通遼市蒙醫藥立法探討

陳璽光，宋麗弘

(內蒙古民族大學 政法與歷史學院，內蒙古 通遼028000)

1 通遼市蒙醫藥發展現狀

1.1 蒙醫藥概述

作為游牧民族的蒙古族人民，在吸收中醫藥、藏醫藥和印度醫藥理論的過程中逐漸形成了獨具特色的醫藥理論體系。蒙醫藥理論體系的形成大致經過以下幾個階段：一是萌芽時期(公元7世紀以前)，蒙古族人民過著逐水草而生的游牧生活，結合其高寒的生活環境，在與動物、植物、礦物資源的接觸過程中逐漸發現了醫治病痛的方法。二是形成時期(公元10世紀末至公元13世紀初)，蒙古各部落逐漸走向統一。在與其他各民族文化的頻繁交流過程中，蒙醫藥理論得到了較大的進展。在這一時期，蒙醫藥骨傷療法、蒙古針灸療法逐漸傳入中原及西藏、新疆等地區。在蒙古軍隊中設有軍醫，專門負責戰傷外科的治療。由此可見，蒙醫藥在這一時期形成了初步的醫療理論體系。三是繁榮時期(公元16世紀到公元19世紀末)，隨著蒙古族經濟文化的發展，蒙醫藥理論知識的不斷擴充形成了蒙醫藥理論體系，同時這一時期產生了大量的蒙醫藥理論著作，如《認藥白晶藥鑒》《蒙藥正典》《蒙藥金匱》等，這些著作的出版使得蒙醫藥學形成了頗具特色的民族醫藥理論體系；四是新發展時期(新中國成立至今)，新中國成立以來，黨和國家高度重視民族醫藥事業的發展，制定了適合民族醫藥理論傳承的政策和方針，并設立民族醫藥類院校，為民族醫藥的發展開辟了新的路徑。

1.2 通遼市蒙醫藥發展現狀

坐落于內蒙古科爾沁腹地的通遼市是我國蒙古族人口最密集的地區，蒙醫藥文化歷史悠久，最早可以回溯到明代時期。通遼市蒙醫藥學院的設立和蒙醫藥研究所的建設為通遼市蒙醫藥的持續發展提供了較為充沛的人才和充足的蒙醫藥學科研力量。通遼市具有較為集中的蒙醫藥產業群，擁有國內最大的蒙醫藥生產基地，全國50%以上的蒙醫藥產自通遼市，因此具有濃厚的蒙醫藥文化理念，是當之無愧的“蒙醫藥之都”。

“十三五”規劃中明確指出：“要促進民族醫藥事業的發展，加強民族醫藥的傳承和保護，加強民族醫藥人才的培養，推進民族醫藥產業標準化的建設。”[1]根據綱要的要求，通遼市以蒙醫醫院為核心，以旗縣蒙醫醫院為骨干，以內蒙古民族大學為核心科研力量，以其他蒙醫藥科研機構為基礎，形成了較為完善的蒙醫藥產業體系。目前，通遼市的蒙藥材種植基地以奈曼旗、扎魯特旗、庫倫旗、科爾沁左翼后旗為主。其中，奈曼旗是最大的蒙藥材種植基地面積達到60000畝，扎魯特旗擁有50種以上的蒙藥材品種，從而實現了蒙藥產業的區域化、規?；瑸橥ㄟ|市蒙醫藥產業形成“四名工程”(即名企、名藥、名院、名醫)奠定了基礎，也是通遼市蒙醫藥走向現代化、標準化、國際化的前提[2]。具體見表1。

