行政管理體制視域下職業教育改革的現實困境與推進路徑

李陽 祁占勇

摘要：體制支持是職業教育改革的必要條件。伴隨職業教育改革進入“深水區”，職業教育內部的改革力量難以獨自突破重重阻礙，需要外部的體制作出相應的改革。當前，現行行政管理體制是制約職業教育改革的關鍵所在，職業教育改革需要沖破行政管理體制的束縛。

關鍵詞：行政管理體制;職業教育改革;體制支持

職業教育改革不單是職業教育本身的事情，還受到外部社會因素的制約。影響職業教育改革的社會因素幾乎無所不包，極其繁雜，既有支持職業教育改革的社會支持因素，也有反對職業教育改革的社會反對因素，還有對職業教育改革無明顯影響的社會中立因素。一般情況下，當我們討論影響職業教育改革的體制因素時，往往有意或無意地關注體制對職業教育改革起阻礙作用的消極因素，忽視起促進作用的積極因素。而當我們單獨討論職業教育改革的體制支持時，初衷則是為職業教育改革找尋更多、更好的體制支持，以促進職業教育改革的順利推進。職業教育在國家創新體系中的作用日益受到重視，[1]隨著我國職業教育改革進入“深水區”，體制問題已經成為制約職業教育改革能否取得重大進展的關鍵因素。已有研究多就職業教育內部體制問題展開，討論職業教育體制應如何就行政管理體制的變化做出相應的改革。然而，職業教育改革所面臨的體制問題盤根錯節，并非職業教育領域自身力所能逮，而是阿需要行政管理體制的支持，需要在政府主導下變革行政管理體制。因此，本研究將視線轉移到影響職業教育改革的行政管理體制問題之上，探討行政管理體制應如何為職業教育改革提供有效支持。

一、行政管理體制與職業教育改革的關系

一般而言，職業教育改革的動力源于職業教育自身發展的需求和外部社會的需求。然而在中央集權特征十分明顯的國家中，職業教育內部的改革動力必然不會導致改革的發生，特別是全國范圍的職業教育改革。只有當職業教育改革事關全國發展，如若不進行職業教育改革將會引起一定的社會問題，或者當職業教育改革能夠滿足體制改革的需求時，國家層面的職業教育改革才會被提上議程。職業教育改革必然受制于某種體制，但是職業教育改革何嘗不是體制改革的一部分呢？按照結構功能主義社會學的理解，社會是由政治、經濟、文化等子系統構成的一個完整系統，而職業教育是屬于教育子系統的有機組成部分。如果從嵌入性理論出發，我們認為職業教育深嵌于社會之中，雖然有時職業教育可以超前或落后于外部社會，但并不能脫嵌于社會。因此，職業教育改革的真實處境是一方面受制于社會、服務于社會，另一方面又表征著社會、重構著社會。

雖然影響職業教育改革的社會因素紛繁復雜，但職業教育改革真正需要的只是其中支持的態度和行動，這些支持的態度和行動就是職業教育改革的社會支持。[2]其中，行政管理體制支持是社會支持的主導力量，是職業教育改革的必要條件。由于職業教育只是社會子系統的構成部分，行政管理體制與職業教育之間存在著強勢和弱勢的關系，因此，很多學者只關注職業教育內部的體制改革問題，忽視外部的行政管理體制改革問題。他們認為職業教育應該做好自身的事情，外部的行政管理體制問題并非我們所能左右。他們秉持一種“病態適應”觀念[3]，認為職業教育只能完全由現存的行政管理體制決定。應該承認，職業教育必然存在于某種行政管理體制之中，但是職業教育并不是為了行政管理體制而存在，職業教育與行政管理體制之間的某種張力也是促進社會進步的動力。在社會轉型發展過程中，如若職業教育仍然奉行“只掃門前雪”的理念，那么職業教育改革將步履維艱。為了深入推進職業教育改革，解決職業教育改革“雷聲大，雨點小”的問題，推動行政管理體制改革，為職業教育改革提供有效支持就成為了職業教育界必須關注的重點問題。因為在這種處境下，沒有堅強的行政管理體制支持，職業教育改革宏觀的“頂層設計”就難以落實，微觀的職業教育課程改革也難以取得令人滿意的預期效果。

