地方高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理的問題研究

摘 要：自2018年高校上級主管部門開始對地方高校全面實(shí)施預(yù)算績效考核以來，各地方高校在這兩年的預(yù)算績效評價(jià)中存在各類問題。對這些問題進(jìn)行分析與研究，并根據(jù)問題的原因給出解決的建議，以期促進(jìn)地方高校通過全面預(yù)算績效考核，提高管理水平和管理能力。

關(guān)鍵詞：地方高校;預(yù)算績效管理;現(xiàn)狀;建議

中圖分類號：G648.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）25-0112-02

2018年，中共中央國務(wù)院為深化體制改革，優(yōu)化資源配置，提升服務(wù)質(zhì)量，頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》。自2018年以來，省級人民政府開始全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，省教育廳要求省屬高校績效考核并制定具體實(shí)施方案。高校的預(yù)算績效管理雖在高等學(xué)校會計(jì)制度中有所體現(xiàn)，并在各類項(xiàng)目中有所體現(xiàn)，但仍處于初步階段，教育廳直屬普通本科高校，基本上適應(yīng)了現(xiàn)行的績效考核制度，但普通高校尤其是地方高校仍存在各種各樣的問題。目前，地方高校的績效管理工作開展時(shí)間相對短暫，經(jīng)驗(yàn)不足，歷史遺留問題較多。因此，找到地方高校預(yù)算績效考核中存在的問題，分析問題的原因，找到解決問題的方法，是當(dāng)前地方高校在全面預(yù)算績效管理中迫切需要解決的問題。

一、地方高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

1.對全面預(yù)算績效管理重視程度不夠。大多數(shù)地方高校對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是決策層在管理的理念上重視度不夠。由于多數(shù)決策者不是專業(yè)財(cái)務(wù)人員，預(yù)算績效管理本來就是一個(gè)新的概念，所以對非專業(yè)人員來說，就更難理解預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)與內(nèi)涵，多數(shù)決策者在投資時(shí)只考慮準(zhǔn)備投資到哪個(gè)方向或哪個(gè)部門，很少考慮到投資以后效果怎么樣，沒有對投資以后的方向或部門所起到的作用進(jìn)行合理的評價(jià)。二是決策層對財(cái)務(wù)預(yù)算管理不夠重視。地方高校決策者受原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)算就是掌握每年學(xué)校的收入，通盤考慮資金狀況，財(cái)務(wù)核算就是核算票據(jù)中的相關(guān)問題。決策層的不重視，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)人員的減少或流失，財(cái)務(wù)人員在人員較少的情況下，也只能完成簡單的統(tǒng)計(jì)，以致沒有真正發(fā)揮財(cái)務(wù)的作用。三是決策層在進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)時(shí)只是簡單的評價(jià)。決策層在每年安排學(xué)校預(yù)算時(shí)只是簡單地把預(yù)算交給財(cái)務(wù)部門的一個(gè)業(yè)務(wù)科室進(jìn)行預(yù)算，其他職能部門以及二級學(xué)院無法參與到預(yù)算編制中去，以致預(yù)算編制缺少科學(xué)性和規(guī)范性。決策層在每年上報(bào)學(xué)校全面績效管理數(shù)據(jù)時(shí)，也認(rèn)為只是簡單地把績效管理情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并上報(bào)，由人事或規(guī)劃等部門到相關(guān)職能部門進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)之后上報(bào)，報(bào)完之后很少對上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析，只是為了上級的評價(jià)而評價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)績效管理的真正目的。

