IRGC風險治理框架下我國食品安全風險治理框架構建

張杰，張文勝

天津科技大學食品安全戰略與管理研究中心（天津 300457）

食品安全風險是較為典型的一種社會化風險，其治理是一個系統性、綜合性的復雜過程。自2008年“三聚氰胺事件”以來，中國的食品安全治理經歷重大危機事件、行政立法、監管體制改革等一系列探索和實踐，法律法規和體制機制不斷完善，治理措施取得明顯成效，食品安全問題得到一定程度控制，對公眾健康造成嚴重損害的惡性食品安全事件逐年減少[1]。在對食品安全治理體系的研究過程中，聯合國糧農組織和世界衛生組織提出的風險分析框架是學術界公認的風險治理模型，對近年來中國食品安全風險治理的研究和實踐起到理論指導作用[2]。然而，隨著新媒體的出現和信息技術的飛速發展，食品安全風險發生演變，食品安全風險已經從過去的生物、化學、物理真實事件（食品安全事件風險），演變成食品謠言、不實、夸大信息（食品安全信息風險）與真實事件風險并存的局面，甚至這些食品安全信息風險帶來的社會危機更為嚴重[3]。實踐證明，現有食品安全風險分析框架在分析和應對這些新的和復雜的食品安全風險時顯得力不從心。因此，在充分考慮時代背景和國情的基礎上，探索完善和發展新的食品安全風險治理框架，對新形勢下中國食品安全風險的治理具有重要理論和現實意義。

1 IRGC風險治理框架在的引入

風險分析是在近30年間被廣泛應用在食品安全風險治理決策參考的一種系統化、規范化方法。2006年，聯合國糧農組織（FAO）和世界衛生組織（WHO）聯合出版的Food sɑfety ɑnɑlysis—A guide for nɑtionɑl food sɑfety ɑuthorities一書中，對食品安全風險分析框架做了詳細說明，這個框架包括食品安全風險評估、食品安全風險管理、食品安全風險交流3個組成密不可分的部分[2]。這個風險分析框架作為指導模型，被國內眾多研究者引用和進一步深入研究。然而，這個模型并未體現出流程化的特征，也沒有將國情、時代背景、社會承受度、消費者心理等因素充分考慮進來，尤其是風險評估部分，僅局限在科學技術層面，對風險的社會屬性考慮較少，不能真實反映食品安全風險的系統化治理歷程。

圖1 食品安全分析框架

在風險治理領域，國際風險管理理事會（IRGC）致力于為各國提供應對風險的策略和方法，其提供的政策建議和案例已經得到世界各國的高度認可。2005年，IRGC發布的白皮書中首次提出風險治理框架[4]。奧溫·雷恩等對風險治理框架進行修訂[5]，提出“鼓風機”模型，這個模型在食品安全風險治理和環境風險治理領域產生相當大的影響[6]。經過多年探索，2017年，國際風險管理理事會（IRGC）重新修訂風險治理框架模型，修訂充分考慮技術、經濟、社會、文化等各種要素，進一步細化和修改部分操作要點，實現風險治理的系統性、過程性，能夠應對現階段各類復雜、不確定和有爭議的風險，尤其是在應對全世界生態環境、食品安全、生物技術等風險的治理方面發揮巨大作用[7]。

圖2 風險治理框架模型

IRGC風險治理框架模型是一個普適性的風險治理模型，可針對各種風險提供指導性的應對策略。這個模型包括預評估、風險評估、風險描述和評價、風險管控等4個連續遞進循環的模塊，相鄰的模塊彼此之間相互影響。這4個模塊的中心分別為風險溝通和交流、利益相關方的參與、國情與時代背景貫穿于整個框架體系[7]。風險治理框架體現出流程化特點，各個部分之間的關系和影響也展現出來，尤其是詳細規定各個部分的操作要點和組成部分，能夠對應對各類風險提供詳細的指導。

2 基于IRGC風險治理框架的中國食品安全風險治理框架

IRGC風險治理框架模型最初并不是針對食品安全風險提出，它是一種普適性的風險治理框架，在IRGC的描述中，風險治理框架在食品安全風險治理中完全適用，實際上，很多詞匯都與食品安全風險分析相通，只是比之前的模型更為詳細。參考中國對食品安全風險分析的研究成果，概括出各個流程的操作要點。