事實上，任何一個社會領域的改革都需要其他領域的參與。假如所有社會領域的改革都只關注本領域自身的事情，而對阻礙自身改革的其他領域漠不關心，那么整個社會將會變成彼此分割、各自為營的獨立領域。這將導致所有社會領域的改革都缺乏其他領域的支持，阻礙社會各領域的改革，最終影響整個社會的改革。就職業教育與行政管理體制的關系來說，職業教育改革需要行政管理體制的支持，行政管理體制改革也需要職業教育的支持。積極主動推進行政管理體制改革，是當前職業教育界為實現自身改革所必須開展的工作，也是職業教育界應該承擔起來的社會責任。建國以來，我國先后把國家工業化、社會主義現代化、經濟體制改革、實現充分就業等社會目標作為職業教育的服務對象。在此過程中，行政管理體制對職業教育改革提出各種要求，而職業教育界則一直是順應、宣傳、接受、支持這些要求。在職業教育改革進入“深水區”的今天，面對嚴重阻礙職業教育改革的行政管理體制問題時，職業教育界應該敢于提出自己的要求。[4]職業教育體制是行政管理體制的一部分，影響職業教育改革的體制問題多是源于行政管理體制，因此，職業教育體制改革需要在行政管理體制改革的整體布局內開展。就行政管理體制而言，建國以來，中國社會經歷了從“總體支配”到“技術治理”的變化[5]。新世紀以來，我國政府努力從經營型政府轉變為服務型政府，行政管理更加法制化、標準化和技術化。新時代以來，我國政府著力推進國家治理體系和治理能力現代化，重在體制機制改革和治理技術創新。對職業教育改革來說，“技術治理”是必然趨勢，具體表現為項目制在資源配置中的廣泛使用，教學評估工作廣泛開展，問責機制更加完善。但是，由于行政管理體制的龐雜和慣性，職業教育改革的行政管理體制支持仍然存在很多問題。

二、行政管理體制視域下職業教育改革的現實困境

中央與地方的關系是國家治理的基本矛盾，也是影響職業教育改革的重要體制因素之一。政治學對于中央與地方的關系已經有了較為豐富的研究。榮敬本提出了“壓力型體制”理論，認為行政壓力從中央向地方傳遞，在縣鄉政府之間表現得最為明顯。[6]周黎安提出了“政治錦標賽”理論，認為中國官員激勵效應從中央到地方逐級放大，[7]他也提出了“行政發包制”概念，認為在中央一統權威之下，在上級政府和下級政府之間存在發包的關系。[8]曹正漢提出了“上下分治”的治理機制，認為中央執掌治官權，地方在中央領導下對其管轄地區行使治民權。[9]周雪光認為中國國家治理的深刻矛盾是中央管轄權與地方治理權的矛盾，正是在這個矛盾的應對機制中催生出了中國國家治理的制度邏輯。[10]雖然學者們在描述中央與地方的關系時所用術語不同，但較為一致的看法是集權和分權的高度融合。

回顧共和國70年的發展史，中央和地方的“集權·分權”轉換是我國歷次行政管理體制改革的核心。建國之初，我國借鑒蘇聯的國家治理模式，采用中央高度集權的治理體制，逐步形成了一種“總體性社會”[11]，國家與社會高度同構。中央擁有絕對權威，地方必須無條件服從中央的命令，中央全面包攬社會發展的各項事業，并通過等級分明的各級政府執行其意志。政府掌控社會以及個人生活的全部重要資源，這些資源不僅包括物質財富，也包括生存和發展的機會及信息資源。[11]1978年，改革開放之初，百廢待興，中央的改革方針是通過向地方放權，激發基層民眾活力來建立新型的政治經濟體制。1982年，鄧小平指出：“精簡機構是一場革命”，是對體制的“革命”，[12]這次的行政管理體制改革是為了適應社會主義現代化建設“三步走”戰略目標，打破計劃管理體制，解決機構臃腫問題。1998年，社會主義市場經濟體制已經建立，為了進一步推進經濟體制改革，出臺了《國務院機構改革方案》，明確指出：“再次精簡機構和人員編制”“逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制”。2007年，黨的十七大報告指出：“行政管理體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化”。所以，伴隨經濟體制改革的深入推進，行政管理體制也必然有所改革，這次的改革主要著眼于大部制改革以及政府權力的劃分。2012年，黨的十八大報告指出：要“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進行政管理體制改革”，這次改革的主要目標是：“以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制，為全面建成小康社會提供制度保障。”可見，建國以來，中國政府行政管理體制改革已經從政策調整走向體制創新，改革越來越深入，改革目標也越來越合理。[13]

