佛山三舊改造問題研究及改進啟示

劉行

【摘? 要】通過對佛山三舊改造區域的深入調查研究，論文分析了舊城區的居民行為、企業行為及政府職能部門的政策舉措，收集三舊改造過程中存在的規劃、拆遷等方面的問題，借鑒廣州和上海等其他城市成功改造經驗，提出了佛山舊城改造更合理、有效的發展方向，探尋解決舊城改造問題的最優方法，為建設和諧高宜居城市提供重要參考。

【Abstract】Through the in-depth investigation and research on the three-olds reconstruction areas in Foshan， this paper analyzes the behavior of residents and enterprises in the old city areas and the policies and measures of the government functional departments， collects the planning， demolition and other problems existing in the process of the three-olds reconstruction， and draws lessons from the successful reconstruction experience of other cities such as Guangzhou and Shanghai， and puts forward a more reasonable and effective development direction of old city reconstruction in Foshan and explores the optimal method to solve the problems of old city reconstruction， so as to provide an important reference for the construction of a harmonious and high livable city.

【關鍵詞】三舊改造;新城;和諧;改進

【Keywords】three-olds reconstruction; new city; harmony; improvement

【中圖分類號】TU984.11+4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）10-0138-02

1 研究背景

隨著城市經濟的發展，土地利用集約化程度的提高，三舊改造釋放的土地利用需求日益加大，改造舊廠房、舊村落、舊村居，大力提升居民的居住水平，改善居住環境，成為當前城市建設的主要任務。以村級工業園為例，佛山鄉鎮企業和中小民營企業生存和發展的重要載體是村級工業園，其產出占國民經濟的大部分。但隨著經濟發展，其衍生的問題越來越突出，如產業低端、土地利用低效、環保安全隱患等。截至2018年8月，低效用地約占全市工業用地面積高達八成。土地利用低效已成為佛山推進三舊改造和改善城市面貌不容回避的問題。

1.1 問題

1.1.1 園區權利人參與改造不積極

園區改造能提升被改造工業園的價值，為村集體經濟組織和村民帶來客觀收益，但村集體和村民對政府的改造政策沒有表現出應有的興趣和支持，他們對園區的改造不太主動：部分村園區廠房已在租或在用，有持續穩定的收入，因而消極對待對園區改造，而不同的改造模式和類型，經濟收益差距較大?！肮じ墓ぁ焙汀皬透麖途G”改造方式不受村民歡迎，部分村集體希望完善手續，而采取故意拖延改造的方式，以獲得更多經濟補償。

1.1.2 園區土地整合未達預期

將分散的園區整合為大園區，從而打造大平臺，承接更大規模、更大產值的項目，提高規模效益，但由于種種原因，佛山園區土地整合較為困難，其中涉及土地主體不清晰、土地權屬不明朗、利益分享不公平等問題，特別是跨區的整合還會涉及不同區域之間的GDP分配、利益分配、稅收分擔、排污指標分配等問題，政策不公平，補償標準欠合理，導致改造預期好的項目易于推進，改造預期收益低下的項目推進困難。

1.1.3 園區改造融資困難

園區改造需要投入大量資金，單純依靠政府遠遠不夠，還需大量社會資本參與。一是政府難以提供用以改造的大量資金，由于集體土地和廠房產權缺乏抵押的基礎，所以向金融機構融資困難;二是民營企業融資參加改造的積極性不高，因退出補償機制不健全、項目投資回收期長、收益預期不確定、園區土地建筑產權手續欠缺難以采取項目融資。

1.1.4 園區管理水平有待提升

園區管理主要采取村民自治的方式或由村集體委托物業公司進行管理，而政府部門則擅長行使行政管理權能，非常階段采取行政執法的方式。但行政執法偏外部性，容易導致雙方產生矛盾，管理成本高但效果低下。村級工業園成功改造后如何提高管理水平，降低管理成本，成為園區改造直接面對的重大問題。

1.2 難點

城市發展趨勢逐漸也從“增量擴張”向“存量更新”轉變，尋找存量土地資源來源成為現在迫切需要解決的問題。目前，相比珠三角其他城市，佛山所面臨的土地利用問題更加突出，通過三舊改造，充分盤活和利用存量土地，成為各村鎮發展更新的突破方向。

