城鄉接合部基層空間治理體系的再造
——基于上海S村違法建筑綜合整治的分析

沈菊生

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601)

黨的十九大和十九屆四中全會對國家治理能力和治理體系提出了具體的要求，實踐界和理論界都作出了積極的響應。但當下對基層治理的研究多集中于城市社區或者鄉村社會，對于城鄉接合部的基層治理研究較少。同時，治理研究多從宏觀角度分析如何建構法制化、科學化、規范化的治理生態，較少有研究從一個具體的空間治理經驗出發，探討治理能力的提升路徑。以社區空間為載體，把基層治理與社區空間進行勾連，研究基層治理能力的提升是一個很好的切入口。正如楊雪冬所言，基層是國家治理的落腳點，而對基層社會的組織與治理是在一定的空間中進行的[1]，所以對基層的治理在某種意義上說就是對基層空間的治理和改造。空間和治理通過社區內行為主體的活動而發生勾連，進而相互影響[2]；空間界定了治理的邊界，空間的多樣性決定了治理的復雜性[3]。“空間治理的最終目標就是要在對空間進行整合的過程中，達到一種社會整合”[4]，繼而最終達到社會治理的目的。

城鄉接合部的農村社區因其特殊的地理位置和特殊的發展階段，其治理的結果不但直接影響到當地民眾的切身利益，更是對其他基層社區治理有示范效應。2015—2016年、2017—2019年，上海市政府連續開展了兩個“五違四必”①環境綜合整治行動，作為奉賢區南橋鎮城鄉接合部的S村也被列入了重點整治的“無違建創建先進村居”行列。本文以S村的治理經驗為例，分析基層治理現代化進程中，屬地政府如何以空間為抓手，實現城郊社區基層治理的再造，因此，本文所引用的材料以S村為主，兼及奉賢區其他鄉鎮。

一、問題的提出：空間及其治理的可能

人類實踐活動可以塑造和改變空間，使得空間帶有人類的思想觀念和價值追求，這種塑造的過程其實就是一種空間的治理，亦即是空間的生產。列斐伏爾最早提出空間生產的概念，他指出空間生產就是人類按照生產和生活的需求，將時空里的工具、制度、秩序等要素施加于某一空間，從而在空間中建立相應的空間關系和空間結構的過程。空間生產既包括物理空間的生產，也包括社會空間的生產[5]。由于空間中主體擁有的權力、資本不同，對空間的生產能力亦不相同，從而形成不同的空間關系和空間利益。在多數情況下，國家和資本總能成為空間生產的主導。

大衛·哈維在批判繼承列斐伏爾空間思想基礎上提出了新的觀點。在哈維看來，空間不僅具有客觀的物理性，更具有重要的社會性和政治性[6]。空間是一個歷史概念，當既有空間無法適應當下的政治、經濟、文化、社會和生態時，空間重塑就勢在必行了。這種空間重塑也是一種新的空間再生產，它內在地包含著一個既“破”又“立”的內在循環[7]。當然，空間重塑并不是整個空間的推倒重來，而是在既有空間格局下，恢復被擠占的空間，明確空間資源歸屬，限定各主體權利義務等，使得空間成為滿足百姓日常生產和生活需要的平臺[8]。

自20世紀80年代中期開始，國內學界涌現了一大批研究空間治理理論的學者。目前對該理論的研究主要分為兩類。一類是關于空間治理的理論形態研究，這類研究詳細地梳理了空間生產的理論脈絡、考察了馬克思社會空間批判理論和空間生產理論的關聯[9]；另一類是關于空間治理理論具體應用的研究，提出“空間治理將是中國城市社區治理的新課題、新面向”[10]，驗證了空間治理理論可應用于邊遠農村，并在經濟、文化、社會和生態上都具有良好的治理效應[11]。但目前對特大城市城鄉接合部的村域空間的治理，國內還缺乏比較完整系統的研究。