職業教育管理體制是政府行政管理體制的組成部分，必定隨著政府行政管理體制的改革而發生相應改革。但是我國政府行政管理體制改革多是從經濟領域開始，而職業教育管理體制改革屬于公共事務，與行政管理體制改革并不完全相同，呈現出獨有的改革軌跡。[14]從新中國成立到改革開放之初，在管制型政府的主導下，職業教育完成了從無到有的歷史性飛躍，為職業教育發展奠定了基礎，從初等職業教育到高等職業教育的完整的職業教育體系得以建立，中等職業教育蓬勃發展，高等職業教育正式起步。[15]管制型政府對職業教育事業的全面強勢介入在這一歷史時期有其必要性與合理性，因為在“一窮二白”的條件下，政府自然需要承擔起職業教育發展的責任。隨著改革開放的深入，市場成為影響職業教育改革的重要社會因素，市場主體特別是企業的利益成為職業教育政策過程的新起點。在這種情況下，職業教育管理職權也經歷了從中央集權到地方分權的變化，但在整個過程中仍然強調中央的領導地位。從2010年開始，職業教育改革進入了“關注現代職業教育體系建設時期”[16]，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確指出：“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平”，《國家職業教育改革實施方案》指出職業教育管理體制改革的具體目標：“經過5-10年左右時間，職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變”。

然而，職業教育的日常現實卻與這樣一種美好的改革愿景相去甚遠。在我國當前的行政管理體制之下，政府仍然是職業教育改革的主導，職業教育改革依賴于政府職能的履行。政府通過規則的制定和資源的配置等手段，積極推進職業教育改革，同時，也存在一些問題亟待改進。制約職業教育改革的行政管理體制在縱向上表現為從中央到地方的職權劃分以及政府與職業學校之間的關系，在橫向上表現為不同政府部門之間的分工和關聯。

（一）就縱向關系而言，制約職業教育改革的行政管理體制存在的問題

1.政府對職業教育改革的超強管制。實際上，任何一項職業教育改革政策都需要職業學校的具體落實，這意味著，職業學校應該成為職業教育改革的主體，政府不應該干預太多，否則職業教育改革將會失去基層的動力。然而，現實情況卻是，在現行行政管理體制之下，政府在職業教育改革中充當著“全能政府”的角色，政府的身影在職業教育改革中無所不在。“政府部門常常將教育改革設計者、指導者、管理者、監督者、調控者及評價者等多種角色集于一身，導致學校難以真正成為教育改革的主體”[17]，政府既是職業教育的辦學主體，也是職業教育的管理主體，還是職業教育的評價主體。政府對于職業學校而言處于強勢地位，職業學校處于相對弱勢地位，政府與職業學校之間是指令與執行的關系，導致職業學校成為政府的附屬機構，并且缺乏成為職業教育改革主體的自主權。

2.政府自上而下推進職業教育改革。推進職業教育改革的權力集中在中央政府手中，任何一項全國性的職業教育改革都需要中央政府的推動，職業教育改革的總體目標與具體任務自上而下層層發包給下一級政府。然而，在各級政府機關“利益部門化”現象普遍存在的情況下，地方政府會選擇性執行甚至象征性執行中央政府的職業教育改革方案，致使中央政府的“頂層設計”難以有效貫徹執行。例如，近些年來各種政策文件中都在強調擴大職業學校辦學自主權，然而實際上職業學校的辦學自主權卻在縮小，特別是人權、財權等關鍵權力被集中到上一級政府手中。這必將導致職業教育改革缺乏社會力量的制約和監督，無論職業教育改革的哪個環節出現問題都難以問責，長此以往容易導致職業教育改革失去動力。

