北京市野生植物資源法律保護研究

黃英典 高雪 關琦 徐櫻嘉

摘 要：北京市野生植物資源豐富，但尚未制定相應的野生植物保護條例。 隨著經濟社會不斷發展，北京市野生植物資源保護存在的問題也不斷凸顯：野生植物以及采集的范疇不明確，重點保護野生植物名錄久未更新，野生植物消費未作規范以及違反法律責任較輕等。文章借鑒國內外野生植物保護相關法律，提出完善北京市野生植物資源法律保護的建議對策。

關鍵詞：野生植物;法律保護;消費規范

北京市野生植物資源豐富，根據2007-2010年北京市植物種質資源調查結果顯示，北京地區有野生維管束植物140科654屬1790種，其中蕨類植物19科31屬83種，裸子植物3科7屬10種，被子植物118科616屬1697種，發現了210種野生植物在北京地區的新分布點。野生植物資源有著重要的生態、經濟、科研和遺傳價值，保護野生植物資源重點在于對野生植物資源的法律保護。

一、北京市野生植物資源法律保護狀況

2008年出臺的《北京市林業植物檢疫辦法》，主要是防止檢疫性、危險性林業有害生物的入侵和傳播蔓延，但未涉及《野生植物保護條例》中林業部門負責的野生植物保護部分的管理。2013年頒布的《北京市農業植物檢疫辦法》，是北京市規范農業植物檢疫行為的部門規章， 也未指出農業部門負責的野生植被保護部分的管理。

2019年修正的《北京市濕地保護條例》對于列入名錄的濕地，采挖野生植物、擅自引入外來物種等八大類行為被嚴格禁止，并分別有處罰條款。2019年正式實施的《北京市園林綠化行政處罰裁量基準》，對違反《野生植物保護條例》法律責任部分制定了更加詳細的行政處罰裁量基準，分檔和不同階次執行，為違反法律責任處罰提供了具體參考，也有利于實踐中的執行，但也未考量野生植物資源的生態價值。

在管理規定和部門規章方面，北京市園林綠化局每年都會印發濕地與野生動植物保護工作要點中就包含野生植物保護的工作要點，但這些濕地與野生動植物保護工作要點未野生植物資源的保護知名了工作重點。

北京市野生植物資源保護主要依據《野生植物保護條例》、北京市政府公告、部門規章制度等，政府的規劃、報告、通知等，尚未出臺專門的野生植物保護條例或辦法。隨著經濟社會的發展，野生植物資源保護在法律和實踐中也出現了很多亟待解決的問題。

二、北京野生植物資源保護存在的主要問題

2.1 野生植物以及采集的范疇不明確

首先是在《野生植物保護條例》野生植物的界定中更多的強調的是野生植物的經濟價值，忽略了野生植物生態價值，在實踐中很難界定“原生地”“天然生長”，給野生植物保護執法保護工作帶來了挑戰。其次是對采集的概念未作解釋說明，野生植物的采集與采伐內涵是否一致，采集僅是對枝干的采伐，是否包括對花、枝、葉等的采摘，以及對根部的挖掘，均未作出說明，實踐中多依靠執法者個人主觀判斷。

2.2 重點保護野生植物名錄久未更新

北京市人民政府2008年批準的《北京市重點保護野生植物名錄》確定了98種重點保護野生植物，包含一級保護植物8種，二級保護植物90種，蘭科植物除杓蘭屬外全部列入名錄。[2]其后10多年新的野生植物名錄一直未出，一些理應受到保護的植物由于排除在名錄外而未受到良好的保護，雖然相關部門和一些公益組織等也在積極保護，奈何法律效力不夠，對破壞者未能起到應有的懲治和警戒作用。

2.3 未明確規范野生植物消費行為

野生植物保護條例主要對非法采集、收購、運輸和出售野生植物者予以重點打擊，對野生植物及其衍生品的消費規制以及相關消費者的法律制裁還是空白。對野生植物及其衍生品的消費規制以及相關消費者進行處罰將會直接減少野生植物的市場需求，從而減小對野生植物資源因需求而造成的傷害的壓力。此外，沒有具體規定構成犯罪的相應情形定罪，破壞野生植物刑事立案標準也相當于空白，相關執法部門難以開展執法工作。

2.4 違法成本較低、處罰力度過輕

違法主要依靠經濟處罰和罰沒、吊銷證照等行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，而刑事責任追究僅針對特殊主體的犯罪行為，而且沒有說明什么樣的行為和后果算是嚴重，可以追究刑事責任，故實踐中基本沒有追究刑事責任的?！侗本┦袌@林綠化行政處罰裁量基準》規定的處罰“十倍以下罰款”“五萬元以下罰款”等處罰力度偏小，而且多考量的是經濟標準，生態價值往往被忽略，破壞行為對野生植物資源造成的經濟損失要遠遠低于野生植物作為生態資源所產生的生態價值，起不到應有的震懾與補償作用。