2.預(yù)算管理的作用得不到充分發(fā)揮。地方本科院校在預(yù)算管理中“預(yù)”的意識和“管”的意識不強(qiáng)，預(yù)算編制制度不能與時(shí)俱進(jìn)，整體預(yù)算編制質(zhì)量有待提高，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是預(yù)算管理統(tǒng)領(lǐng)財(cái)務(wù)的理念不夠。預(yù)算管理者缺乏預(yù)算管理的理論認(rèn)識，“預(yù)”的意識同時(shí)也受決策者的影響，無法把學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)在學(xué)校的預(yù)算中，預(yù)算中只顧整體均勻，以不得罪他人為原則，以致預(yù)算中資金使用相對分散。在資金使用過程中，缺乏資金管理調(diào)度和動態(tài)監(jiān)管，把“管”的意識最后變成了“只管統(tǒng)計(jì)”。二是預(yù)算管理制度上存在問題。一些地方院校無預(yù)算管理制度，照搬其他高校預(yù)算管理模式，實(shí)行“拿來主義”，使預(yù)算執(zhí)行與學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展相脫離，無法保證地方高校的可持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)地方高校在預(yù)算編制上，只求一碗水端平，不考慮上年的支出情況及資金使用效果，以致臨近年末的時(shí)候各單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)余額千差萬別，甚至一些單位為了加快執(zhí)行進(jìn)度年末突擊花錢，難免會造成資金浪費(fèi)，資金的使用效益也無法得到保證。三是缺少校內(nèi)預(yù)算績效管理，校內(nèi)各二級單位在學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用過程中約束性差，年初在預(yù)算制定時(shí)以各種理由向?qū)W校申請經(jīng)費(fèi)，決策者在前期預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，往往會考慮所申請單位的情況并適當(dāng)增加經(jīng)費(fèi)。各單位在申請?jiān)黾咏?jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，很少考慮學(xué)校的總體目標(biāo)或本部門年度任務(wù)，只過多地考慮資金缺乏的問題。導(dǎo)致資金在后期的整個(gè)使用過程中沒有目標(biāo)，也無法對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評價(jià)。因此，要實(shí)現(xiàn)資金績效管理，校內(nèi)財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)設(shè)定目標(biāo)任務(wù)，建立一套行之有效的校內(nèi)績效預(yù)算管理機(jī)制，來發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

3.大數(shù)據(jù)得不到充分的應(yīng)用。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，許多地方高校一直沿用傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式和制度，人才管理觀念落后，不重視大數(shù)據(jù)人才的應(yīng)用，沒有能夠充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在預(yù)算方面。如今的預(yù)算基本上采用“二上”“二下”的上報(bào)模式，許多地方高校在預(yù)算時(shí)需要考慮學(xué)校的整體規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、資產(chǎn)情況、教職工的數(shù)量職稱職位、學(xué)生的數(shù)量及專業(yè)分布、每年的招生的計(jì)劃及招生完成情況等諸多動態(tài)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的獲得，每一次都是費(fèi)時(shí)費(fèi)力地從各個(gè)單位和部門獲取，而且有時(shí)數(shù)據(jù)還不精確，從而導(dǎo)致預(yù)算管理人員不停地加班加點(diǎn)準(zhǔn)備預(yù)算材料，同時(shí)也影響了預(yù)算的質(zhì)量。在預(yù)算的動態(tài)監(jiān)管過程中以及預(yù)算績效評價(jià)時(shí)，由于預(yù)算人員無法實(shí)時(shí)獲得以上動態(tài)數(shù)據(jù)，只能重新統(tǒng)計(jì)或采用上報(bào)預(yù)算時(shí)的數(shù)據(jù)，在一定程度上不僅僅數(shù)據(jù)不精確而且還影響了工作的進(jìn)度。二是在人才管理方面。人事管理部門認(rèn)為財(cái)務(wù)部門只能設(shè)置財(cái)務(wù)專業(yè)人才，大數(shù)據(jù)專業(yè)、數(shù)學(xué)專業(yè)、計(jì)算機(jī)專業(yè)等相關(guān)專業(yè)人才不適合在財(cái)務(wù)部門做專業(yè)的財(cái)務(wù)管理，財(cái)務(wù)管理部門缺少數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的管理人員，以致在預(yù)算績效評價(jià)時(shí)，財(cái)務(wù)人員只能被動地跟著上級部門進(jìn)行評價(jià)，無法主動分析相關(guān)數(shù)據(jù)及原因，不能從源頭解決問題。三是財(cái)務(wù)管理人員交流、溝通、學(xué)習(xí)的機(jī)會較少。一些地方高校的財(cái)務(wù)部門，由于人手少，管理落后，預(yù)算收入支出無法按時(shí)完成，只能靠加班加點(diǎn)來完成，讓加班常態(tài)化。財(cái)務(wù)人員沒有精力去充電，交流的機(jī)會就更少了，以致財(cái)務(wù)人員無法了解其他高校的先進(jìn)做法，缺乏與其他先進(jìn)院校同行交流溝通的機(jī)會。