3.政府通過單位制度掌控職業學校辦學資源。職業學校辦學需要人力和物力資源，在現行行政管理體制下，諸多重要的辦學資源都掌控在政府手中。政府掌控職業學校辦學資源的途徑主要是單位制度，新中國成立后，單位組織是國家進行社會治理的重要制度設計，并且嵌入職業教育領域之內。對于職業教育而言，單位制度既是一種治理機制，也是一種對職業教育資源進行配置的制度機制。這一制度機制對辦學資源的配置以計劃和指令為主，以職業學校為對象對職業教育進行宏觀規劃，并不需經過相應的申報和評審等環節。在單位制度下，職業教育的宏觀改革和微觀改革都需要以單位作為依托來獲取資源。由于單位的行政等級差別，職業教育系統形成了上下分等的“差序格局”，并由政府直接掌控，使得行政等級較高的職業學校能夠獲得更多的資源，而行政等級較低的職業學校則難以獲得足夠的資源。

4.政府通過項目制掌控職業學校辦學資源。隨著“項目治國”[18]的興起，政府通過設立各種各樣的項目，要求職業學校申報，由政府組織專家評審，政府進行行政審批，以此來推動職業教育改革。隨著社會經濟的發展和政府財政收入的增長，政府掌控的職業學校辦學資源不斷增加，與之相對應的是，政府設立的項目種類也越來越繁多。而能否爭取到這些項目，既關系到職業學校的社會認可度，也關系到職業學校能否獲得更多的外部支持。因此，幾乎所有職業學校都熱衷于申報各種項目，絲毫不敢怠慢。這導致政府與職業學校之間的互動變得更加頻繁，一方面，政府不斷設立各種項目，不斷審批，不斷對立項學校進行檢查;另一方面，職業學校不斷申報各種項目，不斷爭取，不斷實施各種項目并不斷迎接各種檢查。

（二）就橫向關系而言，制約職業教育改革的行政管理體制存在的問題

1.職業教育多頭管理，行政效率不高。職業教育管理職權在教育、財政、人社等部門之間交叉。一些原本應該由教育行政部門掌管的職權被其他部門承擔，削弱了教育行政部門的職業教育管理權力。例如，教師招聘和職稱評定在很多地方是由人社部門負責、地方職業教育管理部門的領導和職業學校校長的任命都由地方組織部門負責。這樣的管理體制容易導致“外行人領導內行人”的現象發生，影響職業教育發展的質量。在教育財政權分配上，財政部門、發改委和教育行政部門之間的界限不清，多頭管理，難以直接監管職業教育資金的使用效益。而且，即使教育行政部門是主管職業教育的部門，但在政府的行政體系中常常處于較為邊緣的位置，對很多職業教育事務也沒有足夠的決定權。

2.職業教育管理條塊分割，統籌不協調。地方政府、教育行政部門和行業主管部門對于職業教育都有一定的管理職責，并都有相應的管理機構。條塊分割的職業教育管理體制初衷是地方政府、教育行政部門、行業主管部門可以從不同領域出發，通力合作，齊抓共管，推動不同隸屬關系的職業學校健康有序發展。然而，在實際運行中，卻存在很多問題。首先各職業教育管理部門出臺的相關政策文件都難以逃脫部門限制，多是從各自職能出發，難以形成職業教育改革的全局觀念，對職業教育的管理缺乏合力。其次，各職能部門對職業教育管理的權責不清晰，造成看似多頭管理，實則無人管理的吊詭局面。最后，各職能部門之間缺乏有效溝通，各自為政，導致有限的職業教育資源得不到合理配置，影響了職業教育的效益。

三、行政管理體制視域下職業教育改革的推進路徑

行政管理體制作為中國社會治理的基本性制度，早已浸入社會生活的方方面面，形塑著各利益主體的實踐邏輯。深入推進行政管理體制改革是順應社會主義市場經濟體制改革的必然要求，是推進政治改革的主要內容，也是提高國家治理能力的關鍵舉措。縱觀我國行政管理體制的改革歷程，始終以中央和地方的“集權·分權”轉換為核心，以適應經濟體制改革為主要目標。經過權力的重新調整和利益的重新分配以及權力監督機制的建立，權力“尋租”現象明顯減少。但是行政管理體制的弊端仍是制約改革的體制屏障，在中國經濟社會正由外延式發展向內涵式發展轉變、對外開放更加深入的關鍵時期，行政管理體制也必須做出相應的調整，甚至在某些方面需要做出“自我革命”式的變革。職業教育改革作為社會改革的組成部分，也期待并呼吁行政管理體制改革的進一步突破。當前國家對職業教育改革的宏偉藍圖必須通過推動更深層次的行政管理體制改革來實現。