三、北京市野生植物資源法律保護的建議

3.1 明確野生植物和采集的概念

鑒于野生植物“原生地”“天然生長”以及“瀕?！薄罢滟F”等在實踐中難以確認，可以直接按照名錄的來執行，把“野生植物”定義為包括國家重點保護野生植物、省重點保護野生植物以及列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄的我國野生植物，包括其皮、根、莖、花、果及其衍生物等。“采集”也規定為采伐、采挖、采摘、采割、收集野生植物的植株及其根、莖、芽、葉、花、果、皮、汁液等。同時做好采集、保護和建設規劃，確定禁采區、封育區和建設區，明確采集的區域、時段、方式和工具等，嚴格按照采集證規定的種類、數量、地點、期限和方法進行采集，并對采集結果進行及時查驗，對無證或者超限采集的人員要進行嚴格的處罰。

3.2 每5年調整或更新一次名錄

北京市野生植物行政主管部門應當定期組織國家重點保護野生植物和地方重點保護野生植物資源調查，建立資源檔案。英國聯合自然委員會每5年必須向國家秘書處建議保護名錄山的野生植物名單的添加或刪除，新疆和陜西也均是5年對野生植物資源的種類、數量、生長和分布狀況等進行一次調查，建立資源檔案，并更新地方重點保護野生植物名錄。建議北京市也每5年組織野生植物資源調查并調整或更新名錄，把保護植物應收盡收，及時有效地進行保護。此外還可以建立野生植物保護相關專家聯席制度，對新發現的植物和適宜做調整而未到調整期限的，做好評估，建立一個臨時保護名單，臨時保護名單與已公布的名錄法律效力相當。

3.3 規范野生植物消費行為

條例對野生植物的收購做出了規定，但是收購對數量、地點、人員均有一定的要求，建議把收購變換成買賣的消費行為，規范非法持有或者非法消費野生植物及其衍生品消費者設定一定的民事責任、行政責任和刑事責任，明確非法持有或者非法消費野生植物及其衍生品的行為的違法性。市場上很多標注人工種植的野生植物，有部分是野生的，[5]因此還需加強對人工種植標志或商標的管理，對無人工種植標注或商標的野生植物只需確認非法持有野生動植物的事實而無須證明其來源。加大野生植物資源保護法律宣傳，擴寬野生植物保護公眾參與途徑，及時公開野生植物保護相關信息，充分發揮社會監督輿論作用，擴大社會輿論監督范圍，加大社會輿論監督力度，加強野生植物消費行為的監管工作，切實落實保護政策。

3.4提高違法責任處罰力度

明確破壞野生植物及其原生地違法行為的法律責任，在對犯罪適用刑罰上，可以比照他破壞行為造成的損失，運用合適的起刑限，量刑要量化，按照類型進行量化，對惡意破壞者加大懲罰力度。例如極小種群，應當重罰;加大對犯罪分子的處罰金額，增加對不法分子的震懾力，減緩和遏制此類行為的蔓延;增加破壞國家重點野生植物和地方重點保護野生植物的保護點的設施、標志的處罰條款;建議具體規定構成犯罪的相應情形定罪，例如非法破壞采集收購重點保護野生植物罪。

3.5 盡快出臺北京市野生植物保護條例

2018年國務院機構改革后，《野生植物保護條例》的修訂勢在必行。根據具體情況和實際需要，采取切實可行的方法和對策，對野生植物保護條例立法中的具體原則、具體程序、法律責任及其處罰、有關參照執行調控的具體內容和范圍等加以細化和補充，盡快制定出符合北京市資源管理和經濟發展實際的北京野生植物保護條例。

參考文獻：

[1]于永福.中國野生植物保護工作的里程碑——《國家重點保護野生植物名錄（第一批）》出臺[J].植物雜志，1999（05）：3.

[2]張金屯等.北京地區幾種重點保護植物生存群落生態學研究[D].中國科學技術出版社，2013.

[3]王甜.從美國修訂后的《雷斯法案》看中國《野生植物保護條例》的完善[J].經濟研究導刊，2012（21）：263-265.

[4]崔國發，邢韶華，趙渤.北京山地植物和植被保護研究[D].中國林業出版社，2008.

[5]卞小雨.我國瀕危野生植物保護的立法建議[J].各界，2018，（4）.

作者簡介：

黃英典（1990-），女，廣西，壯族，研究生，研究方向：農村生態環境與資源保護

童光法，副教授，研究生導師，本文通訊作者，研究方向：環境法。

資金項目：2019年北京農學院學位與研究生教育改革與發展項目（項目編號：2019YJS062）