遼寧省生態保護紅線保障管理辦法研究

李道寧

摘要 綜述劃定生態保護紅線的戰略地位和重要意義。分析國外區域生態保護的先進經驗，以及國內部門省份在紅線劃定過程中獲得的成功經驗。詳細介紹遼寧省生態保護紅線劃定工作進展。對遼寧省生態保護紅線保障管理工作的意義和原則提出建議。重點針對紅線區內的人類活動管控和生態保護監管措施提出具體建議。為遼寧省生態保護紅線后續勘界定標工作提供了制度參考，為后續保障管理政策的研究制定提出建議。

關鍵詞 生態保護紅線;管理辦法

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-03

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.058

劃定并嚴守生態保護紅線是黨中央、國務院做出的戰略決策，是加強國土空間用途管制、守住國家生態安全底線、建設生態文明的一項基礎性制度安排，對保護遼寧省生態環境、維護生態安全具有重要作用[1-2]。

劃定生態保護紅線是遼寧省貫徹中央意見、加強環境保護工作的重要內容。《遼寧省人民政府關于加強環境保護重點工作的實施意見》（遼政發[2012]37號）提出：加強重要生態功能保護，在重要生態功能區、陸地和海洋環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線。在遼寧劃定生態紅線可以保護遼寧省重要生態功能區、生態脆弱區等重要生態區域的健康發展，推動遼寧省生態文明建設，推動國土空間管控、生態補償制度的順利實施，保障遼寧省經濟、資源與環境的可持續協調發展。

1 研究背景

1.1 國內外現狀

國際社會上具有多種多樣的生態保護模式，部分模式如自然保護地等經過多年發展已具有一定的成果經驗，可為國家及遼寧省生態保護紅線保障管理工作提供借鑒。美國是率先嘗試針對區域自然生態建立特定保護范圍的國家，經歷了一系列保護區管理的探索后，目前已經確立了以國家公園為主要管理體系的生態保護模式。美國國家公園是由唯一部門—國家公園管理局進行統一管理的，職責及隸屬關系明確，堅持維護區域生態系統穩定，同時保證生態功能不降低為開發前提，科學合理的地嘗試休閑游憩等發展模式。根據中國目前的保護地管理措施，各地編訂生態保護紅線區域管理辦法時，美國管理國家公園的成功經驗值得學習與借鑒。隨著經濟的發展，日本將自然保護地有效保護與土地利用規劃結合，雖然并沒有明確地提出生態保護紅線的概念，但自然生態保護地已成為日本土地利用規劃編制中的一個重要因素[3-5]。

2013年湖北省被確定為中國第一批劃定紅線的試點省份。2014年初，湖北省政府公布了《湖北省國家生態功能紅線劃定建議方案》，方案介紹了湖北紅線的劃定成果及類型。隨后，政府組織專家學者、保護地管理人員等，對生態保護紅線管理辦法也進行了初步論證，有效地將區域特征和社會經濟發展狀況相結合，對擬編制的紅線管理辦法，重點提出合理分類、綜合管理、分級管控要求。作為試點省份，湖北省生態紅線保障管理等經驗為全國生態紅線的劃定及管理做出良好示范。2015年12 月國家發改委、環保部出臺《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，指出京津冀地區環境保護協同發展的歷史使命，同時確立了區域綜合管控的發展方向，規劃將京津冀分為五大生態保護區域，綜合區域特點科學制定了配套管控措施。在此前提下，天津市首先劃定了生態保護紅線，并通過了《天津市生態用地保護紅線劃定方案》[6-7]。

1.2 存在問題

1.2.1 法律法規尚需完善 生態紅線制度作為我國加快推進生態文明建設的一項重要制度，目前正處于“政策形成”階段[8]。作為一種新興的生態保護方法，無論是國家還是地方政府，都還沒有出臺明確的相關政策以及法律法規來引導生態紅線劃定及管理工作，下一步工作中，先行落實法律法規是各項保障措施制定的基礎。

1.2.2 制度尚需細化落實 目前，依據國家最新文件，各省份生態保護紅線劃定工作由自然資源部門牽頭，生態環境部門配合推進，完成紅線勘界定標工作后，由生態環境部門承擔紅線區監管職責。但相關監管制度建立的滯后，部分條例細化落實的缺失使得地方生態環境部門與其他部門管理極易發生沖突，也給后期監管帶來困難。