二、輪流置換與聯合整頓：基層治理主體的再造

作為特大城市的城鄉接合部，S村位于上海市奉賢區南橋鎮，與南橋鎮鎮區只相隔一條高速公路。路北是南橋鎮鎮政府所在地，一派都市景象；而路南的S村是工業、農業混雜的過渡區域，郊區特色明顯。發生在該村的“五違四必”環境綜合整治行動就是由政府主導的基層空間治理的典型，為筆者研究城郊基層空間治理提供了契機。田野實踐發現，南橋鎮基層治理出現了很多與眾不同的地方。

(一)屬地管理下主導部門的輪流置換，實現基層賦權

屬地管理本質上是一種治理術，運用該項技術可以對地理空間進行有效治理。國家將疆域分成大小不同的區域，由不同的層級進行治理，在典型的分權體制中，各個層級的政府負責區域范圍內的所有事務，這便是屬地管理的原型[12]。當然，今天的屬地管理與傳統的分封式屬地管理有所不同，今天的屬地管理是指在上級政府的垂直管理下，借助科層官僚組織體制，上級政府直接對下級政府下達任務和賦予權力，最終實現下級政府權責的合理匹配。在此次S村的違法建筑整治過程中，作為上級政府的奉賢區成立了以區長為第一責任人的違法建筑綜合整治辦公室，其下轄的各鎮也相應成立了以鎮長為第一責任人的拆違辦。通過日報表、周報表、月報表政策，建立了嚴格的績效考核機制，在全區形成了“競爭性拆違”的局面。區級職能部門主要功能是任務下達、過程監督和績效考核，而任務的具體執行方式、操作決策、資源分配則由鎮級屬地責任單位靈活掌控。

南橋鎮S村的的違法建筑整治行動，在縱向上仍然是按權力層級劃分責任任務，然而在橫向上是按照地域區塊主管部門不同，把拆違任務分成片狀治理。如沿河區塊的主管部門是區水務局，沿河區域的違法建筑就由水務局牽頭負責拆除，而不似以前所有的違法建筑都由城管執法局統一牽頭主導。根據性質不同、主管部門不同采取劃片而治的方式，是一種為了克服科層體制下基層因過于機械、固化的條塊分割而導致合力不足的治理改良。劃片而治使得空間治理的界限更加清晰，責任更加明了，避免了任務的重復交叉和相互扯皮。以片區地域性質而非傳統職能(按職能劃分，拆違的繁重任務是由城管部門牽頭進行)重新配置責任和權力的方式，突破了傳統的科層官僚體制的組織架構，是新形勢下完善國家治理體系、提高治理能力的一個有效機制創新。

S村違法建筑主要劃分為沿路沿線兩側違法建筑、設施農業用地違法建筑、黑臭河道沿線違法建筑、大型市場違法建筑、違法用地和違法建筑雙違規違法建筑等不同片區，不同片區違法建筑的查處分別由對應的職能部門牽頭。如設施農業用地上的違法建筑拆除主要由奉賢區農業委員會牽頭，南橋鎮為屬地責任單位，村支兩委和駐村拆違組為具體執行部門，責任層層落實(見表1)。在劃片而治的基礎上，實行一把手負責制的屬地化管理，使得治理過程責任明確、權力匹配，基層治理權下沉，有效實現了屬地責任單位權責的合理匹配。

表1 奉賢區2017年違法建筑整治工作責任分工表

(二)互為中心的部門融合，突破條塊分割

屬地管理下的劃片而治遵從的依然是科層官僚治理體系，各職能部門雖然輪換主導，成為責任主體，但依舊是依據自己的專業領域，處理專業的事務。違法建筑整治是一個系統工程，單靠某一個職能部門單個的行政職權是無法完成治理目標的，因而在這樣的境況下，各職能部門開展聯合行動，既劃片而治又聯合行動就成為了必然。

