是水權轉換生態補償取得成功的關鍵。

當然，政府主導模式也有其弊端，例如政府推行生態補償可能習慣于“一刀切”的補償方式，容易忽視補償中的個體情況。為此，在起草《寧夏生態補償條例》的過程中不僅要搞好調查研究，科學合理地制定好實體制度，而且要設計好生態補償的程序制度，建立起完整的申請、審查、補償方案的確定、公示、異議、復核的補償程序，對于符合法定條件的，還應該賦予補償對象必要的行政救濟權利，包括申請行政復議和行政訴訟制度，都應當在生態補償制度的設計中得到體現。總之，在全面依法治國背景下，用法治方式和法治思維來解決問題的基本理念就是，任何爭議都應該在法律框架下解決，生態補償也不例外。

（三）《寧夏生態補償條例》的主要內容

作為一個綜合性的立法，《寧夏生態補償條例》包含的內容應當是綜合的、全面的，但也不是面面俱到、包羅無遺，什么都要顧及。因為生態補償涉及生態環境資源的所有領域，對于寧夏實際意義不大的環境資源方面的生態補償，自然不必包括；寧夏目前尚未有急切需要的領域也可以不必涉及，例如在《蘇州市生態補償條例》中的水稻田生態補償，在蘇州可以規定，因為蘇州作為經濟發達地區，農業生產已經成為在環境保護領域需要重點扶持和保護的產業，而對于寧夏這樣的欠發達地區，農業的生態意義相對于其經濟意義來說退居其次，讓寧夏這樣一個財力薄弱的西部省區對水稻進行補償顯然已經超出其能力范圍。根據寧夏的實際，納入《寧夏生態補償條例》領域的應主要包括生態公益林、草原、礦產資源、濕地、水資源和環境空氣質量等領域。

結合生態補償的上述主要領域，《寧夏生態補償條例》的結構可以包括總則、公益林生態補償、草原生態補償、礦產資源生態補償、水資源生態補償、濕地生態補償、空氣質量生態補償、補償程序與監督管理、法律責任等內容。這一結構幾乎涵蓋了現階段寧夏有必要開展生態補償的所有領域，以各類生態補償制度為條例的主要內容，以“總則—補償制度—法律責任”為條例的基本結構，形成結構完整、層次清晰、內容全面的法規整體。

總則部分，應當包括立法目的、適用范圍、生態補償的定義、補償原則、補償主體的界定、補償范圍、補償的管理體制等內容。總則的內容對條例應能發揮提綱挈領、綱舉目張的作用，并能夠對條例的立法、司法和執法起到指引和規范作用。補償原則應當堅持開發者保護、破壞者恢復、受益者付費、保護者和受損者得到補償的原則，堅持公平、適度、高效、協調補償的原則[13]，使生態補償有利于實現不同群體之間的環境公平，有利于實現生態環境保護和經濟社會進步相互協調發展。

在條例的主體部分——各領域的生態補償制度方面，主要涉及補償主體和補償對象之間的權利義務關系、補償標準的確定、補償方式、補償資金來源、補償資金的分配使用等內容。補償主體的義務是依照確定的補償標準提供補償，而補償對象的義務則是保護生態環境，包括“不作為”的義務，即不損害補償范圍內的生態環境的義務，也包括“作為”的義務，如植樹造林可以獲得補償。補償的方式主要是資金補償，特殊情況下可能包括物質補償、技術補償，但應當限定其適用范圍、適用條件和補償的實施效果，確保補償落到實處。補償標準應當結合補償對象的受損情況和當地的人均收入、補償主體的承受能力，不能實行“一刀切”[14]。此外，在補償對象是集體的情況下，應當對補償資金的分配使用確立必要的制度，確保補償資金的分配使用公平合法，科學明確，具有可操作性，同時還要注意防止在生態補償中有尋租和腐敗現象發生。

補償程序制度的總體目標是確保補償程序的公平、公正和公開，因為只有公平、公正、公開的補償程序才可能保障每一個相關主體在生態補償中的受補償權，進而實現補償的立法目的。程序的公正是實現實體公正最可能的方式，也是化解爭議、定紛止爭的最有效途徑。

法律責任是指補償主體、補償對象及其他相關主體因違反包括《寧夏生態補償條例》規定的法定義務所應承受的不利的法律后果。只有讓每一條義務性的規定都有相應的法律責任條款做后盾，這樣的制度才具有可行性和可操作性，才可能使守法者的權益得到保障，使違法者的行為受到懲罰，使整個條例真正成為一部管用和好用的寧夏生態補償的基本法。