（一）簡政放權，賦予地方政府更多自主權

改革開放以來，中央不斷向地方放權，但地方政府仍然感到權力不足。中央與地方的職權劃分經常出現“一放就亂”“一收就死”的怪象，其根本原因是中央與地方的職權劃分依據的是行政性分權模式，即以政策文件為劃分職權的手段，而不是以法律為手段。所以，所謂的中央和地方的“集權·分權”轉換，決定權一直在中央手中，地方政府表面上掌握了更多權力，但這些權力只是中央的授權。由于缺乏相應的制度保障，中央政府可以隨時通過制度化運作或非制度化運作收回權力。對職業教育來說，其改革的動力多來源于地方政府的實踐創新，而地方政府自主權的擴大是確保動力不竭的基本保障。因此，地方政府應獲得更多的改革權力。如若不解決行政性分權的問題，那么簡政放權也就只能是一句難以付諸實際的口號。所以，要從根本上推動中央政府與地方政府職權劃分由行政性分權轉變為法治性分權，讓地方政府擁有更多的權力歸屬感，形成在法治國家架構下中央政府與地方政府職權的科學、合理分配。[19]

（二）明確政府在職業教育改革過程中的職責

繼續轉變政府職能，避免政府權力過多介入職業教育管理事務。“政府要把該放的放掉，把該管的管好，做到不缺位、不越位、不錯位”[20]，轉變為利用立法、撥款等手段對職業教育進行宏觀管理，使其適應經濟社會發展的需求。精簡教育行政部門內部的職業教育職能處室，減少職業教育行政管理人員，提高行政效益。厘清教育行政部門的職業教育管理權力邊界，減少對職業學校日常教學事務的直接干預，防止職業教育管理權力的“任性使用”，明確各處室的權責清單，并接受社會監督。承擔起職業教育改革政策的制定、職業教育資源的公平配置、對職業學校職業教育改革政策落實情況的監督和考核等責任，注重為職業學校營造公平的制度環境，使職業學校成為市場經濟體制下真正意義上的辦學主體。形成民間社會提出改革問題、專家學者參與決策、職業學校自主管理、政府負責宏觀協調及配置職業教育資源的職業教育改革社會支持體系。

（三）加強職業教育治理整合，賦予教育行政部門更大的整合能力

厘清人社部門、教育行政部門等部門間的邊界，形成權責分明、相互合作、相互制約的職業教育管理職權分配局面。優化職業教育行政權力配置，將職業教育行政權力適度集中于教育行政部門。一是賦予教育行政部門人事權，比如教師招聘、職稱評定和教師專業發展等權力，人社部門只負責編制審核。二是賦予教育行政部門干部任命權，將職業學校領導干部的任命權交給教育行政部門，不再由組織部門負責。三是賦予教育行政部門更多的財務自由權，財政部門只負責審核預算、撥款以及對經費使用的監督，讓教育行政部門有更多的財力支持職業教育改革。此外，還應賦予教育行政部門更多的自主權，比如提出有關職業教育體系運行的法案、參與制定職業教育的國家標準等權力。

（四）轉變政府配置職業教育資源的方式

首先，基于戶籍制度的職業教育資源配置是不公平的，這是造成我國職業教育公平問題的重要原因，然而由于制度慣性，以戶籍制度為資源分配手段所形成的利益固化問題難以短時間內解決。我們希望，政府可以下定改革決心，沖破利益藩籬，解除優質職業教育資源與戶籍制度的捆綁，合理配置職業教育資源。而且，戶籍制度應該被政府用來幫助社會弱勢群體，而非用來分配優質職業教育資源。其次，實現優質職業教育資源分配與單位制度的分離，職業教育資源應立足于每一位教師和學生，而非作為事業單位的學校。最后，隨著體制改革的深入，需要對職業教育資源的分配方式進行反思，應該盡可能減少政府資源在職業學校辦學總量中的比重，而且應該制定相應的制度規范，限制政府權力，避免設立那些容易導致職業學校之間盲目競爭的項目。

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