在奉賢區的違建整治過程中，由劃片區域對應的職能部門牽頭，組成聯席會議，在具體的執行過程中，水務局、綠化市容局、安監局、法制辦等各職能部門派出工作人員，在牽頭部門的統一領導下執行公務。遇到暴力抗法，由公安部門提供安全保障；涉及植被綠化，由綠化市容局負責行政執法；涉及河道污染，則由水務局依法采取措施。聯合整頓提供了整治行動過程中所需的各種技術支持和法律援助，使得治理過程有理、有利、有節，體現了治理的法制化、合理化和科學化，有效提高了基層治理能力。聯合整頓的組織架構雖然是對過往行政執法模式的繼承，但本次聯合行動與以前的聯合行動有著行動機制上的區別：以前是某一部門固定作為責任牽頭單位，其他職能部門因為沒有有效的考核約束機制，往往處于一種被動消極的配合狀態，從而使得彼此配合形同虛設。而當下是不同區域有不同的牽頭部門，使得組織中心不斷變化，每個部門的身份都在主導和輔助之間切換，從而打破某個部門的核心主導地位，實現了去中心化但又彼此不可分割的條塊整合。

本質上，違法建筑綜合整治是一場運動式治理，綜合運用了“小組治國”、聯合執法的工作機制，其特點是借助地方最高權威，充分調動協調各職能部門的力量，專項治理某個突出問題。但不同于普通的運動式治理，奉賢區的違法建筑綜合整治行動建立了一套行之有效的、具有常規意義的工作機制。它將主導部門輪流置換、互為中心的機制滲透到聯合執法行動中，突破了科層條塊的壁壘，實現了屬地責任政府的真正賦權。科層體制架構無法被打破，但是可以對行政機制進行改良，這是一種方法論上的突破。在不改變職能部門責權的前提下，由不同的職能部門輪流主導、牽頭負責是基層治理機制的創新。以往拆除違法建筑(簡稱拆違，下同)，一律由城管執法部門負責，這種形式上的權力集中實際上因為缺乏對其他配合部門的真正考核而名存實亡。但本輪拆違，把輪換牽頭部門的聯合執法機制嵌入到屬地政府主導的基層治理活動中，劃片而治的聯合執法激活了各部門的能動性、積極性和創造性，成為了提高屬地管理能力的重要機制。屬地管理下的劃片而治實現的是權力的重新分配，輪流主導中的聯合整頓突破的是部門壁壘，兩者的有機結合有利于基層的賦權，有利于治理能力的提升。具體思路見圖1。

圖1 上海市違法建筑治理模式前后對比圖

三、制度、資本與技術的合作互利：基層治理工具的再造

作為治理工具，政府利用制度對空間進行劃分、組織、規范和滲透；作為獲利的對象，資本對空間進行規劃、開發和消費；而技術既為政策和資本改造空間提供手段和支持，也為社會自身創造新的空間提供條件[13]。在S村違建整治的過程中，制度、資本與技術的合作互利，為基層治理的順利進行創造了條件。《中華人民共和國城鄉規劃法》和上海市人大常委會通過的《上海市拆除違法建筑工作若干規定》是S村違法建筑整治的制度基礎，在此基礎上，奉賢區還出臺了多項政策，對村域空間內農戶擅自搭建的自住房、用于謀利的出租房、違法搭建的門面房、散落村莊的舊廠房等四大類違法建筑進行拆除，并最終消除因違法侵占而導致農民空間利益的不平等現象。當然，除了制度安排之外，資本、技術以及情感的弱管制也在治理的過程中發揮了一定的功能。