2.1 預評估

風險并不全都是真實發生的事件，而是由人們在特定的社會、政治、經濟和文化背景下，對不確定信息的一種心理反映。尤其是在信息大爆炸的現代社會，食品安全風險難以辨別真假。因此，必須對獲取到的信息進行有選擇性的預評估，辨別風險信息的基本性質，以便制定下一步的應對措施。預評估包括問題簡況、預警、篩查、確定科學慣例等內容。風險初判不需要過多主體的參與，在政府的主導下，企業、專家參與基本上便能判斷風險的基本屬性，以便于后續采取相應措施。

2.2 風險評估

食品安全不僅對消費者人身造成安全影響的風險，也包括各種風險信息對消費者心理、企業、行業、政府、社會造成的影響。政府面對食品安全風險要做出合理的決策，僅考慮（科學的）風險評估結果是不夠的，應當同時考慮技術風險和社會風險，包括自然科學屬性的風險評估和社會科學屬性的關注度評估。自然科學屬性的風險評估包括微觀層面的危害物識別、危害特征表述、暴露評估、風險特征描述（科學）等步驟[8]。關注度評估主要考慮經濟和社會因素，需要評估食品安全風險對消費者造成的心理沖擊、對產業經濟發展的影響、對社會穩定的影響等。這個過程充分利用各類資源，由不同領域的專家、機構參與其中，包括技術專家、心理專家、信息傳播專家、經濟管理專家等，在各自的研究領域對風險進行評估，由統一的風險溝通小組整合各方評估結果，從而對食品安全風險做出綜合性評估結果。

2.3 風險描述和評價

在風險評估的基礎上，需要對評估的結果進行綜合性的描述和評價，包括知識特征和風險社會評價2個部分。風險知識特征基于風險評估的綜合結果，包括風險狀況、事態嚴重性、結論和風險降低選擇等。風險社會評價則是站在風險相關利益者的角度，運用成本-收益分析方法，來評價社會（包括民眾、企業、產業、公共秩序）對已評估的風險的可接受程度。根據評價后的結果，一般認為有3個可能：可接受、可容忍和不可容忍。如果風險較低或不存在社會風險，社會可以接受，則不需要采取相應的措施；如果通過一定的措施可以降低相關風險，不會有繼續擴大風險的可能，這樣被認為是可容忍的，需要監管部門及時進行風險防控；如果有引起社會不穩定或者國際貿易爭端的可能，則通常被認為是不可容忍的，需要國家強力的行政干預，整合食品安全監管各方力量，進行全方位的風險防控。

2.4 風險管控

整個風險治理框架最終要落到風險管控環節。這個環節包括決策和實施2個方面。決策部分，綜合前面的預評估、風險評估、風險描述和評價的結果，由風險管理者（往往是政府部門）討論制定幾種可選擇的風險治理方案，并對每種方案的投入成本、治理成效等進行可行性分析，最終確定可行的風險治理方案。風險治理方案在最終的實施階段，需要實時監控方案在運行時的效果，出現預設效果偏差時及時糾正，效果與預期不符時及時調整策略。最后，需要對風險治理方案和措施進行回顧總結，形成反饋文件，為風險治理過程提供指南和參考，形成一個完整的風險治理框架。

2.5 貫穿于整個風險治理框架的3個方面

在整個風險治理框架中，風險溝通和交流、利益相關方的參與、國情和時代背景貫穿于整個框架，也是聯系四個治理流程的紐帶。有效的相互溝通和交流是風險治理的關鍵環節，監管部門內部的風險溝通是為了互通風險信息，便于管理者內部掌握風險情況；信息掌握方和利益相關方之間的風險交流是為了消除消費者與信息掌控者的信息不對稱[9]。利益相關方包括政府監管部門、企業、消費者、專家、媒體、行業協會等不同社會主體，在各個階段有自己的利益訴求并對風險治理策略產生相應的影響[3]。整個食品安全風險治理框架則必須考慮具體的國情與時代背景，尤其是上述社會主義市場經濟體制下的政府監管新模式和新媒體背景下的食品安全風險信息變化則需要著重分析和考慮。