4.預(yù)算績效考評結(jié)果得不到充分重視與應(yīng)用。多數(shù)地方高校的目標(biāo)是培養(yǎng)高層次人才，不以營利為目的，很少去核算教育的成本以致績效理念比較淡，對資金投入的責(zé)任和支出后的績效沒有足夠的重視。地方高校沒有建立起追蹤問效機(jī)制和相應(yīng)的獎懲措施，來對上級主管部門在預(yù)算績效考核中表現(xiàn)優(yōu)秀的給予獎勵，表現(xiàn)較差的進(jìn)行追究責(zé)任。由于多數(shù)地方高校對預(yù)算執(zhí)行的效果考慮較少，預(yù)算管理只是形式。在這種情況下，上級主管部門的全面預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果得不到充分的重視，全面績效考核結(jié)果無法應(yīng)用，無法達(dá)到全面預(yù)算績效考核的目的。

二、地方高校預(yù)算績效管理的建議

1.高度重視預(yù)算績效管理。針對大多數(shù)地方高校不重視全面預(yù)算績效管理的情況，建議主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改變現(xiàn)在的現(xiàn)象：一是完善問責(zé)機(jī)制和獎懲機(jī)制。為了更好地強(qiáng)化高校各部門的責(zé)任意識，高校可將預(yù)算安排的權(quán)力適當(dāng)下放，給予各部門一定的自主權(quán)，提高資源配置效率。同時(shí)按照“花錢必問效、無效必問責(zé)”原則，逐步建立績效評價(jià)問責(zé)機(jī)制。二是重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理。財(cái)務(wù)預(yù)算管理，是整個(gè)學(xué)校工作的總抓手，學(xué)校決策層應(yīng)該重視財(cái)務(wù)工作，財(cái)務(wù)部門各科室的人員應(yīng)該配足配齊，同時(shí)在人員管理制度上，給予激勵，讓財(cái)務(wù)人干勁十足，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在預(yù)算管理上的作用。三是成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算績效管理是全過程、全員參與的活動，雖然專業(yè)性較強(qiáng)，但僅僅依靠財(cái)務(wù)人員還是不夠的，學(xué)校應(yīng)該成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，以保證預(yù)算績效管理的全面實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)中，首先，成立包括分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理委員會，管理委員會設(shè)置辦公室，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的科室進(jìn)行統(tǒng)籌工作。其次，成立預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督委員會，可由校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、主要職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成，由學(xué)校黨委辦公室負(fù)責(zé)調(diào)度。預(yù)算管理委員會辦公室為預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督委員會的工作提供各種支持，及時(shí)溝通預(yù)算執(zhí)行情況，這兩部門互相協(xié)調(diào)互相配合，才能保證預(yù)算績效管理工作的順利開展。

2.充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用。針對大多數(shù)地方高校預(yù)算管理的作用得不到充分發(fā)揮的情況，建議從以下幾個(gè)方面來發(fā)揮預(yù)算管理的作用。一是建立完善的預(yù)算管理制度。各地方高校應(yīng)該在現(xiàn)在學(xué)校整體規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，改變粗放的管理模式，規(guī)范管理機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，完善現(xiàn)行的預(yù)算管理制度。二是在預(yù)算績效管理上事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。高校應(yīng)當(dāng)賦予各二級單位相對應(yīng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)，財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一是高校及其二級單位完成職責(zé)的必要條件。對下達(dá)的預(yù)算必須進(jìn)行預(yù)算績效動態(tài)監(jiān)管以及預(yù)算績效實(shí)施評價(jià)，通過預(yù)算績效動態(tài)監(jiān)管了解預(yù)算支出的實(shí)際效果，通過預(yù)算績效評價(jià)的情況來分析預(yù)算管理的考核執(zhí)行情況以便后續(xù)年度的預(yù)算資源分配更科學(xué)、更合理。三是在校內(nèi)各二級部門中建立預(yù)算績效管理。在地方高校的發(fā)展過程中，根據(jù)學(xué)校的實(shí)際情況，借鑒上級部門的全面預(yù)算績效管理辦法，在校內(nèi)從多個(gè)維度設(shè)立科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建一套能正確引導(dǎo)校內(nèi)各二級部門發(fā)展的全面預(yù)算績效管理辦法，形成一種全新的績效管理和績效評價(jià)機(jī)制，全面提高預(yù)算管理水平和管理能力，促進(jìn)地方高校快速穩(wěn)定地發(fā)展。