1.2.3 差異化管控尚待補充 全國不同地區生態保護紅線的劃定均依據當地不同的生態環境特點、地域特色突出，不同類別的生態紅線功能區也具有顯著差異[9]。目前不同區域或類型的生態紅線的管控措施同質化較為嚴重，部分甚至簡單粗暴，出現“一刀切”現象，無法詳細分類管控，體現不同區域、不同類型紅線的精準細化管控。

1.3 遼寧省紅線劃定背景

2014年，遼寧省生態環境廳開始組織劃定全省生態保護紅線，按照相關要求進行了生態保護紅線探索。2017年5月27日，原環保部、國家發改委聯合印發了《生態保護紅線劃定指南》（環辦生態〔2017〕48號），遼寧省編制了《遼寧省生態保護紅線劃定技術指導方案》，初步計算出各縣區生態保護紅線理論面積，并對各市提出了生態保護紅線劃定要求。目前，陸域生態保護紅線主要分布在遼東山地丘陵和遼西低山丘陵生態屏障區、遼河和凌河生態廊道以及零散分布的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、重要濕地等各類保護地，呈現出“兩屏兩廊多點”的分布格局。

依據國家指示精神，在國家層面出臺生態紅線配套管理辦法的指導背景下，鼓勵各省結合自身劃定情況出臺相應的生態保護紅線配套管理辦法。同時，在各市劃定生態保護紅線工作過程中，需盡快出臺配套的管理辦法，明確管控要求，以更好地推動劃定工作。生態保護紅線工作，劃定是基礎，嚴守是關鍵。而要保障生態保護紅線制度有效落地實施，省級層面生態保護紅線配套管理制度的出臺尤為重要[10-12]。

2 保障管理建議內容

2.1 保障管理原則

《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中提出，要嚴格管控生態保護紅線，原則上按禁止開發區域。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變[13]。

2.2 人類活動管控建議

生態保護紅線內原則上應該禁止一切城鎮化和工業化活動。需要特別注意的是，生態保護紅線區內已有的各類保護地，應該依據現行法律法規和保護地規章進行管理，并隨著保護地規劃的調整而調整。

生態保護紅線區內的開發活動應根據區域特點不同，制定不同的管控規則。依據遼寧省生態環境發展特點，以下幾類活動建議明確禁止：（1）礦產資源開發活動。生態紅線區內的礦產資源開發活動一律關停，嚴禁新批采礦權和探礦權（國家級油氣勘探開發類除外）。（2）對海洋紅線的管控中，應嚴格禁止大規模圍填海等破壞岸線的活動。（3）紅線區內應嚴禁大規模農業開發活動，嚴禁紅線區域內新增耕地。（4）原則上禁止工業企業侵占紅線區，特別是污染嚴重的紡織印染、造紙印刷、醫藥、有色金屬等制造業活動。（5）禁止新增大規模建筑用地，特別是以保護地配套設施為由，大規模建設別墅區等房地產開發行為、以生態旅游為由建設停車場、餐飲區、生活區等違規行為。（6）法律法規禁止的其他活動。

另外，在不違背已有保護地規章和現行地方法規的基礎上，應充分認識到生態保護紅線區并非無人區，可適度允許開展以下活動：（1）為改善區域生態環境狀況所必須的生態保護修復工程勘測、設計、施工等環節;為改善紅線區內的水環境質量、土壤環境質量和大氣環境質量所必須的環境治理活動。（2）區域內原有小范圍居民活動點、未搬遷原住民的正常生產生活活動。以及經過有關部門批準的具有合法手續的建設、維修和改造施工等。（3）林業、草原等紅線區域內應允許林區管護人員、林業設計施工人員等相關行業從業人員，進行符合法律法規的必備的林業經營管理活動。（4）涉及國防、軍事等國家重要設施建設、保障民生的特殊用途設施建設、電力通信等基礎設施建設以及后續的修繕和改造工程，經過有關部門批準的手續完備的，可以在紅線區內開展。（5）紅線區域內可進行經依法批準的考古調查發掘和文物保護活動。（6）各類基礎防護設施，包括林區內的森林防火設施、救火通道等必要的建設。針對水系周邊開展的河道、堤防、岸線整治等人類施工活動，以及防洪設施和供水設施建設、修繕和改造活動等等。如有必要并且相關手續齊全，可允許在紅線區域內活動。