(一)通過賬單式執法制度去除剩余事務

建章立制，能夠加強規范約束力。通過清單制度和銷項制度，建立賬單式執法，而運動式治理則是“五違四必”環境綜合整治的制度工具。清單制度和銷項制度是一體兩面的關系，通過調查建立清單，而后逐項解決銷項，賬單式執法使得任務目標非常明確。對沉疴雜癥、剩余事務的清單化、顯性化，本身就是基層治理能力的一種體現。違法建筑的處理是涉及千家萬戶的大事，但又因為其性質難以確定，麻煩不斷，成為不好處理的“剩余事務”[14]。幾十年來，多屆上海市政府都無法根治違法建筑這類情況。奉賢區連續兩個“五違四必”環境綜合整治行動計劃首先就制定了清單制度和銷項制度。清單制度把違法建筑劃分為正面清單違法建筑和負面清單違法建筑②，并在拆除的進度和力度上有所區別。通過前期的摸排，屬地責任政府對各類違法建筑建檔立卡，并正式函告各職能部門和違建用戶。各職能部門和屬地責任政府聯合行動，對建檔立卡的違法建筑逐一清賬銷項，形成了賬單式執法、運動式治理。賬單式執法以問題為導向，任務明確、責任清晰、反饋及時，有利于形成競爭性拆違態勢，從而提高了政策的可執行性。

拆違流程制度化也是奉賢區基層治理能力的重要體現。政府制定了詳細的拆違流程，依法行政，規范執法。在拆違之前，政府及其執行機構嚴格按照法定程序，入戶登記測量違法建筑面積，下發拆除法律文書，使違法建筑顯化為一項法律事實。之后，工作人員上門與百姓對接交流協商，張貼限期搬離及停水停電告知書，現場督查自行拆除或強制拆除違法建筑。法制化、規范化和程序化的行政執行過程公開透明，接受廣大群眾監督，農戶如有異議，可申請行政訴訟和行政復議。最終，奉賢區通過法治手段解決了區域內違法建筑難題。在拆違之前，S村耕地中夾雜著工廠，生活的空間亦是生產的空間，治理標準難以統一、治理效果難以提高。整治之后的村域空間異質性程度降低，空間治理難度下降。南橋鎮基層政府通過建章立制，強化了約束力；通過任務目標，提升了內聚力；治理工具的靈活運用，提升了基層治理力。

(二)資本杠桿與環境評估的共振

隨著市場經濟的發展，資本作為一種強大的力量，日益滲透到空間建構的過程中，依靠利潤的誘惑，資本和其他政策、技術形成了合作互利關系。在資本的推動下，政策執行簡便易行。在政策的授權下，資本擴能增效，外加現代科學技術的運用，形成基層治理效果的多維共振。

“減量化技術”是近年來對散落在城郊工業用地上的老舊廠房進行拆除騰退的一種處理機制。S村“198減量化技術”③的應用，就是資本在基層空間治理中的一種嘗試。村莊違法建筑被劃分為企業違法建筑和農戶違法建筑兩大類，屬性不同，處理的技術亦不相同。在與企業主溝通協商、并聘請專業機構進行價格評估的情況下，按照當時建廠的實有建筑面積對原始企業主按30萬元/畝的標準進行補償，減少了企業主的損失，有效化解了拆違中出現的矛盾。在S村，原有違法企業80家，通過協商，同意走減量化拆除騰退的企業有58家，占比達到了72.5%④。一方得到利潤，一方工作開展順利，資本杠桿甚至主導了基層治理的選擇和判斷，行政人員更樂于用資本取代情感的弱說服和制度的強管制。但是，在基層治理的過程中，資本只能是輔助手段，否則基層治理的成本會大大增加，最終將導致基層治權的失靈。

環境評估既是一種治理之術，又是一種組織權威。建造在宅前屋后的小作坊，擾民現象非常嚴重。南橋鎮屬地責任政府一方面加強了環境治理的力度，要求每家企業必須達到環境評估的標準，另一方面，鎮政府抬高了企業進駐本鎮工業園區的門檻，只有規模以上且符合本區產業發展戰略的企業才可以遷入園區。通過“提壓并舉”的措施，落后產能的小企業基本上關停完畢或者外遷他處。環境評估給了基層社會一個緩沖的機會，但是環境測評指標是政府利用自己的權威制定出來的，在推行過程中，容易引發各類沖突。如何制定讓社會認可的環評標準，是基層治理能力的體現之一。