表1 通遼市蒙醫醫院及科研機構匯總

2 通遼市蒙醫藥立法保護的意義

作為蒙醫藥之都的通遼市擁有著深厚的蒙醫藥文化底蘊，豐厚的蒙醫藥物質資源以及較為完整的蒙醫藥產業體系。蒙醫藥的發展需要法律的保駕護航，因此，通遼市制定蒙醫藥保護條例具有重要意義。第一，通遼市制定蒙醫藥專項保護立法，有利于突破現有法律對蒙醫藥保護的局限性和不完整性，可以更充分地實現對蒙醫藥自身特點的保護。目前，我國對于蒙醫藥保護的法律法規并不健全，對蒙醫藥的專項法律幾乎為零。盡管在“十二五”發展規劃綱要以及《中華人民共和國中醫藥法》等法律、法規文件中都有對民族醫藥保護的規定。同時，內蒙古自治區也在2017年頒布了《內蒙古自治區蒙醫藥中醫藥條例》，但是都無法實現對蒙醫藥特殊性進行較為完善的保護，特別是面對“生物海盜”這種新形式的權益侵害行為，蒙醫藥傳統知識的保護阻力重重。那么，作為“蒙醫藥之都”的通遼市對蒙醫藥進行專項立法保護，對蒙醫藥發展進行規范管理，從而保障蒙醫藥事業健康發展。第二，通遼市制定蒙醫藥專項保護立法，有利于推動蒙醫藥文化的傳承與發展。蒙醫藥文化是蒙古族人民在漫長的與自然環境抗爭和適應的過程中總結出的智慧結晶，是蒙古族人民燦爛的文化遺產。通遼市因其擁有得天獨厚的人文地理環境，不僅擁有適合蒙醫藥藥材生長的氣候土壤環境，更擁有源源不斷的蒙醫藥科研人才。這些資源不僅具有較高的文化價值，更具有較強的商業價值。因此，制定蒙醫藥專門立法，從宏觀上看，有助于傳承和發展蒙醫藥文化；從微觀上看，有助于促進蒙醫藥產業的快速發展，推動蒙醫藥產業逐步向“質量化-標準化-前沿化”的方向發展。

3 通遼市蒙醫藥法律保護存在的問題

盡管從國家層面、地方法規層面和國家政策層面都可以找到蒙醫藥法律保護的依據，如《憲法》《中醫藥法》《非物質文化遺產法》《內蒙古自治區蒙醫藥中醫藥條例》《內蒙古自治區非物質文化遺產保護條例》以及《內蒙古自治區人民政府關于進一步扶持蒙醫中醫事業發展的決定》《內蒙古自治區蒙醫藥中醫藥事業“十三五”發展規劃》《內蒙古自治區振興蒙醫藥行動計劃(2017-2025年)》[3]，然而，通遼市蒙醫藥法律保護依然存在較多問題。

3.1 缺少具有針對性的專門立法

當前，我國對于蒙醫藥的法律保護大多零散地規定在中醫藥保護的法律當中，且多以政策引導為主。蒙醫藥診療方式獨特，用藥及炮制技術也多與中醫藥方法不同。從目前的法律保護模式看，并沒能很好地區分蒙醫藥的特色，從而忽視了蒙古民族傳統醫藥作為知識產權客體的法律屬性所引發的特殊法律問題，這將必然導致法律規范在更深的層面上對蒙醫藥的保護缺乏可操作性和針對性[4]。

3.2 知識產權保護不完善

當前，蒙醫藥知識產權的保護只能在我國現有的知識產權制度體系下得以實現。然而，《專利法》第25條規定：“屬于純粹的疾病的診斷和治療方法不授予專利權?！币虼?，蒙醫藥雖然對于某些疾病有獨特的診療方法，但依據該法律規定則無法獲得專利權。與此同時，蒙醫藥現有配方因為無法對其化學成分進行有效提取及注明，也不符合專利申請的條件，對于民間驗方的保護更是步履維艱。有些制藥企業以合作的名義獲取民間驗方，通過技術手段研制出新藥而獲取高額的利潤，但驗方的實際持有者則很難得到其應有的報酬。特別是蒙醫藥傳統知識，面臨著發達國家的生物盜版行為，即發達國家利用蒙醫藥傳統知識研發新藥或衍生物(保健品等)，獲得專利，從中攫取高額利潤。然而，作為蒙醫藥傳統知識的發明者或群體，卻分享不到任何利潤，甚至要反向付費購買這些產品。