3 中國食品安全風險治理框架的有效性檢驗——食品安全網絡信息的治理

基于食品安全風險治理框架分析，以食品安全網絡信息為例，流程化檢驗整個框架所起到的實際作用。整個食品安全風險治理的流程如圖3所示。

政府監管部門在監測到網絡上流傳較廣的食品安全信息時，要進行預評估，分為3種評估結果：網絡謠言、不明確信息、真實事件。

針對食品網絡謠言的處理流程。此時需要由專家、企業、行業協會參與的風險評估，主要對其謠言特征、來源、傳播過程、對社會的危害度等進行評估、描述和評價。對這類食品安全風險信息的管控具有典型的科普特征，往往由專家和媒體發起完成。近年來，社會力量和專家發揮了重大作用，如由中國食品科學技術學會與國際食品科技聯盟共同主辦的國際食品安全與健康大會，設有專門的媒體見面環節，對重大熱點食品安全問題進行科普解讀；一些公益機構開通運營科普類微信公眾號，如“科普中國”“食今不昧”“食品安全云”“微信辟謠助手”等；一些專家利用個人影響力開通微博、微信個人號，如中國農業大學范志紅、朱毅等專家的今日頭條號、微博號等。近年來，一些企業也履行自身社會責任，建立科普性質的觀眾參觀場館，開展各種形式的科普及社會責任普及，如康師傅方便面印象館、飲品體驗館，伊利、蒙牛的工業旅游等。在全社會的共同參與下形成了對食品謠言進行辟謠，正確地引導了社會輿論，消費者的知識素養不斷提升，食品謠言不斷減少。

針對不明確的食品安全風險信息的處理流程。這類食品安全風險信息發生后，由于風險真實性無法評判，需要地方衛生健康委員會、市場監管部門對其進行評估，若為虛假信息，則由政府新聞部門通過召開新聞發布會或公告的形式進行澄清，消費者獲取風險信息后解除恐慌；若確實發生真實事件，則按照第三類結果進行處理。

由政府部門牽頭，組織衛健委、市場監管等部門進行科學性風險評估，同時組織社會管理者、經濟學家社會學家進行相關度評估，在對風險描述和評價的基礎上制定風險管控措施，通過科學手段和風險交流手段減少風險對人身健康及心理造成的影響。

食品安全事件的風險治理。這種經證實的真實事件往往給消費者帶來直面沖擊，給行業迅速帶來損失，有的甚至釀成公共危機事件，影響社會穩定。在食品安全事件發生后，一般需要國家食品安全監管部門、地方政府聯合進行全方位的風險評估，包括科學性風險評估，和社會性關注度評估。之后進行風險描述和評價，制定和實施風險管控方案，減少或消除危害，同時由國家和地方的衛健委、市場監管委同步發起，食品企業、專家、第三方機構主動參與食品安全風險交流，以新聞發布會、公告、情況說明等形式公布事實真相，以穩定消費者的信心、減少行業損失、維護社會穩定。

圖3 基于IRGC風險治理框架食品安全網絡信息風險治理流程

4 結語與啟示

食品安全風險的治理在經過多年的實踐中積累一定經驗，引入世界通用的風險治理框架后，建立一定理論基礎。在通過對食品安全網絡信息治理的過程驗證中，按照風險與評估、風險評估、風險評價與描述、風險管控等流程，在政府監管部門、企業、媒體、專家、行業協會等主體的參與下，對風險進行管控和交流，從而起到降低風險危害、增強消費者信心、維護社會穩定的作用。實踐證明，食品安全領域的風險治理框架具有一定可操作性和治理效果。

值得注意的是，框架考慮國情和時代特征也是其特點之一，在實際風險治理工作中，各地可按照框架內容，根據地方實際情況，修改或增刪部分細化流程，從而制定符合各地實踐的風險處理流程，更好地為實現食品安全風險治理現代化提供借鑒。