四、空間的雙重建構：基層治理客體的再造

S村在拆除違法建筑之后，南橋鎮鎮政府主要通過“拆違建綠”和“拆違復墾”，實現了對該村區域空間的再造。

(一)從分化到整合，重塑規模同質化物理空間

經過改革開放40年的高速發展，上海的社會結構要素空前增多，結構的分化和整合除了對城區產生了重大的影響，對城鄉接合部也影響深遠。首先是城鄉接合部產業結構出現了分化。城鄉接合部保留有農村特色，農業是部分農民尤其是留守老人的生存之本。同時因其靠近城區，承接了很多從中心城區轉移而來的企業，工業相對發達，依托人口流量的第三產業伴隨著第一產業和第二產業的發展而發展，三種產業結構同時存在。在人口結構上，大量外來務工人員進住本村，改變了S村的人口結構比例，成為該村社會分層中非常重要的一極。社會結構的異質化帶來了城鄉接合部經濟的繁榮，但同時對農村社區的損傷也是前所未有。農村剩余勞動力大量的遷移，農村社區日漸衰敗，昔日溫馨甜美的田園風光已不復存在；低端產業產生大量工業垃圾，城郊環境污染非常嚴重；落后工業產業的無序發展侵占了大量的良田，使得上海可耕用土地面積正在快速減少；同時，社會結構的異化增加了管理的難度，提高了治理的成本。

為緩解城鄉接合部社會結構異化帶來的諸多不良影響，守住耕地紅線，南橋鎮鎮政府對拆違之后的種糧戶進行補貼，而對非種糧戶不補貼，對大型農用機械耕種有補貼，對傳統農耕不補貼，促使農戶把自家小塊土地流轉給村集體組織，再由村集體組織分包給幾個種糧大戶或者是農村經濟合作社。在基層政府的授權默許下，S村村集體從農戶手中流轉土地到種植糧食的費用大約為1500元/畝④。S村村集體借助資本杠桿，主要通過土地流轉，從農戶手中獲得土地發展權，最終實現了所有權、經營權和承包權的三權分置。

南橋鎮鎮政府和S村通過資本運作，加速土地流轉，利用政策機制，促進糧食種植，進而再造機械化、規模化的城郊物理空間。政府在拆違之后實行統一建綠、統一復墾、統一種植、統一農業機械化、統一管理，重新建立一種整合型的新型農村社區，走上了農業產業化、集約化的道路。運用補貼機制和政策機制的聯袂，實現了政府統一規劃和統一發展的意志；通過集中土地發展權，實現了城鄉接合部物理空間從分化到整合的轉變。從結構性質上來說，城郊社區同質化增強，異質化減少，有效消除了私人空間對公共空間、公共權威的壓縮，還原了空間的正義和城郊空間的社會學意義。

(二)從懸浮到嵌入，構建城鄉一體化社會空間

城鄉一體化是指通過城鄉之間要素的自由流動和城市對鄉村的輻射帶動，逐步縮小城鄉之間的差距，進而使城市和鄉村形成一個相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體的過程。其內涵就是通過減少社會結構的構成要素，減少社會的異質性，防止社會群體差距的拉大，將社會結構的構成要素、互動關系及其功能結合為一個有機整體，最終實現整個城鄉社會一體化。

在S村的治理過程中，政府強勢介入，意欲建構一個城鄉一體化的社會空間。就功能職責定位而言，處于城鄉接合部的S村，最大的職責就是隨時準備承接中心城區的延伸，時刻處于一種城市化的預備狀態，因而對其的再造，政府主要通過治理樣態城市化、治理手段城市化、服務目標城市化的城市化樣態塑造其空間區域。具體做法為：一是拆違之后，政府統一建綠，強化城郊空間展示性功能；二是通過產業的重新規劃，形成城鄉產業結構優勢互補；三是人口自由流動，弱化戶籍連帶作用，促進城鄉人口結構融合；四是流轉土地之后，實行鎮保、農保和城保的三保合一，促進城鄉社會保障機制對接。為持續有效地開展拆違之后城郊社區治理，基層政府還專門把失地農民組織到不同的空間單元之中，建立各種各樣的農民活動組織；通過一系列板報宣傳、文明鄉風宣導等，引導農戶對拆后空間單元的認同；通過資金支持，建立各種公共服務設施，提高農戶的獲得感和幸福感。基層政府從組織、機制、手段和工具等多方面對城鄉接合部公共空間重塑進行嘗試，重塑基層治理生態。從以前的被動懸浮到現在的主動嵌入，激活了屬地政府職能，增強了基層政府回應力。