3.3 人才培養缺失

由于蒙醫藥自身所具有的民族性，其傳承大多是以師帶徒、手口相傳的方式，這種方式的傳承人一般都不會學習西醫相關的知識，但是我國的《執業醫師法》則要求考核人員要具備西醫相關的理論知識，同時要求考試人員的最低學歷為中等?？茖W校醫學專業畢業，并在醫療、預防、保健機構工作滿5年。我國《執業醫師法》的第十一條明確了以師承方式學習傳統醫學的人員考取執業醫師資格的要求，但是蒙醫藥的從業人員大多是在我國的偏遠地區，這就導致很多繼承人無法獲得從業資格，使得蒙醫藥的相關技術陷入流失的境地。

3.4 蒙醫藥藥材資源保護不力

目前，通遼市已經建立以奈曼、扎旗、后旗、庫倫為主的蒙藥藥材種植基地，這在一定程度上對蒙藥藥材資源的保護和發展起到了良好的作用。然而，由于對蒙醫藥藥材的種植標準、藥材成活率以及質量的要求良莠不齊，并沒有一個統一的規定，導致蒙藥材資源無法得到良好的利用。

4 通遼市蒙醫藥立法制度設計

4.1 建立收集與整理現有文獻資料制度

建立收集與整理現有文獻制度就是對已經發現或已經投入使用的的蒙醫藥民間驗方或技術理論，進行分類梳理，使之系統化，便于以后的查詢、掌握、使用和保護[5]。收集與整理現有文獻制度的方式是通過確立所收集的對象，劃定收集歷史文獻的區域，以便更好地對流傳于民間的蒙醫藥史籍進行合理的保護；整理現有關于蒙醫藥的歷史文獻資料，確立整理方案，例如按時間發展整理或按照醫藥分開或者是治療不同病情整理。在收集和整理蒙醫藥現有文獻的同時對其進行翻譯、注釋等演繹行為，為蒙醫藥數據庫設立提供前提條件。

4.2 建立登記注冊已有蒙醫藥技術名稱制度

登記注冊已有蒙醫藥技術名稱制度是對已經確認過的蒙醫藥技術名稱予以登記，向社會公開告知，這也是國家保護非物質文化遺產和傳統知識的的基本原則。對已有蒙醫藥的診療方法和用藥名稱登記備案，統一蒙醫藥藥材的名稱、種植和采集方法，促進蒙醫藥生產研發以及治療的標準化程度，為以后總結蒙醫藥的用藥原理打下基礎。這一制度的設立，為完善蒙醫藥知識產權保護制度提供了保障。

4.3 建立生物資源保護區制度

生物資源保護區制度主要包括在蒙藥材的種植栽培區域和蒙醫藥文化理論區域建立資源保護區，就地保護原生及野生藥材和種植藥材的生長區域。規范藥材的種植采集制度，促進野生藥材的良性循環使用，防止過度采集野生藥材。在文化資源區域內促進文化認同、保存、研究與發展[6]。建議當地人民群眾參與保護區的管理，在權屬明確的前提下讓當地群眾參與保護區管理的決策、實施、監督、調整和收益，合理地解決了保護區建設和民族地區經濟發展之間的利益沖突問題。同時設立蒙醫藥藥材資源保護區的生態補償機制，防止采用掠奪式的資源開發方式謀求利益的發展[7]。對涉及蒙醫藥藥材資源的開發與利用等非商業性項目，必須通過縣級以上蒙醫藥行政管理部門組織相關傳承人和專家對項目進行論證、評估。在項目的具體實施過程中，當地傳承人可以委派代表對項目實施進行監督[8]。