2 三舊改造經驗借鑒

廣州通過規劃審批，建立了“1+3+N”的三層次城市更新規劃體系，其中“1”是指整體三舊改造總體規劃綱要;“3”是指舊廠、舊城、舊村各自制定相應的規劃要求和管控措施;“N”是指詳細的三舊更新地塊的改造方案或規劃控制導則?！?+3+N”規劃體系的建立，保證了城市總體規劃中城市更新目標的實現。同時，建立改造利益共享機制，政府、開發公司、產權人或集體經濟組織以入股的方式進入，所得利益以貢獻或事先約定的方式進行分配。同時，建立了城市更新基金和國資開發聯盟，重點支持老舊小區微改造、老城區穿衣戴帽工程、歷史文化街區保護等公益性項目。重點支持對舊小區改造，采取當下流行且可行的政府與社會資本合作模式（PPP）。未來還會打造“一級整備+二級開發+商業營運+資產金融化”的全過程服務模式，從而達到城市改造和運營效益更大化。

以廣州的林和村為例，該村采取自主改造加引進開發商的模式，新鴻基地產和林和村共同組建項目公司在開發地塊南面建立了天河北規模最大、配套最好的高檔社區，獲得了巨大的成功。

3 措施啟示

3.1 建立城市更新規劃體系，確立區域開發理念

借鑒廣州的規劃模式，以順德（大良）電子信息產業園為例，根據城鄉規劃和產業發展要求，該園區將對原有大富山、金斗、安利等三個村級工業區進行集約整合，采取“拆除重建類（工改工）為主，整治提升為輔”的改造模式進行城市更新（三舊改造），打造高端電子信息產業園。園區規劃工業用地733畝，公共配套（含商?。┯玫?65畝，將采取政府征收、企業自改兩種模式同步推進。其中，政府計劃收儲用地710畝，現已完成收儲530畝（含征收集體用地457畝，掛賬收儲用地73畝）。啟動建設項目：園區按照《順德區現代產業園建設標準指引》規劃建設，預計園區總投入超60億元，全面打造成廠房面積不少于130萬m2的現代新發展理念產業園區?，F已完成新華圖書地塊（占地10畝）1.67萬m2規模的建設;正在實施智富園·百利城項目（占地112畝），擬建規模為24萬m2，成德電子科技園項目（37畝）擬建規模為7.4萬m2。各種配套設施齊全，改造后，預計園區范圍的企業年產值將達到88億元，稅收6億元，是改造前的30倍以上;預計輻射連同周邊企業年產值將超過150億元，稅收達到10億元，是改造前55倍以上。

3.2 建立多元化的城市更新融資渠道

政府設立“城市更新基金”，為重大城市更新項目提供中長期資金保障。由地方財政從每年土地出讓金和稅收收益中拿出一定比例作為啟動資金，另外，金融機構將現有政策性信貸資金的惠及范圍普及到城市更新項目上，還可發行城市更新債券，充分利用社會閑散資金。重點選擇部分效益好、地段優的項目，發行城市更新建設債券，所籌集資金作為建設項目中、長期流動資金。可參考房地產信托基金（REITs）的運營模式，發行城市更新信托基金。通過多種渠道豐富三舊改造的資金來源，從而達到快速改造的目的。

3.3 建立和完善城市更新法規體系

只有法規的健全，才能保證佛山城市更新的健康發展，通過立法，實現城市更新有法可依。管理部門要努力改善本市城市更新管理政策零星分散、混亂的現狀，建立多層次的以“地方性法規+實施細則+操作辦法”為框架，內容涵蓋土地、規劃、房屋動遷、建筑設計、施工、物業管理等的城市更新法規體系，營造良好的改造法制環境。

3.4 加強宣傳教育，規范改造程序

高度重視改造宣傳工作，提高三舊改造政策的透明度，借助廣播和網絡等新媒體手段，加大宣傳力度，使大家認識到三舊改造不單純為了增加建設用地指標，更是為了給居民創造美好的生活和居住環境。同時，使居民深入了解并熟知三舊改造的政策法規，并將舊村改造與宅基地改革充分結合，在桂城夏北社區的永勝村、洲表村成功引入開發商啟動改造，提升環境品質，改善居住環境，提升城市功能。當地政府出臺優惠政策，原土地產權人可以進行自行改造。對于進行成片改造的區域，宜運用“市場運作、政府引導”模式，當地政府可進行土地的收購儲備，通過“招拍掛”的公平競爭方式，確定改造的主體。

【參考文獻】

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