空間是人們聚集的場所、交往的產物和行為的外部約束。基層政府對S村雙重空間的塑造，目的是為民眾塑造一個宜家宜業的多重空間。但人們如何才能夠對其所在的空間產生持續的認同？S村公共空間的再造是否真正適合百姓的生活、生產之需？筆者認為需要基層政府隨時調研，適時調整。

五、結語

上海的“五違四必”環境綜合整治是一個“點上發力”的小經驗，卻反映了政府治理體系和治理能力現代化的大道理。通過違建整治主體結構權力的重新分配、治理技術工具的拓展和治理客體空間的再造，有效創新了政府的治理體系，提高了政府治理能力。

在意欲重構城鄉一體化的社會空間理念指引下，奉賢區在基層治理的過程中，遵循的是雙軌治理邏輯。一是在村級自治層面，通過村支兩委的積極引導，實現了土地發展權的集中。以前村級組織治權弱化，村域空間異質化突出，基層社會矛盾較為突出，基層治理困難巨大。二是實現了對基層的賦權。以前基層政府因權力有限，基層治權弱化，無力回應社會的需求，無力引導村級自治，村民自由發展。拆違之后政府通過統一規劃、資本運作以及后建優勢，重構同質性空間。S村村集體利用被賦予的經濟職權，通過土地流轉和機械化耕種的補貼機制，間接組織村級生產，為村民分紅謀福利。從過去的權宜之計到現今的常規化治理，基層政府改變了行政惰性，彰顯了法治精神。雙軌機制有效地改變了基層治權弱化的現象。其治理邏輯具體見圖2。

圖2 雙軌邏輯治理圖

“五違四必”環境綜合治理經驗對基層治理能力提升的理論啟示主要體現在三個方面：

一是權力下沉營造基層治理新生態。只有真正做到權責匹配，才能提升基層政府的回應力和治理力。

二是關注人本價值提升基層治理新動能。在基層治理過程中，是基層風貌重要，還是民生重要？基層社區的正義、政府治理的目標是實現社會公平，因此，圍繞基層、圍繞人的需求、圍繞民生工作，是一切基層治理工作的出發點和歸宿。

三是聚焦機制創新構建基層治理新體系。在體制框架不易突破的前提下，基層政府可以通過改變機制，以法治為引領、以德治為核心，構建互為依托的“三治體系”，進而提升基層的治理能力。

注釋：

①“五違四必”中“五違”具體指違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住；“四必”具體指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現象必須整治、違法經營必須取締。

②正面清單違法建筑物主要有村民建房(包括陽臺、陽光房、圍墻和地下室)、公益性建筑物(構筑物)、萬家富建筑物(構筑物)以及水閘、機口、橋梁和泵站等必要建筑和臨時建筑。負面清單違法建筑物是指侵占道路、河道、航道、公共場所的無證建筑，新增、在建的無證建筑，違法用地上的建筑物，未經審批同意的村民自建房，改變土地使用性質的無證建筑，侵犯公眾權益的無證建筑，散埋亂葬的構筑物和超過許可期限的臨時建筑物。

③在上海現有建設用地中，在規劃建設區外存在約198平方公里的低效工業用地。這些工業用地上的大部分企業，都是改革開放早期經過當地政府和村委會許可建立起來的鎮、村集體或私營企業，現今競爭力和經營效益下降，能耗、污染、安全等問題突出。對這類老舊企業的拆除當地政府按照減量化技術處理，騰退時以30萬元/畝的標準對原始企業主進行賠償，即為“198減量化技術”。

④數據來源于對駐村拆違組Z干部的訪談。