4.4 惠益分享制度

惠益分享制度是指在受到蒙醫藥知識的指引、導向作用或受到蒙醫藥知識實際持有人的指導而產生的新的智力成果，使用人應當本著對蒙醫藥傳統知識原持有人公平的原則與其分享因此所獲的利益?；菀娣窒碇贫扰c信息披露和知情同意制度是緊密相連的，知情同意是任何人或組織或國家在利用某種生物資源的前提，要事先告知該資源的原持有人或組織或國家；信息披露是指申請人在申請成為該項權利的主體前，應當向專利主管機關提供詳盡真實的專利來源信息，防止該項資源以不法的方式被竊取。信息披露是知情同意制度的前提，知情同意是信息披露的目的，而知情同意和信息披露制度是實現惠益分享制度的基礎[9]。實現惠益分享制度的方式是確定蒙醫藥驗方持有人與該驗方之間的關系，對確認合法的蒙醫藥驗方進行收集建立蒙醫藥傳統知識數據庫，明確數據庫中驗方的使用情況。原創的蒙醫藥驗方在使用時必須征得持有人的同意或授權，并經過相關部門的審批才可以使用，在使用的同時應當允許蒙醫藥傳統知識原持有人的參與和指導，并從中分享利益。

4.5 建立傳承人保護制度

傳承人保護制度是指對蒙醫藥傳承人在政策上給予支持、在法律上給予保護的制度。傳承人是蒙醫藥傳統文化的重要組成部分，更是蒙醫藥得以發展的基礎。為傳承人建立人、財、物保障機制，鼓勵符合條件的傳承人積極申報蒙醫藥非遺項目；對蒙醫藥文化傳承人進行登記形成通遼市蒙醫藥傳承人名錄；肯定師徒相傳、家族相傳及寺廟傳承多元傳承模式；對于傳承較好的給予技術和資金上的支持，確保其更好地延續下去。傳承人的保護是保證蒙醫藥傳統文化知識持續傳承的最核心的內容?？梢哉f，對蒙醫藥傳承人進行保護為蒙醫藥文化的傳承與發展提供了良好的基礎條件。

4.6 建立蒙醫藥科研生產標準化、產業化制度

蒙醫藥科研生產標準化制度主要包括統一蒙醫藥科研生產標準及加強對蒙醫藥企業的監管制度。對蒙醫藥的研發和教學進行規范化管理，積極引用中醫在教育、研發和生產方面的管理制度，保證蒙醫藥產業在良性循環的制度體系下快速發展，例如對于蒙醫藥藥材加工炮制技術實行行業分級管理，制定蒙藥行業的從業標準，對蒙醫藥藥材的種植實行資質認證等。

蒙醫藥產業化制度主要指對蒙醫藥產業進行規范化管理的同時，發掘蒙醫藥文化產業價值，設立蒙醫藥博物館、蒙醫藥種植園以及蒙醫藥文化活動中心。在保護蒙醫藥文化傳承的過程中，發展蒙醫藥旅游業，帶動地方經濟的發展。

4.7 政府扶持與監管制度

政府扶持與監管制度主要包括明確政府在蒙醫藥的保護和監管中的責任；針對蒙醫藥的特點設立專職部門進行管理；對于蒙醫藥藥材和野生物種進行合理的保護；明確各級部門的扶持、管理職責，規定好政府相關機關的組織、運行及保障措施。本地區政府應結合自身實際情況，積極主動地扶持本地區民族醫藥事業的發展，并及時根據市場信息千方百計擴大民族醫藥事業的發展空間；立足于當地的民族醫藥資源優勢，做好科技創新工作；通過必要的財政政策鼓勵金融機構給予適當的綠色貸款通道，促進蒙醫藥產業的信息化、前沿化發展趨勢[10]。

5 結語

蒙醫藥的獨特性決定了蒙醫藥的法律保護應該具有針對性，因為其涉及生態、自然資源、知識產權法、傳承人等諸多方面。在蒙醫藥保護的過程中，缺少任何環節都將會影響到蒙醫藥事業的良性發展。因此，加快制定通遼市蒙醫藥保護立法是蒙藥之都通遼市的工作重點之一。