3.充分重視大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代化管理中的作用。針對地方高校在預(yù)算管理中不能夠充分利用大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代化管理中的作用，建議從以下幾個(gè)方面來進(jìn)行主導(dǎo)大數(shù)據(jù)的作用：一是根據(jù)地方高校管理的特點(diǎn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)融合，推動數(shù)據(jù)共享。在學(xué)校決策層面明確牽頭部門，在調(diào)研好學(xué)校現(xiàn)狀的情況下，考慮各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌、融合，做好學(xué)校層面的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)信息源與數(shù)據(jù)平臺的實(shí)時(shí)對接。各二級單位按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)格式收集、錄入數(shù)據(jù)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)中心，建成之后，各二級單位數(shù)據(jù)共享。如人事部門的各位教職基本信息、學(xué)生工作部門的學(xué)生信息情況、資產(chǎn)部門的資產(chǎn)信息，教務(wù)部門的教師教學(xué)情況及學(xué)生學(xué)習(xí)情況等。大數(shù)據(jù)的共建共享不僅可以避免各類軟件的重復(fù)購買，節(jié)約管理成本，還可以提高工作效率。二是重視大數(shù)據(jù)人才的管理與應(yīng)用。在人才的使用上，要打破傳統(tǒng)的觀念，利用專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人員，依托大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，采用各種數(shù)據(jù)分析方法，通過對大量數(shù)據(jù)的智能分析和綜合判斷，全面構(gòu)建績效導(dǎo)向的科學(xué)決策體系，實(shí)現(xiàn)績效管理的科學(xué)化、精細(xì)化，實(shí)施更加高效、全面、準(zhǔn)確的評價(jià)。

4.充分運(yùn)用預(yù)算績效考評結(jié)果。針對地方高校合理分析全面預(yù)算績效考評結(jié)果，從以程序?yàn)閷?dǎo)向轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向，并建立獎懲機(jī)制促進(jìn)預(yù)算績效質(zhì)量的提高，提高預(yù)算績效水平。一是根據(jù)上級主管部門的全面預(yù)算績效考核結(jié)果，充分利用大數(shù)據(jù)多層次多角度分析預(yù)算績效考評情況，對于預(yù)算績效考核中表現(xiàn)較好的部門，學(xué)校決策層在下一年度預(yù)算資金分配時(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)考慮，并在干部管理中優(yōu)先重用或提拔;對于在預(yù)算績效考核中表現(xiàn)較差的部門，在下年分配預(yù)算中應(yīng)適當(dāng)減少資金分配額度，該部門及部門主要負(fù)責(zé)人在年度考核中不予考核優(yōu)秀層次。二是建立預(yù)算績效獎懲機(jī)制，適時(shí)將績效考評結(jié)果與獎金補(bǔ)貼相掛鉤與職稱晉升相掛鉤，充分發(fā)揮預(yù)算績效獎懲機(jī)制的優(yōu)勢。

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Research on the Implementation of Comprehensive Budget Performance Management in Local Colleges

ZHAO Pei-chen

（Heze University Finance Department，Heze 274015，China）

Abstract：Since the authorities of universities in 2018 began to comprehensively implement budget performance appraisal of local universities，there have been various problems in the budget performance evaluation of local universities in the past two years.According to the reasons which we analyze and study of these problems，some suggestions are given.The management level and management ability can be improved through the suggestions that we give in the comprehensive budget performance evaluation.

Key words：local colleges;budget performance management;present situation;proposal

收稿日期：2020-03-06

基金項(xiàng)目：山東省教育會計(jì)學(xué)會2019年度課題項(xiàng)目（SDJK2019088）

作者簡介：趙培臣（1980-），男，山東單縣人，資金管理科科長，碩士研究生，從事決策理論與方法研究。