2.3 已有活動管理建議

生態保護紅線劃定思路是在原有自然保護區制度的基礎上，根據區域生態功能劃分保護地的分類措施。這就代表著部分保護區域內不可避免已存在部分人類活動區域或已建成的建設項目區域。面對紅線內已有活動的管理，建議避免“地毯式”清退，而應秉持尊重歷史、詳盡調查、依法依規矩、逐步解決的原則，從嚴控制準入源頭，堅決查處現存違法項目，合理協調逐步調整已有活動。面對遼寧省生態保護紅線制度設立初期的背景，建議可以適度開展下列人類活動或建設項目，按照現行政策或已批復的相關范圍合法合規開展：（1）人工商品林。生態保護紅線內存在部分人工商品林，按照相關法律法規，商品林具有一定的經營屬性和經濟職能。建議鼓勵遼寧省各地區科學創新人工商品林發展模式，通過與經營者協商、簽訂協議、租賃、贖買等方式，由當地林業部門對區域內商品林統一管護，提升區域林業發展完整性，保障紅線區生態功能。同時如果條件允許，可以采用置換等措施將商品林逐步調整為生態公益林。（2）林下經濟。首先應保障林下經濟經營者的合法權利不受損害。建議按照現行的管理方式進行管理的同時，積極鼓勵創新，采取能夠維護區域生態系統穩定的生產經營方式開展林下經濟活動。（3）耕地。為保證紅線斑塊的完整性，減少破碎小斑塊的存在，紅線內保留小部分原有耕種用地。對此情況，建議原有耕地仍進行正常耕作，但不允許擴大規模;鼓勵在耕地基礎上發展生態農業，通過政府引導，經濟支持等措施鼓勵農民采用生態種植模式更好地利用土地。水源地和湖庫周邊的陡坡耕地等具有重要生態地位和生態安全保障作用的耕地，建議通過置換或補償等方式，逐步完成退耕還林還草。（4）礦業權。對于生態保護紅線內的采礦活動，應有序退出并開展礦區生態修復工作。

2.4 生態保護監管建議

（1）監管平臺。省、市縣生態環境主管部門以生態保護紅線圖為基礎，參考紅線管理平臺數據，以縣級行政區為基本單元，完善生態保護紅線臺賬，并提升動態更新、調整等功能。

（2）監管核查。生態環境部門應發揮自身監管職能，與有關部門配合推進定期核查、常態監督制度。如發現嚴重違規現象，通報主管部門以及屬地人民政府，必要時開展約談。

（3）責任追究。違法違規批準生態保護紅線內開發建設項目并造成生態保護紅線破壞的，上報行政主管部門，按照相關規定處理。導致生態保護紅線生態環境嚴重損害的，應當依法承擔生態環境損害賠償責任。

（4）表彰獎勵。各級人民政府對保護成效好的地區通過資金分配、政策扶持等方式予以獎勵，對生態保護紅線保護突出的單位和個人，進行公開表彰。

3 重點問題說明

合理管控人類活動是嚴守生態保護紅線的關鍵性管理工作。遼寧省制定紅線保障措施的過程中應明確對人類活動的管控總體要求，即“生態保護紅線內禁止城鎮化和工業化活動，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動”，明確生態保護紅線內禁止類活動和允許類活動，提出審批和管控要求，便于在項目審批等環節進一步管控，總體上體現生態保護紅線管控的嚴格性。對于禁止類人類活動或建設項目，不應放開相關審批、核準或者備案手續的辦理;對于允許類人類活動或建設項目，按照相關規定進行審批;對于其他人類活動或建設項目，須由省人民政府批準后開展;對于生態保護紅線內已有的人類活動，同樣對照禁止類和允許類人類活動確定保留、改進、退出措施。

參考文獻

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責任編輯：黃艷飛